Ordinanza n. 179/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge

6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi

regionali), come novellato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205

(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa) e dell'art. 700

del codice di procedura civile, promosso con ordinanza emessa il

15 febbraio 2001 dal tribunale amministrativo regionale della

Lombardia sul ricorso promosso dalla Casa di cura "Villa Letizia"

s.r.l. contro la Regione Lombardia, iscritta al n. 268 del registro

ordinanze 2001, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 16, 1ª serie speciale dell'anno 2001.

Visto l'atto di costituzione della Casa di cura "Villa Letizia"

s.r.l., nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi gli Avvocati Aldo Bozzi e Giuseppe Bozzi per la Casa di

cura "Villa Letizia" s.r.l. e l'Avvocato dello Stato Ignazio F.

Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto che il tribunale amministrativo regionale della

Lombardia, con ordinanza del Presidente della III Sezione in data

15 febbraio 2001, ha riproposto, in considerazione della ritenuta

permanente rilevanza, la questione già oggetto dell'ordinanza (di

restituzione atti a seguito della sopravvenuta legge n. 205 del 2000)

della Corte n. 536 del 2000, relativa alla questione di legittimità

costituzionale dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034

(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), come novellato

dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di

giustizia amministrativa), "nella parte in cui esclude la tutela ante

causam e la conseguente applicabilità dell'art. 700 e degli

artt. 669 e seguenti cod. proc. civ. davanti al giudice

amministrativo";

che viene proposta una ulteriore questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, dell'art. 700 cod. proc. civ. "laddove espressamente

prevede che la tutela cautelare ante causam sia accordabile, nel

concorso dei presupposti di legge, solo ai diritti soggettivi e non

agli interessi legittimi";

che, secondo il giudice a quo l'intervenuto art. 3, commi 1 e

2, della legge n. 205 del 2000, con sostituzione del settimo comma

dell'art. 21 della legge n. 1034 del 1971, ha profondamente

modificato il quadro della precedente disciplina di mera sospensione

dei provvedimenti impugnati con la introduzione della possibilità di

adottare misure cautelari innominate più idonee ad assicurare

interinalmente gli effetti della decisione del ricorso ed ha

abilitato il Presidente del tribunale amministrativo regionale, in

caso di estrema gravità ed urgenza, a disporre misure cautelari

provvisorie con decreto motivato anche in assenza di contraddittorio;

che tuttavia - sempre secondo il giudice rimettente - le

predette modifiche presuppongono sempre l'avvenuta redazione, la

notifica, nonché il deposito del ricorso in sede giurisdizionale,

affinché la richiesta misura cautelare provvisoria possa essere

reputata ammissibile, con conseguente persistenza della rilevanza

delle questioni in mancanza di possibilità di intervento ante

causam;

che il giudice rimettente si richiama ad una posizione

processuale della pubblica amministrazione, che sarebbe privilegiata

dinanzi al giudice amministrativo; alla sentenza di questa Corte

n. 190 del 1985, non adeguatamente letta e valorizzata dalla dottrina

e dalla giurisprudenza in modo da autorizzare la tutela ante causam

per lo meno in sede di giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo; alla carenza di giustificazione della lettura

restrittiva data dal Consiglio di Stato agli invocati articoli 6 e 1

della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e

delle libertà fondamentali ratificata con legge 4 agosto 1955,

n. 848; alla mancanza di garanzia di effettività della tutela

giurisdizionale della corrente prassi del processo amministrativo;

alla direttiva 89/665/CEE del Consiglio delle comunità europee

21 dicembre 1989 in tema di procedure del ricorso in materia di

aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori; alla

possibilità di procedimento di infrazione da parte della Commissione

europea; alle diversità di previsioni di forme di tutela ante causam

avanti al giudice amministrativo in altri ordinamenti europei; alla

possibilità che la Corte sollevi d'ufficio questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge n. 205 del 2000, qualora "non

ravvisi la possibilità di una lettura secondo Costituzione di

entrambe le norme sopra indicate", attingendo alla lata potestà

attribuitale dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

che nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza

della questione, sottolineando:

a) la provenienza dell'ordinanza dal Presidente della Sezione

III del Tribunale amministrativo regionale, al quale non sarebbe

riconosciuto alcun potere giurisdizionale in via monocratica;

b) l'intervenuta adozione del provvedimento di sospensione,

facendosi applicazione della norma censurata nel senso auspicato

dalla ordinanza di remissione;

c) la instaurazione da tempo del giudizio con ricorso, con

possibilità per il Tribunale amministrativo regionale nella sua

composizione collegiale di fornire concreta tutela anche alla luce

dello ius novum;

d) la prospettazione di questione volta ad ottenere un

pronunciato generale ed astratto da valere in futuri giudizi;

che nel giudizio si è costituita la parte privata del

procedimento a quo la quale, dopo aver illustrato le ragioni per cui

si imponeva una tutela cautelare immediata ante causam ha concluso

per l'accoglimento delle questioni sollevate, svolgendo

argomentazioni adesive a quelle prospettate nell'ordinanza di

rimessione;

che, in prossimità della data fissata per la pubblica

udienza, la parte privata ha depositato una memoria, in cui si

controdeduce ampiamente sulla rilevanza, in riferimento alla

circostanza che tale questione nel procedimento cautelare ante causam

si inserisce come questione incidentale interna, con la conseguenza

che il giudice monocratico adito non esaurisce la sua potestà; si

insiste, nel merito, nelle conclusioni già rassegnate, ponendo

l'accento sia sulla nuova formulazione dell'art. 111 della

Costituzione, ove viene affermato il principio del rispetto del

"giusto processo", sia sul primo comma dell'art. 117 della

Costituzione, come novellato con la legge costituzionale 18 ottobre

2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della

Costituzione), che imporrebbe una interpretazione conforme anche ai

vincoli ed obblighi internazionali;

che anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una

memoria in cui ribadisce le eccezioni di inammissibilità già

eccepite, aggiungendo ulteriori profili di inammissibilità sul

rilievo:

a) della omissione di pronuncia sulla rilevanza da parte del

giudice a quo;

b) della sostanziale esistenza di mero contrasto

interpretativo tra il giudice di primo grado ed il giudice di

appello, impropriamente devoluto alla Corte costituzionale;

c) della richiesta di una pronuncia di tipo additivo, che

introduca nel corpo del processo amministrativo un istituto avente

carattere di sostanziale novità, compito riservato al legislatore,

indirizzato, peraltro, verso un sistema differente;

d) della incertezza se la questione sollevata riguardi in

generale la tutela di interessi legittimi ovvero la tutela delle

posizioni soggettive lese nell'ambito della giurisdizione esclusiva;

e) dell'irrilevanza della questione dell'art. 700 cod. proc.

civ. nel processo a quo trattandosi di strumento cautelare previsto

solo per il giudice civile.

Considerato che, a prescindere - per motivi di economia

processuale - dai molteplici profili di inammissibilità eccepiti, le

questioni prospettate possono essere agevolmente dichiarate

manifestamente infondate sulla base di una serie di considerazioni

concorrenti;

che il legislatore, nella sua discrezionalità - con il solo

limite della non manifesta irragionevolezza o non palese

arbitrarietà - può adottare norme processuali differenziate tra i

diversi tipi di giurisdizioni e di riti procedimentali, non essendo

tenuto, sul piano costituzionale, ad osservare regole uniformi

rispetto al processo civile, proprio per le ragioni che possono

giustificare la pluralità di giurisdizioni, le diversità

processuali e le differenze delle tipologie dei riti speciali (v., da

ultimo, ordinanza n. 343 del 2001 e, per l'autonomia e particolarità

dei diversi sistemi processuali, ordinanze n. 30 del 2000 e n. 359

del 1998; sentenza n. 53 del 1998);

che nel processo amministrativo la tempestività e la

effettività della tutela anche cautelare sono ormai completamente

assicurate - per i profili prospettati - dal complesso delle

disposizioni processuali, che prevedono:

a) la massima semplicità e flessibilità del mezzo

introduttivo dei giudizi amministrativi, anche attraverso il

meccanismo dei motivi aggiunti e l'impugnazione di atti sopravvenuti

o conosciuti dopo la proposizione del ricorso (art. 1 della legge

n. 205 del 2000, sostitutivo dell'art. 21, primo comma, della legge

6 dicembre 1971, n. 1034; combinato disposto dell'art. 19 della legge

n. 1034 del 1971 e art. 6 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642

recante "Regolamento di procedura dinanzi alle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato");

b) la possibilità di abbreviazione dei termini, anche ai

fini della instaurazione del contraddittorio (combinato disposto

dell'art. 19 della legge n. 1034 del 1971 e degli artt. 20 e 36 del

regio decreto n. 642 del 1907);

c) la non tassatività dei mezzi per l'effettuazione delle

notifiche dell'atto introduttivo, compresi quelli in tempo reale per

via telematica o telefax (art. 12 della legge n. 205 del 2000, con

richiamo anche all'art. 151 cod. proc. civ.);

d) una ampiezza di contenuto delle misure cautelari, più

idonee - secondo le circostanze - ad assicurare interinalmente gli

effetti della decisione del ricorso (art. 3, comma 1, della legge

n. 205 del 2000, sostitutivo dell'art. 21, settimo comma, della legge

n. 1034 del 1971);

e) l'emanabilità, "in caso di estrema gravità ed urgenza",

di misure cautelari interinali con decreto del Presidente del

Tribunale amministrativo regionale o della Sezione, con efficacia

fino alla pronuncia collegiale (art. 3, comma 1, della legge n. 205

del 2000, con introduzione del comma settimo-bis dell'art. 21 della

legge n. 1034 del 1971);

f) la possibilità, anche in sede di camera di consiglio per

l'esame della domanda cautelare, di definire il giudizio nel merito

con decisioni in forma semplificata (art. 3, comma 1, della legge

n. 205 del 2000, con introduzione del comma settimo-bis dell'art. 21

della legge n. 1034 del 1971; art. 9, comma 1, della legge n. 205 del

2000, con sostituzione dell'ultimo comma dell'art. 26 della legge

n. 1034 del 1971);

g) la possibilità di dichiarare i ricorsi urgenti (c.d.

istanza di prelazione) anche di ufficio (combinato disposto

dell'art. 19 della legge n. 1034 del 1971 e artt. 51 e 53 del regio

decreto n. 642 del 1907);

che l'anzidetto completo sistema di tutela, anche di urgenza

e cautelare, che riguarda tutte le posizioni azionabili davanti al

giudice amministrativo, senza distinzione tra interessi legittimi o

diritti soggettivi tutelabili, esclude l'applicabilità di altri

istituti propri del processo civile e, quindi, che si possa

configurare una esigenza (rilevante sul piano costituzionale) di

intervento additivo sulle norme relative ai procedimenti di urgenza

della procedura civile;

che il sistema di tutela cautelare provvisoria, previsto per

la giustizia amministrativa, consente l'immediata pronuncia

interinale del Presidente del Tribunale amministrativo regionale o

della sezione cui il ricorso è assegnato, su richiesta del

ricorrente "contestualmente alla domanda cautelare o con separata

istanza notificata alle controparti" (anche con utilizzazione dei

nuovi mezzi di notifica in tempo reale), presupponendosi solo

l'esistenza di un ricorso giurisdizionale anche contestuale

(integrabile successivamente attraverso motivi aggiunti), comunque

depositato, ed anche se non sia completato con la prova di tutte le

notifiche, come è confermato indirettamente dalla espressa

previsione di decreto motivato, anche con contraddittorio non

completo (art. 3 della legge n. 205 del 2000);

che deve escludersi una mancanza di effettività della

tutela, quando il ricorrente si può avvalere dei nuovi mezzi

rapidissimi di notifica (al di fuori di quelli tradizionali mediante

consegna materiale a mezzo ufficiale giudiziario e suoi aiutanti)

anche a mezzo telefax o per via telematica (uno dei due mezzi

certamente esistenti ed utilizzabili per le pubbliche

amministrazioni), accompagnati da eventuale riduzione di termini e

contestuale decreto di fissazione sia di possibile convocazione delle

parti avanti al Presidente (ove questi la ritenga opportuna), sia

della successiva prima camera di consiglio collegiale utile;

che la sentenza n. 190 del 1985 non ha affatto introdotto nel

giudizio amministrativo una procedura autonoma del ricorso per

provvedimenti di urgenza ante causam ma ha ampliato i poteri del

giudice amministrativo "nelle controversie patrimoniali in materia di

pubblico impiego, sottoposte alla sua giurisdizione esclusiva",

incidendo solo sul contenuto del provvedimento cautelare,

identificabile non più con la sola "sospensione", ma comprensivo di

ogni misura cautelare (c.d. tutela cautelare innominata), che appaia

più idonea ad assicurare provvisoriamente gli effetti della

decisione sul merito;

che, del resto, un ampliamento interpretativo della

sospensione dell'atto impugnato si è verificato, nel tempo, anche

prima della invocata sentenza di questa Corte e, progressivamente, in

tutti i campi del processo amministrativo ad opera della graduale

evoluzione della giurisprudenza dei Tribunale amministrativo

regionale e del Consiglio di Stato, consentendosi l'impiego delle

più varie misure cautelari per quanto attiene al contenuto del

provvedimento, indirizzo consolidatosi legislativamente con le

surrichiamate disposizioni della legge n. 205 del 2000;

che deve escludersi, sulla base delle predette

considerazioni, che la pubblica amministrazione si trovi, in ordine

al sistema delle misure cautelari del processo amministrativo, in una

posizione privilegiata, che non contempli la possibilità di

intervento, anche immediato, del giudice con misure cautelari

provvisorie o che comunque limiti la effettività della tutela,

sempre prevista per il sistema italiano, avanti ad un organo

giurisdizionale;

che non pertinente all'ambito della controversia, in cui è

sorta la questione di legittimità costituzionale (sospensione per 30

giorni dell'esercizio di attività sanitaria di casa di cura privata)

è il richiamo alla direttiva 89/665/CEE del Consiglio del

21 dicembre 1989, riguardante le procedure del ricorso in materia di

aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, anche

se la direttiva prescrive che gli organi del ricorso competenti

(giurisdizionali o indipendenti dalle autorità aggiudicatrici) siano

abilitati a prendere, nell'ambito del ricorso efficace e rapido,

misure provvisorie per riparare la violazione o impedire danni

ulteriori, compresi provvedimenti di sospensione della procedura di

aggiudicazione dell'appalto o dell'esecuzione di decisioni

dell'autorità aggiudicatrice (casi al di fuori della rilevanza della

questione);

che in ordine agli ulteriori aspetti invocati dalla parte

privata in memoria è sufficiente osservare che l'ambito del giudizio

incidentale di legittimità costituzionale non può estendersi oltre

i limiti e i profili fissati dalle questioni sollevate dal giudice

nell'ordinanza di rimessione, per comprenderne altri, anche se

indicati dalle parti, ma non fatti propri dal giudice rimettente

(sentenza n. 49 del 1999);

che ininfluente è, altresì, il richiamo contenuto

nell'ordinanza di rimessione all'art. 27 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, che riguarda, invece, le pronunce che la Corte può emettere

in caso di accoglimento di questione di legittimità costituzionale,

dichiarando "nei limiti dell'impugnazione, quali sono le disposizioni

legislative illegittime" e "altresì quali sono le altre disposizioni

legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla

decisione adottata" (c.d. dichiarazione di illegittimità

consequenziale), ipotesi del tutto estranee alla richiesta di

sollevare d'ufficio questione di legittimità costituzionale e per di

più in fattispecie in cui la decisione è di manifesta infondatezza;

che sulla base delle predette considerazioni le questioni di

legittimità costituzionale sollevate sono manifestamente infondate.