Ordinanza n. 340/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nei giudizi di legittimità costituzionale dell' articolo 34 e

dell'articolo 35, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti

di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle

controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in

attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,

n. 59), promossi con ordinanze emesse il 10 maggio e il 18 giugno

2001 dal Tribunale di Firenze e il 9 marzo 2001 dalla Corte di

cassazione, rispettivamente iscritte ai numeri 598, 775 e 912 del

registro ordinanze 2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica numeri 33, 40 e 45, 1ª serie speciale, dell'anno 2001.

Visti l'atto di costituzione della Rete Ferroviaria Italiana

s.p.a., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il giudice

relatore Franco Bile.

Ritenuto che con ordinanza in data 10 maggio 2001 (iscritta al

n. 598 r.o. 2001) il Tribunale di Firenze ha sollevato, in

riferimento all'articolo 76 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'articolo 34 del decreto legislativo

31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione

e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di

giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione

amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,

della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel testo anteriore alla

sostituzione disposta dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205

(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), nella parte in

cui, in violazione dei limiti della delega conferita dal citato

art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59

(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle

regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione

e per la semplificazione amministrativa), avrebbe sottratto alla

giurisdizione del giudice ordinario e devoluto alla giurisdizione del

giudice amministrativo "le cause su diritti soggettivi connessi a

comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure

espropriative finalizzate alla gestione del territorio";

che la questione è stata sollevata nel corso di un giudizio

instaurato dalla S.T.I.L.A., Società Toscana Industria Laterizi e

Affini, di Vasco Guarducci & C. s.a.s. avverso le Ferrovie dello

Stato-Società di Servizi e Trasporti per azioni e la s.r.l. C.I.R.

Costruzioni, per ottenerne la condanna al risarcimento del danno

determinato dalla non retrocedibilità, per irreversibile

destinazione ad opera pubblica, di alcuni terreni di sua proprietà

occupati in base a decreti di occupazione temporanea, non seguiti nei

termini da decreti di esproprio;

che, ad avviso del rimettente, la controversia in esame

sarebbe sottratta alla sua giurisdizione, avendo l'impugnato art. 34

devoluto al giudice amministrativo tutte le controversie concernenti

atti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia

urbanistica ed edilizia, con la sola eccezione di quelle riguardanti

le indennità dovute a seguito di atti di natura espropriativa od

ablativa;

che infatti nel giudizio a quo iniziato il 10 maggio 1999, la

giurisdizione dovrebbe ritenersi regolata dall'art. 34 nel suo testo

originario e non in quello sostituito dalla legge n. 205 del 2000,

entrata in vigore in epoca successiva (il 10 agosto 2000) e quindi

priva di rilevanza, a norma dell'art. 5 del codice di procedura

civile;

che ne discende la rilevanza della questione di legittimità

costituzionale, in quanto una pronuncia di incostituzionalità

dell'art. 34 lascerebbe il giudizio a quo alla giurisdizione del

giudice ordinario adito, che altrimenti dovrebbe essere declinata;

che la questione non appare al rimettente manifestamente

infondata, in quanto - secondo i principi ed i criteri direttivi

della norma delegante (art. 11, comma 4, lett. g), della legge n. 59

del 1997) - il legislatore delegato avrebbe dovuto, in materia

urbanistica e edilizia, limitarsi ad estendere la giurisdizione del

giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti

patrimoniali consequenziali, comprese quelle relative al risarcimento

del danno, ma non anche trasferire alla giurisdizione amministrativa

la cognizione delle controversie su diritti soggettivi traenti

origine da "fatti e comportamenti", come quella relativa alla

fattispecie concreta, che il rimettente qualifica in termini di

occupazione appropriativa;

che nel giudizio si è costituita la parte privata Rete

Ferroviaria Italiana-Società per azioni, già Ferrovie dello

Stato-Società di trasporti e di servizi per azioni, depositando

memoria, nella quale ha sostenuto l'irrilevanza e comunque

l'infondatezza della questione;

che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato memoria, nella quale ha sostenuto l'infondatezza della

questione, in quanto sarebbe possibile interpretare la legge delegata

in modo conforme a Costituzione, nel senso che non avrebbe attribuito

al giudice amministrativo le controversie sull'occupazione

appropriativa;

che con ordinanza in data 22 giugno 2001 (iscritta al n. 775

r.o. 2001) lo stesso Tribunale di Firenze ha sollevato, con la

medesima motivazione, identica questione, nel corso di un giudizio

introdotto in data 22 giugno 1999 da Aimone Bellandi, quale

procuratore speciale di altre persone, contro la s.p.a. Poste

Italiane, per ottenere il risarcimento del danno, derivante dalla non

retrocedibilità, per irreversibile destinazione ad opera pubblica,

di alcuni terreni di proprietà dei rappresentati, occupati in via

d'urgenza nel 1997 e mai espropriati;

che anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato memoria di identico contenuto, rispetto a quella

depositata nel giudizio di cui all'ordinanza precedentemente

esaminata;

che con ordinanza in data 21 giugno 2001 (iscritta al n. 912

r.o. 2001) le Sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno

sollevato, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35,

comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, nella versione anteriore alla

sostituzione operata dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, per

violazione dei limiti della delega di cui all'art. 11, comma 4,

lettera g), della legge n. 59 del 1997;

che l'ordinanza è stata pronunciata in sede di esame del

ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal

comune di Cermenate con riferimento al giudizio instaurato nel 1999,

avanti al Tribunale di Como, sez. distaccata di Cantù, da Giovanni

Vergani contro il comune ed altri convenuti (funzionari comunali o

direttori dei lavori delle opere di urbanizzazione) per ottenere -

sulla premessa di esser proprietario di un lotto compreso in un piano

di lottizzazione disposto d'ufficio dal comune e di avere aderito

alla correlata convenzione di lottizzazione - la dichiarazione di

illegittimità delle autorizzazioni e concessioni edilizie relative

ad altri lotti e dell'esecuzione in essi, senza le necessarie

autorizzazioni e concessioni, di opere lesive del proprio lotto, e la

condanna solidale del comune e degli altri al risarcimento dei danni

sofferti a causa della mancata vigilanza sull'esecuzione del piano di

lottizzazione e della convenzione di attuazione, e del solo comune al

risarcimento del danno sofferto per la mancata tempestiva adozione

delle varianti al progetto originario;

che, secondo il comune, la controversia rientrerebbe nella

giurisdizione amministrativa esclusiva ex art. 34 del d.lgs. n. 80

del 1998;

che le Sezioni unite rilevano che la controversia -

instaurata dopo il 30 giugno 1998 - sarebbe devoluta, ai sensi

dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998, alla giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo, sulla base del combinato

disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35 del medesimo d.lgs.,

essendo le domande risarcitorie fondate su comportamenti tenuti dalla

pubblica amministrazione nella fase di attuazione di un piano di

lottizzazione, strumento urbanistico di dettaglio concernente l'uso

del territorio, e quindi in materia urbanistica;

che, secondo l'ordinanza, tale normativa sarebbe

incostituzionale per eccesso di delega, alla luce della sentenza di

questa Corte n. 292 del 2000 (resa in sede di scrutinio di

costituzionalità dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998), secondo la

quale al legislatore delegato l'art. 11, comma 4, lettera g) della

legge n. 59 del 1997 aveva solo assegnato il compito di estendere,

nelle materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei pubblici servizi,

la giurisdizione amministrativa esistente, sia di legittimità che

esclusiva, ai diritti patrimoniali consequenziali, in essi compreso

il risarcimento del danno, con la conseguenza che l'istituzione in

quelle materie di una nuova giurisdizione esclusiva si risolveva in

eccesso di delega;

che, in particolare, l'art. 34, non diversamente

dall'art. 33, invece di estendere la giurisdizione amministrativa

esistente ai diritti patrimoniali consequenziali, ha creato una nuova

giurisdizione esclusiva nelle materie dell'urbanistica e

dell'edilizia e, nel secondo comma, ha dato una definizione

amplissima all'urbanistica, comprendente tutti gli aspetti dell'uso

del territorio;

che infine l'ordinanza afferma che l'art. 7 della legge

n. 205 del 2000, recante modifiche al testo delle norme impugnate,

non avendo "efficacia retroattiva, in difetto di espressa previsione

in tal senso" si applica soltanto ai giudizi instaurati dopo

l'entrata in vigore della legge stessa (10 agosto 2000), e non anche

ai giudizi iniziati, come quello in esame, anteriormente a tale data.

Considerato che - ponendo le due ordinanze del Tribunale di

Firenze la medesima questione e prospettando l'ordinanza della Corte

di cassazione una questione più ampia ma connessa - i giudizi devono

essere riuniti;

che, secondo le tre ordinanze, la giurisdizione sui giudizi a

quibus è regolata dall'art. 34 del decreto legislativo 31 marzo

1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di

rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione

nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa,

emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo

1997, n. 59), nel testo originario avente valore di decreto

legislativo delegato, e non nel testo, avente invece valore di legge

formale, risultante dalla sostituzione disposta dall'art. 7 della

legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia

amministrativa), in quanto si tratta di giudizi promossi a partire

dal 1 luglio 1998 (data di inizio dell'operatività della

giurisdizione esclusiva istituita dal medesimo art. 34 del d.lgs.

n. 80) e pendenti al 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore della

legge n. 205);

che le ordinanze del Tribunale di Firenze motivano sulla base

dell'art. 5 del codice di procedura civile, ritenendo che l'indicata

sostituzione costituisca un mutamento della legge regolatrice della

giurisdizione successivo alla proposizione della domanda, come tale

ininfluente ai fini del regolamento della giurisdizione stessa,

mentre l'ordinanza della Corte di cassazione ritiene determinante a

tali fini l'irretroattività della legge n. 205 del 2000;

che i giudici rimettenti non considerano, invece, la diversa

opzione interpretativa (già menzionata da questa Corte

nell'ordinanza n. 123 del 2002 e, allo stato, presa in considerazione

una sola volta dalla stessa Corte di cassazione nella sentenza n. 149

del 2001), secondo cui l'art. 7 della sopravvenuta legge n. 205 del

2000 - modificando il testo degli artt. 33, 34 e 35 all'interno del

decreto legislativo n. 80 del 1998 - avrebbe non solo sostituito

talune norme di un decreto legislativo delegato con altrettante norme

di legge formale (così affrancandole dal vizio di eccesso di delega,

per il quale questa Corte aveva dichiarato l'incostituzionalità

dell'art. 33 del decreto: sentenza n. 292 del 2000), ma anche

disciplinato direttamente la giurisdizione per i giudizi innanzi

indicati (così derogando al principio posto dall'art. 5 cod. proc.

civ.);

che a questo ultimo risultato potrebbe condurre il

coordinamento del nuovo testo dei citati articoli del decreto n. 80

del 1998, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, con un'altra

disposizione del decreto rimasta immutata, cioè con l'art. 45, comma

18, il quale pur dopo la sostituzione dell'art. 33 e dell'art. 34

operata dalla legge del 2000 continua a disporre che "le controversie

di cui agli art. 33 e 34 del presente decreto sono devolute al

giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998";

che per effetto di questa interpretazione la giurisdizione

sarebbe, nella specie, regolata dall'art. 34 nel nuovo testo, norma

contenuta in una legge formale, nei confronti della quale la

questione di legittimità costituzionale per eccesso di delega non

avrebbe potuto essere proposta (come questa Corte ha rilevato a

proposito della questione decisa con la citata ordinanza n. 123 del

2002);

che la mancata verifica, da parte dei rimettenti, della

praticabilità dell'indicata ipotesi interpretativa si risolve in

insufficiente motivazione sulla rilevanza delle sollevate questioni,

onde la loro manifesta inammissibilità.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale.