Ordinanza n. 42/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto 23 dicembre 1997 emanato dal Ministro delle finanze, di

concerto con il Ministro del tesoro, recante: "Modalità di

attuazione delle riserve all'erario dal 1° gennaio 1997 del gettito

derivante dagli interventi in materia di entrate finanziarie della

Regione Sicilia, emanati dal 1992", promosso con ricorso della

Regione Sicilia, notificato il 15 maggio 1998, depositato in

cancelleria il 23 successivo ed iscritto al n. 13 del registro

conflitti 1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2001 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avv. Giovanni Carapezza Figlia per la Regione Siciliana e

l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto che con ricorso notificato il 15 maggio 1998 e

depositato il 23 maggio 1998 la Regione Siciliana ha promosso

conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio

dei ministri, in riferimento al decreto del Ministro delle finanze,

di concerto con il Ministro del tesoro, del 23 dicembre 1997

(Modalità di attuazione delle riserve all'erario dal 1° gennaio 1997

del gettito derivante dagli interventi in materia di entrate

finanziarie della Regione Sicilia, emanati dal 1992);

che la Regione ricorrente impugna il predetto decreto

ministeriale ritenendolo lesivo delle attribuzioni regionali in

materia finanziaria di cui all'art. 36 dello statuto speciale e

all'art. 2 delle relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 26

luglio 1965, n. 1074, chiedendone l'annullamento "nella parte in cui

sottrae alla Regione Siciliana, con effetto dal 1° gennaio 1997,

quote di gettito tributario arbitrariamente incluse tra le nuove

entrate riservate all'erario statale, in forza dei provvedimenti

normativi di cui il decreto censurato costituisce attuazione";

che, secondo la Regione Siciliana, l'impugnato decreto

estenderebbe indebitamente le previsioni normative alla cui

attuazione esso è inteso, e relative alla riserva a favore

dell'erario statale delle nuove entrate derivanti da numerosi

provvedimenti legislativi succedutisi dal 1992 al 1996, e

interpreterebbe dette previsioni in modo contrastante con lo statuto

e le norme di attuazione, sottraendo così alla Regione medesima

quote di gettito tributario ad essa spettanti;

che la ricorrente chiede altresì preliminarmente di

sospendere l'esecuzione dell'atto impugnato, ai sensi dell'art. 40

della legge 11 marzo 1953, n. 87;

che si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, chiedendo che siano rigettati il ricorso e l'istanza di

sospensione;

che questa Corte, con sentenza n. 98 del 2000, pronunciandosi

su distinti ricorsi per illegittimità costituzionale promossi dalla

Regione Siciliana, ha dichiarato la illegittimità costituzionale

degli artt. 2, comma 154, e 3, comma 216, della legge 23 dicembre

1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), e

dell'art. 7, comma 1, del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669

(Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile

a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),

convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30 -

disposizioni che stabiliscono la riserva a favore dell'erario statale

delle nuove entrate derivanti dai provvedimenti legislativi in cui

esse sono inserite, e alla cui attuazione provvede, in uno con altre

analoghe clausole di riserva all'erario, il decreto impugnato nel

presente giudizio - "nella parte in cui dette disposizioni, nello

stabilire che le modalità della loro attuazione siano definite con

decreto ministeriale, non prevedono la partecipazione della Regione

Siciliana al relativo procedimento";

che, con ordinanza 13-18 aprile 2000, questa Corte,

considerato che, a seguito delle predetta sentenza n. 98 del 2000, il

decreto impugnato, ancorché non censurato dalla ricorrente sotto

questo profilo, risulta, pro parte in contrasto con le norme

legislative che ne disciplinano il procedimento di formazione, ha

disposto il rinvio del giudizio ad una nuova udienza, nelle quali le

parti potessero esprimersi in ordine alla permanenza del loro

interesse alla definizione nel merito del giudizio medesimo;

che, con atto depositato il 22 giugno 2000, la Regione

ricorrente ha sollevato "in via incidentale" questione di

legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni legislative,

contenenti clausole di riserva all'erario statale di nuove entrate,

alle quali, pure, il decreto impugnato dà attuazione, affermando che

anche nei confronti di queste varrebbero le stesse censure che hanno

condotto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale parziale

delle disposizioni oggetto della sentenza n. 98 del 2000:

art. 13, comma 2, del decreto legge 19 settembre 1992,

n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di

pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito, con

modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438;

art. 18, comma 7, del decreto legge 22 maggio 1993, n. 155

(Misure urgenti per la finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 243;

art. 16, comma 17, della legge 24 dicembre 1993, n. 537

(Interventi correttivi di finanza pubblica); art. 16, comma 2, del

decreto legge 30 dicembre 1993, n. 557 (Ulteriori interventi

correttivi di finanza pubblica per l'anno 1994), convertito, con

modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133;

art. 47 del decreto legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione

nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge 22

marzo 1995, n. 85;

art. 3, comma 241, della legge 28 dicembre 1995, n. 549

(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica);

art. 9 del decreto legge 30 dicembre 1995, n. 565 (Misure

di completamento della manovra di finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662 (recte: art. 2,

comma 164, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui

fa salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla

base dell'art. 9 del decreto legge 30 dicembre 1995, n. 565, non

convertito in legge);

art. 12 del decreto legge 20 giugno 1996, n. 323

(Disposizioni urgenti per il risanamento della finanza pubblica),

convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425;

che, in subordine, la Regione chiede che questa Corte sollevi

d'ufficio, dinanzi a sé, questione incidentale di legittimità

costituzionale delle citate disposizioni legislative;

che, dalle deduzioni delle parti e dalle acquisizioni

documentali effettuate in vista ed in occasione dell'udienza del 23

gennaio 2001, è emerso che l'atto impugnato è tuttora efficace, pur

essendosi avviato, ma non essendo ancora giunto in prossimità della

conclusione, un procedimento tendente all'adozione di un nuovo

decreto destinato a sostituirlo, mentre la Regione ha confermato il

proprio interesse alla definizione nel merito del presente giudizio;

che, con separata ordinanza in pari data, questa Corte

provvede sulla istanza, avanzata dalla ricorrente, di sospensione

dell'esecuzione dell'atto impugnato.

Considerato che il decreto impugnato, tuttora efficace ed

operante, è diretto a dare attuazione, a partire dal 1° gennaio

1997, a numerose disposizioni che riservano all'erario statale le

nuove entrate derivanti dai provvedimenti legislativi in cui esse

sono contenute, e per lo più demandano a decreti ministeriali la

definizione delle modalità per la loro attuazione;

che alcune fra dette disposizioni (art. 2, comma 154, e

art. 3, comma 216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; art. 7 del

decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669) sono state dichiarate, con la

sentenza n. 98 del 2000, costituzionalmente illegittime, per

violazione dell'art. 36 dello statuto speciale per la Regione

Siciliana e delle relative norme di attuazione di cui all'art. 2,

primo comma, del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nella parte in cui,

nel prevedere la definizione delle modalità di attuazione delle

riserve di entrate all'erario statale mediante decreti ministeriali,

non contemplavano la partecipazione della Regione Siciliana al

relativo procedimento;

che sostanzialmente identiche sono le clausole di riserva

allo Stato delle entrate, genericamente indicate, derivanti dagli

altri provvedimenti legislativi cui si è data, sotto questo profilo,

attuazione con il decreto impugnato;

che dette clausole sono accompagnate - tranne che nel caso

dell'art. 18, comma 7, del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, che tace in

proposito - dalla previsione di un decreto ministeriale per la

definizione delle modalità della loro attuazione, senza però che

sia contemplata alcuna partecipazione della Regione Siciliana al

relativo procedimento, come invece ritenuto necessario, anche in

riferimento al principio di leale cooperazione fra Stato e Regione,

dalla sentenza di questa Corte n. 98 del 2000 (e cfr. anche, nello

stesso senso, sentenze n. 347 e n. 348 del 2000);

che il medesimo problema, concernente la mancata previsione

di una partecipazione della Regione al procedimento, si pone nei

riguardi del citato art. 18, comma 7, del d.l. n. 155 del 1993, in

quanto anche in questo caso l'attuazione della clausola di riserva di

entrate allo Stato sembra richiedere l'adozione, ancorché non

prevista espressamente, di provvedimenti amministrativi (infatti il

decreto in questa sede impugnato è volto anche all'attuazione di

detto art. 18, comma 7, del d.l. n. 155 del 1993), e comunque si

pongono le stesse esigenze di una attuazione alla quale non resti

estranea la Regione;

che, in definitiva, tutte le disposizioni legislative cui si

è inteso dare attuazione con il decreto impugnato sono, o già

dichiarate costituzionalmente illegittime, ovvero sospette di esserlo

per il medesimo motivo, concernente la mancanza di partecipazione

della Regione al procedimento volto alla loro attuazione;

che tale vizio, riguardando le stesse basi legali del

procedimento di formazione del decreto ministeriale, incide

radicalmente sulla legittimità del decreto medesimo, e in specie

sulla sua idoneità a ledere attribuzioni costituzionalmente

garantite della Regione Siciliana, comportando, ove accertato, "la

necessità del rinnovo del procedimento di attuazione" (sentenza

n. 347 del 2000);

che pertanto questa Corte non può esimersi, ai fini della

decisione del conflitto di attribuzione, che investe il contenuto del

decreto impugnato, dal prospettarsi e risolvere pregiudizialmente il

problema della legittimità del procedimento di formazione del

medesimo, in relazione alla legittimità costituzionale delle

disposizioni legislative che tale procedimento disciplinano in modo

esplicito, o che comunque omettono, in ipotesi, di configurare un

procedimento conforme alle esigenze costituzionali attinenti al

rapporto tra lo Stato e la Regione;

che, nella presente fattispecie, l'accertamento incidentale

della legittimità costituzionale delle ricordate disposizioni non è

precluso dal fatto che la Regione ricorrente non le abbia a suo tempo

impugnate, o non le abbia impugnate sotto questo profilo, con ricorso

in via diretta;

che, infatti, nel presente giudizio la Regione lamenta una

asserita lesione di proprie attribuzioni costituzionalmente

garantite, derivante dal contenuto del decreto impugnato - che si

assume avere determinato la indebita sottrazione alla Regione di

entrate ad essa spettanti, attraverso una cattiva applicazione delle

disposizioni legislative che riservano entrate all'erario statale - e

l'accennato vizio di procedimento, che deriverebbe dalla

illegittimità costituzionale, sotto questo profilo, delle medesime

disposizioni, riguarda il modo in cui si è giunti a determinare

detto contenuto: così che, se fosse stata prevista la partecipazione

regionale al procedimento, questa avrebbe consentito un confronto

preventivo sui sollevati problemi di applicazione delle leggi,

potendo in ipotesi condurre alla composizione dei dissensi, ovvero a

motivate determinazioni da parte degli organi competenti,

suscettibili di successivo controllo in sede giurisdizionale;

che, d'altra parte, secondo quanto ha ritenuto questa Corte,

la portata del tutto generica delle clausole legislative di riserva

di entrate allo Stato (per di più accompagnata, talora, da una

esplicita clausola di salvaguardia concernente l'applicazione di esse

"in quanto non in contrasto" con le norme statutarie e di attuazione

relative alle Regioni a statuto speciale: cfr. art. 47, terzo

periodo, del d.l. n. 41 del 1995, nonché art. 3, comma 243, della

legge n. 549 del 1995, e su di esso la sentenza n. 430 del 1996) non

lascia spazio ad una definizione degli stessi problemi, attinenti

alla individuazione delle entrate riservate e ai criteri della loro

determinazione e quantificazione, in sede di giudizio di legittimità

costituzionale delle leggi contenenti dette clausole, mentre, "ove

(...), in sede applicativa, sorgesse controversia circa il carattere

di "nuova entrata tributaria attribuibile a questo o a quel gettito,

sarà in quella sede, e con gli strumenti ad essa appropriati - ivi

compreso, se del caso, il conflitto di attribuzioni - che la Regione

potrà difendere la propria autonomia finanziaria da eventuali

illegittime lesioni" (sentenza n. 98 del 2000; e cfr. anche sentenze

n. 347 e n. 348 del 2000, nonché sentenze n. 430 e n. 429 del 1996,

concernenti rispettivamente la infondatezza della questione di

legittimità costituzionale di una clausola di riserva di entrate

all'erario statale, e l'accoglimento del ricorso per conflitto di

attribuzione promosso in riferimento all'attuazione, per un

determinato aspetto, della stessa clausola);

che il presente giudizio non potrebbe dunque essere

correttamente definito, mediante pronunce concernenti singoli aspetti

del contenuto del decreto impugnato, senza il previo accertamento

della legittimità dello stesso sotto il profilo procedimentale,

accertamento condizionato a sua volta dalla risoluzione delle

questioni di legittimità costituzionale, sotto il profilo della

disciplina o della mancata disciplina del procedimento di attuazione,

delle disposizioni legislative su cui il decreto si fonda: risultando

dette questioni, per tali ragioni, rilevanti nel presente giudizio;

che dette questioni si palesano altresì non manifestamente

infondate, in riferimento alle nome statutarie e di attuazione

statutaria concernenti l'autonomia finanziaria della Regione

Siciliana (art. 36 dello statuto; art. 2 del d.P.R. n. 1074 del

1965), nonché in riferimento al principio di leale cooperazione fra

Stato e Regione, per gli stessi motivi già enunciati da questa Corte

nelle sentenze n. 98, n. 347 e n. 348 del 2000, e sopra richiamati;

che deve dunque essere sollevata questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 2, del decreto legge

19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza,

di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali),

convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438;

dell'art. 16, comma 17, secondo periodo, della legge 24 dicembre

1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica);

dell'art. 16, comma 2, del decreto legge 30 dicembre 1993, n. 557

(Ulteriori interventi correttivi di finanza pubblica per l'anno

1994), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994,

n. 133; dell'art. 47, secondo periodo, del decreto legge 23 febbraio

1995, n. 41 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica

e per l'occupazione nelle aree depresse), convertito, con

modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85; dell'art. 3, comma

241, secondo periodo, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica); dell'art. 12, secondo

periodo, del decreto legge 20 giugno 1996, n. 323 (Disposizioni

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425, nella parte in cui

dette disposizioni, nello stabilire che le modalità della loro

attuazione siano definite con decreto ministeriale, non prevedono la

partecipazione della Regione Siciliana al relativo procedimento;

che il decreto legge 30 dicembre 1995, n. 565, al cui art. 9

pure il decreto impugnato afferma di dare attuazione come del resto i

successivi decreti legge 28 febbraio 1996, n. 93; 29 aprile 1996,

n. 230; 29 giugno 1996, n. 342; 30 agosto 1996, n. 449; 23 ottobre

1996, n. 547, che ne hanno reiterato il contenuto non è stato

convertito in legge e ha perso quindi efficacia sin dall'inizio,

benché il medesimo d.l. n. 565 del 1995 sia erroneamente indicato,

nelle premesse e nell'art. 1, comma 1, lettera g) dello stesso

decreto impugnato, come "convertito in legge, con modificazioni,

dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662": mentre è vero solo che

l'art. 2, comma 164, della legge n. 662 del 1996 ha disposto che

restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti

salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base

del d.l. n. 565 del 1995 e degli altri predetti decreti legge non

convertiti;

che, peraltro, gli effetti di detti decreti legge, fatti

salvi dall'art. 2, comma 164, della legge n. 662 del 1996, sono solo

quelli prodottisi nel periodo di provvisoria vigenza degli stessi, e

dunque nell'anno 1996, onde il decreto impugnato, che riguarda

l'attuazione delle clausole di riserva di entrate all'erario statale

dal 1997 in poi, non può fondarsi sulla menzionata clausola di

sanatoria degli effetti dei decreti legge decaduti, ma, per le nuove

entrate prese in considerazione nella tabella intitolata erroneamente

al d.l. n. 565 del 1995, deve ritenersi fondato sull'art. 2, commi da

134 a 153, della legge n. 662 del 1996, che ha riprodotto, con

effetto dal 1997, le stesse misure di incremento dell'entrata già

recate dai decreti legge decaduti, accompagnate da nuova clausola di

riserva all'erario statale (art. 2, comma 154, della stessa legge

n. 662 del 1996) e deve intendersi come attuativo di quest'ultima

disposizione;

che, tuttavia, l'art. 2, comma 154, della legge n. 662 del

1996 è già stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella

parte in cui non prevedeva la partecipazione della Regione Siciliana

al procedimento per la sua attuazione, con la ricordata sentenza

n. 98 del 2000, onde non v'è luogo a sollevare questione di

legittimità costituzionale, né dell'art. 9 del d.l. n. 565 del 1995

e delle corrispondenti disposizioni dei successivi decreti legge, in

quanto privi di efficacia, né della clausola di sanatoria degli

effetti di detti decreti legge decaduti, in quanto produttiva di

effetti solo per il 1996, né infine dell'art. 2, comma 154, della

legge n. 662 del 1996, in quanto già dichiarato costituzionalmente

illegittimo;

che, invece, questione di legittimità costituzionale,

analoga a quella di cui sopra, in riferimento agli stessi parametri,

deve essere sollevata nei riguardi dell'art. 18, comma 7, del decreto

legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza

pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993,

n. 243, nella parte in cui non prevede che all'attuazione della

riserva di entrate all'erario statale, ivi disposta, si proceda con

la partecipazione della Regione Siciliana.

Visti l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,

e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.