Ordinanza n. 160/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 16, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689

(Modifiche al sistema penale) promosso con ordinanza emessa il

13 dicembre 2000 dal giudice di pace di Chieti nel procedimento

civile vertente tra Damiano Mauro ed altra ed il Prefetto di Chieti,

iscritta al n. 453 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,

dell'anno 2001.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2001 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto che nel corso di un procedimento civile, avente ad

oggetto la opposizione avverso un verbale della Polizia di Stato -

Servizio polizia postale e delle comunicazioni - con il quale era

stata accertata e contestata la violazione dell'art. 1, comma 4,

della legge 28 marzo 1991, n. 109 (Nuove disposizioni in materia di

allacciamenti e collaudi degli impianti telefonici interni), ed

indicata la relativa sanzione pecuniaria amministrativa applicabile,

l'adito giudice di pace di Chieti ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 16, 18

e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale);

che la questione, in riferimento agli artt. 24, 113, 3 e 25

della Costituzione, è proposta nella parte in cui le predette norme

non prevedono la possibilità di immediato ricorso al giudice

naturale dei diritti da parte del cittadino, a fronte della notifica

di sanzioni amministrative, differendo la stessa ad un tempo futuro

ed indeterminato;

che il giudice rimettente sottolinea che gli opponenti non

avevano presentato al prefetto, entro il termine di trenta giorni

dalla data della contestazione o notificazione della violazione,

scritti difensivi e documenti o chiesto di essere sentiti, come

consentito dall'art. 18 della legge predetta;

che lo stesso giudice rileva che, alla stregua della

normativa impugnata, il ricorso al prefetto avverso il sommario

processo verbale di contestazione della infrazione amministrativa

costituirebbe la necessaria condizione di procedibilità della tutela

giurisdizionale, che resterebbe, pertanto, assicurata solo nei

confronti della ordinanza ingiunzione emessa dal prefetto all'esito

del ricorso amministrativo;

che, invece, sempre secondo l'ordinanza di rimessione, in

materia di violazioni al codice della strada - per effetto della

interpretazione adeguatrice della Corte costituzionale di cui alle

sentenze n. 255 e n. 311 del 1994 - l'interessato avrebbe la facoltà

di rivolgersi direttamente al giudice, indipendentemente dal previo

esperimento del ricorso amministrativo;

che nel sistema applicabile alla fattispecie il rimettente

ravvisa una compressione della facoltà sia di agire in giudizio per

far valere i propri diritti, sia di giovarsi della più ampia tutela

giudiziale delle proprie situazioni soggettive attive di fronte a

provvedimenti della p.a., senza limitazioni di sorta: donde il

lamentato vulnus agli artt. 24 e 113 della Costituzione;

che il contrasto con l'invocato art. 24 emergerebbe, inoltre,

dalla connotazione della normativa in questione come un deterrente

alla proposizione del ricorso in via amministrativa, in

considerazione della impossibilità per il giudice di valutare in

concreto, in caso di rigetto del ricorso stesso, la congruità della

sanzione irrogata, automaticamente maggiorata rispetto a quella non

contestata;

che la lesione dell'art. 3 della Costituzione risulterebbe,

ad avviso del rimettente, dal rilievo che sia la legislazione (v.

l'art. 18 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 recante

"Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le

violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della

legge 23 dicembre 1996, n. 662"; il decreto-legge 17 marzo 1995,

n. 79 recante "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle

pubbliche fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in

pubbliche fognature", convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172; la

legge 14 novembre 1995, n. 481 recante "Norme per la concorrenza e la

regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle

Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità"; la legge

31 luglio 1997, n. 249 recante "Istituzione dell'Autorità per le

garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle

telecomunicazioni e radiotelevisivo"), sia la giurisprudenza,

costituzionale ed ordinaria, in tema di sanzioni amministrative

sarebbero andate evolvendosi verso la piena ed immediata tutela

giudiziale;

che il giudice a quo ravvisa un'ulteriore violazione del

principio di uguaglianza nella circostanza che solo chi si trova in

più agiate condizioni economiche potrebbe "rischiare" di

intraprendere il rimedio della opposizione in via giurisdizionale,

proponendo preventivamente un ricorso amministrativo, al cui

eventuale rigetto conseguirebbe la irrogazione della sanzione nella

misura del doppio del minimo;

che la normativa impugnata determinerebbe altresì - secondo

l'ordinanza del giudice di pace - una disparità di trattamento

rispetto ai destinatari di un processo verbale di violazione a norma

del codice della strada, i quali possono impugnare il verbale

divenuto titolo esecutivo e, alla luce della citata interpretazione

adeguatrice, direttamente il processo verbale prima che il medesimo

diventi titolo esecutivo per scadenza dei termini;

che ciò comporterebbe anche la violazione dell'art. 113

della Costituzione, per la compressione della tutela giurisdizionale

dei diritti contro gli atti della p.a. dovuta alla esclusione della

possibilità di scegliere tra il ricorso amministrativo e quello

innanzi al giudice;

che, infine, gli artt. 18 e 22 della legge 24 novembre 1981,

n. 689 si porrebbero in contrasto con l'art. 25 della Costituzione,

distogliendo il cittadino dal proprio giudice naturale, per il fatto

di consentire la possibilità di presentare scritti difensivi solo

all'autorità amministrativa e dilazionare ad un tempo futuro ed

indeterminato il ricorso al giudice ordinario;

che nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la

manifesta infondatezza della questione sollevata;

che l'Autorità intervenuta ha, anzitutto, sottolineato la

erroneità dell'attribuzione al ricorso amministrativo, nella materia

de qua del carattere di condizione necessaria di esperibilità

dell'opposizione al processo verbale di contestazione, in quanto

detto verbale resterebbe un atto non opponibile - essendo, invece, la

opposizione, a norma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981,

consentita solo nei confronti della ordinanza ingiunzione

prefettizia -, dovendosi ritenere che, in caso di impugnazione del

provvedimento del prefetto, oggetto di azione giudiziaria sarebbe

quest'ultimo, e non il processo verbale;

che del resto, secondo l'Avvocatura dello Stato, non sarebbe

corretto parlare di vero e proprio ricorso amministrativo con

riferimento alla possibilità, riconosciuta al cittadino dall'art. 18

della citata legge n. 689 del 1981, di far pervenire al prefetto

scritti difensivi e documenti, e di chiedere di essere sentito entro

un determinato termine;

che dalle esposte argomentazioni discenderebbe - secondo la

difesa statale - la insussistenza di alcun impedimento o aggravamento

di attività, con riferimento alla esperibilità dell'azione

giudiziaria, tale da configurare una violazione degli artt. 24 e 113

della Costituzione, essendo collegata alla emissione del verbale di

contestazione solo l'assenza dei presupposti per una valida

costituzione del rapporto processuale;

che per le stesse ragioni, secondo l'Avvocatura, non sarebbe

violato il principio di uguaglianza a carico dei cittadini colpiti da

sanzioni nel settore degli allacciamenti e collaudi degli impianti

telefonici interni, e nemmeno potrebbe configurarsi come trattamento

discriminatorio in favore dei cittadini più abbienti la scelta,

attribuita a tutti i cittadini, di provvedere al pagamento di una

somma in misura ridotta, evitando di proporre contestazioni

all'operato dell'autorità amministrativa, scelta che, peraltro, si

porrebbe anche nel caso in cui la normativa in questione consentisse

l'impugnazione immediata del processo verbale di contestazione;

che infine, rileva l'Avvocatura, il cittadino, cui sia

contestata un'infrazione che comporti la irrogazione di una sanzione

amministrativa, non subisce alcuna lesione dei propri diritti di

azione e di difesa, né della garanzia di tutela della propria

posizione soggettiva di fronte alla p.a., e nemmeno alcuna

distrazione dal proprio giudice naturale, potendo comunque opporsi in

sede giudiziale alla ordinanza ingiunzione del prefetto.

Considerato che l'ordinanza di rimessione si fonda sull'erroneo

presupposto che l'esercizio della facoltà di presentare scritti

difensivi e documenti o chiedere di essere sentiti dall'autorità

competente a ricevere il rapporto sulla contestazione di infrazione,

per la quale sia prevista una sanzione amministrativa pecuniaria

(salvo quanto diversamente stabilito: art. 12 della legge n. 689 del

1981), equivalga a ricorso amministrativo, e che sia un presupposto

dell'ordinanza-ingiunzione, contro la quale è prevista l'opposizione

con ricorso al giudice;

che in realtà il verbale di contestazione-accertamento per

violazioni per le quali sia prevista solo una sanzione amministrativa

pecuniaria non è, di per sé - diverso può essere il caso di

separato atto di sequestro, preordinato o meno a confisca -

immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita

la violazione, né può costituire in alcun modo titolo esecutivo o

comunque atto di irrogazione di sanzione, neppure cautelare;

che detto verbale è solo il primo atto di un procedimento

amministrativo (insieme al rapporto costituisce atto di iniziativa),

che deve concludersi, indipendentemente dalla presentazione di

eventuali osservazioni difensive e documenti da parte dei soggetti

interessati, con un provvedimento che ritenga fondato l'accertamento

e determini la sanzione dovuta, ingiungendone il pagamento, insieme

alle spese (ordinanza-ingiunzione: atto lesivo dell'autore della

infrazione e delle persone obbligate solidalmente), ovvero con

provvedimento che ritenga di archiviare gli atti (ordinanza di

archiviazione);

che il verbale con contestazione immediata (in riferimento a

violazione per la quale è prevista una sanzione amministrativa

pecuniaria) o la notifica agli interessati (entro termini perentori a

pena di estinzione della obbligazione di pagare) costituisce un mezzo

per assegnare un termine agli stessi interessati per partecipare al

procedimento con osservazioni, con scritti difensivi e presentazione

di documentazione, ovvero per una sorta di composizione in via

amministrativa (pagamento volontario in misura ridotta), ma non può

mai assumere il valore di titolo per il pagamento con il decorso di

termini (a differenza del sistema delle sanzioni pecuniarie relative

alla circolazione stradale), dovendo sempre ed in ogni caso - salvo

che non intervenga una c.d. composizione con pagamento volontario

ridotto - intervenire una ordinanza-ingiunzione o ordinanza di

archiviazione dell'autorità competente;

che la mancata presentazione di osservazioni, scritti

difensivi e documenti non condiziona affatto le possibilità di

tutela giurisdizionale, potendo questa intervenire dopo un atto

dell'amministrazione lesivo della posizione del responsabile (autore

e obbligato solidale), che è normalmente l'atto

(ordinanza-ingiunzione) che contiene la determinazione e

l'irrogazione della sanzione (per nulla vincolata nella misura, se

non nel minimo o massimo previsto) e ne ingiunge il pagamento,

costituendo titolo per la riscossione, come rilevato anche dalla

Cassazione (sentenza n. 6485 del 2000);

che la composizione volontaria con pagamento di somma ridotta

non comporta discriminazioni, essendo una facoltà generale accordata

ad ogni interessato, collegata nell'ammontare a regole fisse

precostituite (importo più favorevole), e che è del tutto

indipendente dalla possibilità o meno di azione giudiziaria

immediata o successiva alla determinazione della sanzione da parte

dell'autorità competente a ricevere il rapporto;

che nessuna compressione della facoltà di agire in giudizio

e di tutela delle posizioni lese discende dalle norme denunciate, le

quali non comportano nessun aggravamento o maggiorazione o raddoppio

della sanzione, che resta rimessa alla motivata determinazione

dell'autorità amministrativa competente nei limiti del minimo e del

massimo, e fermo in ogni caso, in caso di opposizione, il sindacato

pieno del giudice sia sulla entità della sanzione, sia sui

presupposti e sulla esistenza della violazione e sugli elementi

costitutivi indicati nel verbale di accertamento-contestazione;

che essendo diversi i procedimenti e gli effetti dei verbali

di accertamento per le violazioni del codice della strada, deve

escludersi in radice che possa invocarsi una violazione del principio

di eguaglianza con riferimento alle procedure previste;

che l'art. 25, primo comma, della Costituzione non è per

nulla toccato, in quanto la possibilità di presentare argomentazioni

e documenti difensivi in sede di partecipazione al procedimento

amministrativo non comporta alcuna sottrazione al giudice naturale

precostituito, che può essere liberamente adito, quando sia

intervenuto l'atto lesivo della posizione dell'interessato;

che pertanto la questione risulta manifestamente infondata

rispetto a tutti i profili sollevati.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

avanti alla Corte costituzionale.