Ordinanza n. 250/1992

ha pronunciato la seguente ORDINANZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto

legislativo luogotenenziale 27 luglio 1945, n. 475 (Divieto di

abbattimento di alberi di olivo), promosso con ordinanza emessa il 23

ottobre 1991 dal Pretore di Foggia - Sezione distaccata di

Trinitapoli nel procedimento civile vertente tra Palmitessa Giuseppe

e Ufficio Regionale Contenzioso di Foggia - Regione Puglia, iscritta

al n. 19 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno

1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 15 aprile 1992 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto che nel corso di un giudizio di opposizione ad

un'ordinanza-ingiunzione, con la quale l'ufficio contenzioso di

Foggia della Regione Puglia aveva irrogato la sanzione amministrativa

prevista dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 27

luglio 1945, n. 475 (Divieto di abbattimento di alberi di olivo), il

Pretore di Foggia - sezione distaccata di Trinitapoli, con ordinanza

del 23 ottobre 1991, ha sollevato d'ufficio questioni di legittimità

costituzionale del citato art. 4 che, prevedendo per l'illegittimo

abbattimento di alberi di olivo una sanzione pecuniaria di importo

pari al decuplo del valore delle piante abbattute, considerate in

piena produttività, da stabilirsi dall'ispettorato provinciale

dell'agricoltura, si porrebbe in contrasto:

a) con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, che

sancisce il principio della "riserva assoluta di legge" in materia di

determinazione della entità della sanzione, pacificamente

estendibile al campo dell'illecito amministrativo anche per

l'inequivoco tenore dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689

(Modifiche del sistema penale), che riproduce espressamente il

principio costituzionale di legalità. Nella specie il legislatore,

una volta descritta puntualmente la condotta vietata e quindi il

precetto, si sarebbe illegittimamente rimesso, per quanto attiene al

profilo sanzionatorio, alle determinazioni di un organo periferico

dello Stato (recte: della regione) svincolate da qualunque criterio

prefissato ed implicanti quindi apprezzamenti diversi circa il valore

del bene oggetto di tutela;

b) con l'art. 23 della Costituzione - nel caso si ritenga che la

sanzione prevista dalla norma impugnata abbia natura riparatoria-recuperatoria e non afflittiva - il quale parametro, pur se esprime

il principio della riserva relativa di legge in materia di

prestazioni patrimoniali, non consentirebbe in ogni caso, senza

criteri legislativi di riferimento, di affidare ad un atto

amministrativo "meramente discrezionale" la determinazione della

sanzione;

c) con l'art. 3 della Costituzione, poiché la determinazione

della misura della sanzione verrebbe operata in ambito territoriale

circoscritto a quello della provincia, e, in quanto affidata a uffici

diversi che possono adottare criteri non omogenei per la valutazione

del valore delle piante, darebbe vita a una ingiustificata, iniqua e

irragionevole disparità di trattamento riguardo a situazioni

sostanzialmente identiche;

d) con l'art. 111, primo comma, della Costituzione, che sancisce

l'obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali, in

quanto, potendo il giudice alla stregua dei criteri stabiliti

dall'art. 11 della legge n. 689 del 1981 (gravità della violazione,

comportamento successivo all'infrazione, personalità e condizioni

economiche del trasgressore) operare una riduzione della sanzione

irrogata, gli sarebbe impedito di sorreggere la sua decisione con

motivazione convincente e ragionevole, a causa di un meccanismo

sanzionatorio rigidamente ancorato al solo valore delle piante senza,

per di più, la previsione di un limite minimo e massimo della

sanzione, "entro i quali far uso del potere di commisurazione della

sanzione alla concreta gravità del fatto";

che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite della Avvocatura generale dello Stato,

sostenendo l'inammissibilità delle questioni sollevate in

riferimento all'art. 23 della Costituzione, in quanto non suffragata

da idonea motivazione, e all'art. 111 della Costituzione, non

pertinente al dubbio prospettato, poiché il dovere processuale di

motivare le sentenze non ha nulla a che vedere con la previsione di

una sanzione di importo fisso, la cui misura è comunque sottoposta

al sindacato giurisdizionale; nel merito ha rilevato l'infondatezza

degli ulteriori profili di censura in riferimento agli artt. 25,

secondo comma e 3 della Costituzione, poiché non può in concreto

invocarsi la lesione del principio di legalità sol perché una

sanzione, commisurata ad un "valore", è determinata all'esito

dell'accertamento in concreto di tale valore.

Considerato che devono essere disattese le eccezioni di

inammissibilità delle questioni illustrate sub b), in quanto

l'ordinanza di rimessione contiene una motivazione sia pur sintetica

a sostegno della censura, e sub d) perché le considerazioni svolte

attengono al merito della questione;

che la censura sub a) non è fondata, poiché, come questa Corte

ha già affermato (sent. n. 447 del 1988), il parametro invocato

(art. 25, secondo comma, della Costituzione) non è riferibile alle

sanzioni amministrative, depenalizzate o meno, applicandosi ad esse

l'art. 23 della Costituzione;

che, per quanto riguarda la questione sub b), la giurisprudenza

costituzionale, a partire dalla sentenza n. 4 del 1957, ha indicato,

relativamente alle prestazioni obbligatorie "autoritariamente"

imposte, i limiti e le garanzie sufficienti a far ritenere rispettato

il principio della riserva di legge relativa stabilito dall'art. 23

della Costituzione, all'uopo precisando che la prestazione debba

avere "base" in una legge e che la legge stessa stabilisca i criteri

idonei a regolare eventuali margini di discrezionalità lasciati alla

pubblica amministrazione nella determinazione in concreto della

prestazione (sentenze nn. 290 del 1987, 167 del 1986) ed inoltre, al

fine di escludere che la discrezionalità possa trasformarsi in

arbitrio, che la legge determini direttamente l'oggetto della

prestazione stessa ed i criteri per quantificarla (sentenze nn. 127

del 1988, 290 del 1987, 34 del 1986, 257 del 1982, 29 del 1979, 67

del 1973, 56 del 1972, 65 del 1962);

che, applicandosi tali principi alle sanzioni amministrative

come quella prevista dalla norma impugnata, la questione non è

fondata perché tale norma, diversamente da quanto ritenuto dal

giudice rimettente, indica gli elementi necessari e sufficienti

proprio per evitare arbitrii dell'amministrazione, facendo espresso

riferimento, quale base di calcolo della sanzione, al "valore" delle

piante di olivo illegittimamente abbattute, ovverosia ad un dato non

arbitrario ma ricavabile dalle leggi di mercato, in modo da modulare

l'entità della sanzione al disvalore economico connesso

all'infrazione, con un accertamento dal quale esula qualsiasi profilo

di discrezionalità;

che, per quanto concerne la questione sub c), non può ritenersi

violato il principio di eguaglianza per effetto della norma

censurata, la quale, nell'indicare il modo di determinazione della

sanzione, fa riferimento ad un criterio che si giustifica proprio in

relazione al diverso valore economico dell'albero di olivo e della

sua produzione nelle varie zone del Paese;

che, anche la questione sub d) non è fondata perché, come è

stato già riconosciuto da questa Corte con riferimento a fattispecie

penali, la pena pecuniaria fissa, commisurata cioè al valore del

bene oggetto di tutela, è compatibile con il principio di legalità

"senza che a tale sistema si oppongano precetti costituzionali"

(sentenze nn. 50 del 1980, 167 del 1971, 67 del 1963, 15 del 1962);

che a identiche conclusioni deve pervenirsi anche per le

sanzioni amministrative c.d. rigide, perché, una volta che sotto i

già esaminati profili il criterio di determinazione non risulta

ingiustificato, rispetto ad esse non può essere invocato, come

invece richiede l'ordinanza di rimessione, l'art. 11 della legge 24

novembre 1981 n. 689, che consente al giudice di graduare la sanzione

secondo i criteri ivi indicati, essendo tale previsione ovviamente

dettata soltanto per le sanzioni amministrative fissate tra un limite

minimo e un limite massimo;

che, quindi, di fronte ad una sanzione pari al decuplo del

valore del bene, il giudice dovrà, usando gli strumenti offerti

dall'art. 23 della citata legge n. 689 del 1981, valutare,

adeguatamente motivando il suo giudizio, la congruenza della "base"

di determinazione della sanzione, ovverosia del valore del bene

oggetto di tutela, senza che ciò rappresenti un limite alla sua

funzione, né all'obbligo di motivazione previsto dall'art. 111 della

Costituzione, perché tale obbligo sussiste ovviamente nell'ambito

che la legge, che prevede l'illecito e la sanzione, riserva alle

valutazioni e all'apprezzamento del giudice; e tale ambito, nella

specie, è costituito dal presupposto assunto a base del calcolo per

la quantificazione della sanzione fissa prevista dalla legge in un

multiplo del valore delle piante abbattute.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87 e 9, secondo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale.