Ordinanza n. 140/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale), e dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre

1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo

5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi,

di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), promosso con ordinanza

emessa l'11 aprile 2001 dal Tribunale di Milano nel procedimento

civile vertente tra Francesco Galati e la Provincia di Milano,

iscritta al n. 473 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica 1a serie speciale, n. 25,

dell'anno 2001.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 2002 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto che con ordinanza dell'11 aprile 2001 il Tribunale di

Milano, nel corso di un giudizio di opposizione a

ordinanza-ingiunzione, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, questione di costituzionalità (a) dell'art. 1, secondo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale), "ovvero" (b) dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo

8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto

legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti

pericolosi, di imballaggi e di rifiuti di imballaggio), "entrambi

nella parte in cui non prevedono che, se la legge in vigore al

momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore

stabiliscono sanzioni amministrative [pecuniarie] diverse, si

applichi la legge più favorevole al responsabile, salva la

definitività del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto

pagamento";

che il giudizio di opposizione ha ad oggetto un'ordinanza con

la quale all'opponente, rappresentante di un'impresa di

autotrasporti, è stato ingiunto il pagamento della somma di lire

5.025.000 a titolo di sanzione amministrativa per avere inviato il

modello unico di dichiarazione (MUD) - previsto e disciplinato dalla

legge 25 gennaio 1994, n. 70 (Norme per la semplificazione degli

adempimenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza pubblica,

nonché per l'attuazione del sistema di ecogestione e di audit

ambientale), e dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22

(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui

rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di

imballaggio) -, relativo alla quantità e alle caratteristiche dei

rifiuti speciali prodotti e smaltiti dall'impresa nell'anno 1996, con

un ritardo di quarantotto giorni rispetto al termine stabilito;

che, successivamente al tempo della commessa violazione,

l'impugnato art. 7, comma 12, del decreto legislativo n. 389 del

1997, integrando la norma sanzionatoria dell'inosservanza

dell'obbligo (art. 52, comma 1, del citato decreto legislativo n. 22

del 1997), ha stabilito per l'ipotesi di ritardo nella comunicazione,

purché effettuata entro sessanta giorni dal termine prescritto, una

sanzione amministrativa (da lire cinquecentomila a lire trecentomila)

sensibilmente inferiore rispetto a quella originaria (da lire cinque

milioni a lire trenta milioni);

che tuttavia, prosegue il giudice a quo, benché la legge

posteriore stabilisca una sanzione di entità diversa e più

vantaggiosa per il responsabile rispetto a quella prevista dalla

legge in vigore al momento della violazione, tale modifica

legislativa non potrebbe incidere in senso favorevole al ricorrente,

a ciò ostando, in materia di illeciti amministrativi, i principi di

legalità, di irretroattività e di divieto dell'analogia, quali

espressi, secondo costante giurisprudenza di legittimità,

dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, con conseguente

inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole;

che, a fondamento delle questioni di legittimità

costituzionale, il giudice a quo muove da recenti interventi del

legislatore con i quali è stata estesa a particolari tipologie di

illeciti amministrativi la previsione propria della materia penale

(art. 2, terzo comma, cod. pen.) dell'applicazione della legge più

favorevole al responsabile della violazione;

che, in particolare, il rimettente osserva che una tale

regola è stata introdotta sia nel settore delle sanzioni

amministrative tributarie, a opera dell'art. 3, comma 3, del decreto

legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in

materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme

tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge

23 dicembre 1996, n. 662), il quale dispone che "Se la legge in

vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi

posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si applica la

legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia

divenuto definitivo"; sia - con norma di identica formulazione - nel

settore delle sanzioni amministrative valutarie, a opera

dell'art. 23-bis comma 3, del d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148

(Approvazione del testo unico delle norme in materia valutaria), come

modificato dalla legge 7 novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo

unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo

1988, n. 148, in materia di sanzioni per le violazioni valutarie);

che tali scelte, prosegue il giudice rimettente, sarebbero

espressive di un "fenomeno che pare ormai porsi in termini di

evoluzione ordinamentale" e che troverebbe conferma, tra l'altro,

nell'intervenuta abrogazione dell'art. 20 della legge 7 gennaio 1929,

n. 4 (Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi

finanziarie) - che prevedeva l'"ultrattività" delle norme penali

finanziarie - a opera dell'art. 24 del decreto legislativo

30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati minori e riforma

del sistema sanzionatorio, ai sensi dell'articolo 1 della legge

25 giugno 1999, n. 205), oltre che in iniziative legislative, non

portate a compimento per la fine della legislatura, volte a

introdurre, proprio nella disciplina del decreto legislativo n. 22

del 1997, la regola dell'applicazione della legge più favorevole al

responsabile;

che, poste tali premesse, il rimettente ritiene non

manifestamente infondata la sollevata questione di costituzionalità

(a) per l'irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio che

le norme denunciate verrebbero a determinare per fatti di identica

natura commessi a distanza di pochi mesi e poi contestualmente

giudicati (disparità traducibile sul piano quantitativo "nella

misura del centuplo") e (b) per la ingiustificata differenziazione

della disciplina concernente i fatti oggetto del giudizio a quo cui

sarebbe applicabile il principio tempus regit actum nella rigida

interpretazione giurisprudenziale sopra descritta, rispetto a

"settori contigui dell'ordinamento sanzionatorio amministrativo

(tributario e valutario) oltreché penale", per i quali vige il

contrapposto principio di retroattività della legge posteriore più

favorevole;

che nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza della

questione.

Considerato che il Tribunale di Milano ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale (a) dell'art. 1, secondo comma, della legge

24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), "ovvero" (b)

dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo 8 novembre 1997,

n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio

1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di

imballaggi e di rifiuti di imballaggio), nella parte in cui non

prevedono che, se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la

violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative

pecuniarie diverse, si applichi la legge più favorevole al

responsabile, salva la definitività del provvedimento di irrogazione

o l'intervenuto pagamento;

che delle due questioni, poste in ordine logicamente

successivo e subordinato tra loro, la prima e più comprensiva

investe l'art. 1, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, che, in

materia di sanzioni amministrative pecuniarie, ha posto in via

generale il principio di stretta legalità, con il conseguente

assoggettamento della violazione alla legge del tempo del suo

verificarsi e con la correlativa inapplicabilità della eventuale

disciplina posteriore più favorevole;

che per quanto riguarda la disciplina generale e di principio

delle sanzioni amministrative pecuniarie non è dato rinvenire, in

caso di successione di leggi nel tempo, un vincolo imposto al

legislatore nel senso dell'applicazione della legge posteriore più

favorevole, rientrando nella discrezionalità del legislatore - nel

rispetto del limite della ragionevolezza - modulare le proprie

determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore a seconda

delle materie oggetto di disciplina;

che, sotto tale profilo, non può ritenersi irragionevole

che, in riferimento a particolari tipologie di illeciti

amministrativi (nella specie, tributari e valutari), interessate da

ampi interventi di riforma e caratterizzate da peculiarità

sostanziali che ne giustificano uno specifico trattamento

sanzionatorio (cfr., ad esempio, sentenza n. 49 del 1999 in materia

bancaria e creditizia), il legislatore abbia optato per

l'introduzione di una disciplina di maggior favore per l'autore della

trasgressione, senza che, trasformando l'eccezione in regola, dette

scelte debbano essere generalizzate e poste come disposizioni di

principio, come invece prospettato dal giudice a quo;

che le stesse considerazioni portano a concludere nel

medesimo senso in relazione alla seconda questione, sollevata dal

rimettente in riferimento all'art. 7, comma 12, del decreto

legislativo n. 389 del 1997, non sussistendo, alla stregua del

principio di uguaglianza, un obbligo di estensione della particolare

disciplina dettata per determinate materie, come gli illeciti

tributari e valutari, ad altre tipologie di illecito, le cui

caratteristiche possono essere valutate dal legislatore anche ai fini

che qui interessano;

che, quanto al profilo, comune ad entrambe le questioni,

della disparità di trattamento di violazioni analoghe commesse in

tempi diversi, nel ribadire in generale la possibilità di una

disciplina diversificata applicata alla stessa categoria di soggetti,

ma in momenti diversi nel tempo giacché, a ritenere il contrario,

ogni legge sarebbe immodificabile oppure tutte le leggi dovrebbero

sempre valere retroattivamente deve osservarsi, più specificamente,

che la sottoposizione di fatti commessi in tempi diversi a discipline

differenziate è semplicemente la conseguenza, sul piano applicativo,

del principio di stretta legalità che sorregge la materia delle

sanzioni amministrative pecuniarie, principio che non può, per

quanto sopra detto, ritenersi in contrasto con il parametro

costituzionale richiamato dal tribunale;

che, pertanto, entrambe le questioni devono essere dichiarate

manifestamente infondate sotto tutti i profili considerati;

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale.