Sentenza n. 1/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 2 maggio 1957

relativa alla "disciplina dei trasferimenti e delle assegnazioni

provvisorie di sede dei maestri elementari nella Regione siciliana",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato l'8 maggio 1957, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il successivo giorno 14 ed iscritto al n. 10

del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 30 ottobre 1957 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias per

il ricorrente e l'avvocato Antonio Sorrentino per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 2 maggio

1957, approvò un progetto di legge relativo alla "disciplina dei

trasferimenti e delle assegnazioni provvisorie di sede dei maestri

elementari della Regione siciliana". Il Commissario dello Stato,

ritenendo che la legge, la quale regola minutamente la materia indicata

nel titolo, fosse in contrasto con le lettere q e r dell'art. 14 e con

l'art. 43 dello Statuto siciliano e quindi in toto costituzionalmente

illegittima, l'ha impugnata, nei termini e modi di legge, davanti a

questa Corte (ricorso notificato al Presidente della Regione siciliana

l'8 maggio 1957 e depositato nella cancelleria della Corte il 14

maggio; di esso è notizia nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana n. 26 del 25 maggio 1957).

Il fondamento dell'assunta illegittimità sarebbe da ritrovare, a

detta della difesa del Commissario dello Stato, nel fatto che

l'istruzione elementare per la quale lo Statuto (art. 14, lett. r)

riconosce alla Regione la cosiddetta legislazione esclusiva, non

ricomprende lo stato giuridico del personale addetto alle scuole

elementari e quindi nemmeno la materia dei trasferimenti, delle

assegnazioni provvisorie e dei comandi, sibbene soltanto la materia

dell'istruzione elementare "nel suo aspetto organico e funzionale". Né

la legittimità della legge potrebbe trovare fondamento nella lettera q

dell'art. 14 dello stesso Statuto, che riconosce alla Regione il potere

di regolare legislativamente lo stato giuridico degli impiegati e

funzionari della Regione, perché, non essendo state ancora emanate le

norme previste dall'art. 43 del medesimo Statuto, gli insegnanti

elementari sono restati in Sicilia dipendenti statali e la loro

retribuzione è tuttora a carico dello Stato. E nemmeno potrebbe

esercitare una qualsiasi efficacia, sulla risoluzione del presente

giudizio, il decreto legislativo del Presidente della Regione del 25

settembre 1947, n. 60, modificato con la legge di ratifica 3 luglio

1948, n. 31, che istituisce un ruolo organico regionale provvisorio

degli insegnanti dell'ordine elementare, perché proprio l'art. 2 di

questa legge prevede che lo stato giuridico degli insegnanti continua a

essere regolato dalle norme in vigore per il personale insegnante di

pari grado dell'Amministrazione statale. Vero è che finora la materia

dei trasferimenti è stata disciplinata di anno in anno con ordinanze

dell'Assessore regionale alla pubblica istruzione, ma codeste ordinanze

annuali dovrebbero ritenersi emanate dall'Assessore quale organo

decentrato dell'Amministrazione statale, in virtù dei poteri previsti

dal D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567.

2. - La Regione siciliana, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio

Sorrentino, nelle deduzioni depositate nella cancelleria della Corte il

28 maggio 1957 afferma, in primo luogo, che esistono ruoli regionali

dei maestri elementari e che perciò non è esatto che la Regione abbia

legiferato "in ordine a personale non suo". Parecchie leggi, che la

difesa diligentemente elenca, starebbero a dimostrare l'esistenza di un

complesso organico di norme, alcune delle quali in vigore da un

decennio, che hanno regolato la materia del reclutamento del personale

e costituito gli organici regionali degli insegnanti dell'ordine

elementare. Ne risulterebbe che la legittimità della legge regionale

trova il suo fondamento nell'art. 14, lett. q, dello Statuto siciliano.

Né si può invocare contro questa conclusione l'inosservanza della

norma contenuta nell'art. 43 dello Statuto, la quale, se mai, avrebbe

dovuto essere eccepita relativamente a quei provvedimenti legislativi

regionali, che invece non furono impugnati o comunque non furono

dichiarati costituzionalmente illegittimi e dei quali non può essere

perciò incidentalmente affermata l'incostituzionalità.

Né alla tesi della legittimità costituzionale del provvedimento

si potrebbe poi opporre il fatto che i ruoli organici approvati col

decreto legislativo del Presidente della Regione del 25 settembre 1947,

n. 60, hanno carattere provvisorio, dato che tale provvisorietà non

esprime se non la riserva del legislatore regionale di rivederli, e

nemmeno l'art. 2 di questo decreto, che la difesa del Commissario ha

richiamato, per la ragione che il rinvio che tale articolo contiene,

all'ordinamento statale, starebbe soltanto a significare che la

disciplina del personale statale è stata recepita nell'ordinamento

regionale.

Vero è, prosegue la difesa della Regione, che i ruoli regionali,

sebbene istituiti dalla legge, non sono stati ancora attuati, ma non

può dedursi da codesta mancata attuazione l'incostituzionalità della

legge, se mai, la sua inapplicabilità, che non è questione di

competenza della Corte costituzionale, bensì degli organi della

giustizia amministrativa, nel senso che il ricorso va proposto contro i

provvedimenti che in attuazione della legge venissero eventualmente a

trasferire insegnanti elementari dei ruoli statali o a disporne

l'assegnazione provvisoria a una sede. L'inapplicabilità temporanea

della legge non significa la sua incostituzionalità. Né si può dire

che questa, approvata dall'Assemblea siciliana, sia una legge senza una

sua ragione d'essere e perché integra la legislazione regionale in

materia, e perché essa può fin d'ora essere applicata ai maestri

regionali in soprannumero per i quali esiste già un ruolo regionale.

Tutto quanto precede renderebbe inutile affrontare, nel caso, la

questione di diritto se l'esercizio del potere legislativo della

Regione sia condizionato al trasferimento delle funzioni dello Stato

alla Regione nei modi fissati dall'art. 43. Comunque andrebbe affermato

che, nei casi di legislazione esclusiva e quando la materia di

competenza legislativa regionale è indicata, come nel caso, con

precisione e senza margine di elasticità dallo Statuto, sarebbe senza

giustificazione la pretesa che allo esercizio della relativa potestà

legislativa regionale debba precedere un trasferimento di funzioni che

avrebbe un contenuto meramente dichiarativo.

3. - In una memoria depositata il 17 ottobre 1957 la difesa del

Commissario dello Stato insiste nelle proprie deduzioni e respinge la

tesi della Regione che si tratti di legge che avrà applicazione dal

momento che entreranno in funzione i ruoli regionali dei maestri

elementari. La legge, invece, disciplinerebbe l'attuale situazione

giuridica e di fatto, come sarebbe confermato dalle disposizioni

transitorie (artt. 35 e 36 della legge), che regolano i trasferimenti e

le assegnazioni per l'anno scolastico 1957-58.

Da parte sua la Regione, in una memoria illustrativa depositata il

15 ottobre, richiama una decisione dell'Alta Corte per la Regione

siciliana (sent. 12 maggio 1953-1 giugno 1954), relativa a una legge

regionale avente per oggetto l'"approvazione dei ruoli organici

dell'Amministrazione regionale", dalla quale si potrebbero trarre

motivi di conferma della tesi della costituzionalità della legge

regionale, di cui si discute, anche se deve restar fermo che essa non

sarà operante nei confronti di insegnanti che continuino a far parte

dei ruoli statali.

4. - Nella discussione orale la difesa delle due parti ha svolto e

illustrato le argomentazioni degli scritti e memorie defensionali. Considerato in diritto :

Il presente giudizio verte tutto sul punto se la Regione siciliana

possa, oppure no, emanare norme relative allo stato giuridico degli

insegnanti elementari prima che, con l'osservanza del procedimento

stabilito dall'art. 43 dello Statuto siciliano, o in altra guisa

legittimamente efficace, gli uffici e il personale dello Stato siano

passati nell'organizzazione regionale. Su altri punti controversi le

parti non hanno insistito nel corso del giudizio, sicché è pacifico

tra loro che la materia dei trasferimenti, assegnazioni provvisorie e

comandi faccia parte dello stato giuridico degli insegnanti, e che il

potere legislativo intorno a questo debba trovare fondamento non già

nella lettera r (istruzione elementare, musei, biblioteche, accademie)

dell'art. 14 dello Statuto siciliano, ma nella lettera q (stato

giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione, in

ogni caso non inferiore a quello del personale dello Stato) del

medesimo articolo.

Ridotta la materia del contendere nei termini ora indicati, non è

dubbio che la legge debba essere dichiarata costituzionalmente

illegittima, per l'evidente contrasto in cui essa si pone con la norma

dell'art. 14, lett. q, sopra richiamata e con l'altra contenuta

nell'art. 43 dello Statuto siciliano. Il fatto che una norma statutaria

riconosca alla Regione il potere di legiferare, anche nei larghi limiti

segnati dall'art. 14, intorno a questa o a quella materia, definita con

rigore maggiore o minore, non comporta il passaggio automatico dei

relativi organi e del personale statale alla organizzazione regionale.

Perché questo passaggio avvenga occorre che si proceda mediante intese

tra Stato e Regione all'effettivo trasferimento del personale statale

negli organici regionali e soltanto quando ciò sia accaduto sorge

l'indispensabile presupposto della legittimità di una legge regionale

regolatrice dello stato giuridico ed economico degli impiegati e

funzionari (lett. q, art. 14), che consiste appunto nel fatto che essa

si rivolga agli impiegati e dipendenti della Regione e non già agli

impiegati e dipendenti statali. Per questa parte la Corte può anche

richiamare la sua giurisprudenza (sentenze nn. 9 del 17 gennaio 1957,

11 e 13 del 18 gennaio 1957 e 19 del 19 gennaio 1957).

Vero è che la difesa della Regione sostiene che codesto trapasso

degli insegnanti dell'ordine elementare dallo Stato alla Regione si

sarebbe verificato in conseguenza del costante comportamento

legislativo della Regione non contraddetto punto o contraddetto invano

dallo Stato. E in verità si possono ricordare numerosi provvedimenti

legislativi della Regione sia relativi alle norme che devono regolare i

concorsi per maestri elementari e per direttori didattici (legge 22

agosto 1947, n. 8, modificata dalla legge 5 marzo 1951, n. 24; legge 23

dicembre 1954, n. 49, modificata con la legge 22 dicembre 1955, n. 43;

decreto leg. Pres. Reg. 13 agosto 1948, n. 18, ratificato con legge 7

luglio 1949, n. 25), sia relativi alla costituzione dei ruoli organici

provvisori (decreto leg. Pres. Reg. 25 settembre 1947, n. 60,

ratificato con modifiche dalla legge 3 luglio 1948, n. 31), speciali

transitori (legge regionale 20 marzo 1951, n. 30, modificata con la

legge 2 luglio 1954, n. 16, e legge 29 gennaio 1955, n. 7), e in

soprannumero (legge regionale 6 maggio 1955, n. 40).

Si può anzi aggiungere che l'amministrazione regionale,

avvalendosi e di queste leggi e della legislazione statale, bandì già

il 26 settembre 1947 concorsi magistrali che si conclusero con decreti

di approvazione delle graduatorie di merito dell'Assessore regionale

per la pubblica istruzione del 1 aprile 1952 (nn. 16, 17, 18, 19, 20,

21, 22, 23, 24) e con decreti di nomina a maestri titolari straordinari

dei candidati idonei di alcuni tra i concorsi ora menzionati, in data

18 luglio 1952 (nn. 25, 26, 27, 28, 29). E altri numerosi concorsi

sono stati banditi ed espletati, o sono in via di espletamento, di pari

passo quasi sempre con quelli che si sono svolti nel restante

territorio della Repubblica dal 1951 al 1957 (decreto 30 marzo 1951

(84) che bandisce "concorsi generali per titoli ed esami per insegnati

titolari straordinari di grado XI nelle scuole elementari della Regione

siciliana"; decreto 20 gennaio 1955 (117) che bandisce un "concorso per

titoli ed esami a posti di insegnante elementare nel grado iniziale";

decreto 22 marzo 1955 (141) che bandisce un concorso "per l'immissione

nella graduatoria suppletiva dei R. S. T. degli insegnati elementari

di cui all'art. 5 della legge regionale 29 gennaio 1955, n. 7"; decreto

18 gennaio 1956 (206) che bandisce un "concorso magistrale speciale per

titoli per il 60% dei posti in soprannumero"; decreto 27 aprile 1957

(706) che bandisce un "concorso speciale per titoli ed esami per

l'aliquota del 20% dei posti del ruolo in soprannumero dei maestri

elementari").

Tutto questo non è servito certo a definire i rapporti tra Stato e

Regione in materia tanto delicata e di così generale interesse qual'è

quella dell'istruzione elementare, e può indurre a lamentare che un

regime di provvisorietà sia per questa parte tuttora in vigore a dieci

anni dall'attuazione dell'autonomia siciliana, ma non può portare alla

conseguenza che i maestri elementari della Sicilia si siano trasformati

da dipendenti statali in dipendenti regionali. Il che, del resto, è

anche negato e dal modo con cui i Provveditori agli studi continuano

annualmente a compilare i ruoli di anzianità, senza distinguere fra

maestri provenienti da concorsi statali e maestri provenienti da

concorsi regionali, e dal fatto che i maestri elementari della Regione

possono essere trasferiti e sono trasferiti nelle sedi del restante

territorio nazionale, e, infine, dalla circostanza che tutti i maestri

elementari che prestano servizio in Sicilia vengono retribuiti dallo

Stato e a carico del bilancio statale.

Non vale richiamare, contro le conclusioni che si traggono da

questa situazione, l'esistenza del decreto leg. Pres. Reg. 25 settembre

1947, n. 60, e della relativa legge di ratifica 3 luglio 1948, n. 31,

istitutiva del ruolo organico provvisorio regionale degli insegnanti

dell'ordine elementare, perché la provvisorietà di questi ruoli (che,

del resto, non sono stati attuati) è da rinvenire non già nella

riserva del legislatore regionale di modificarli, sibbene nel fatto,

che la medesima legge richiama (art. 3), che la definitività loro non

può aversi prima che siano emanate le norme che disciplinano "il

passaggio del personale dallo Stato alla Regione", passaggio, dunque,

che la Regione medesima ritiene non avvenuto.

Né la costituzionalità della legge potrebbe farsi dipendere, come

invoca la Regione, dal fatto che essa troverà applicazione soltanto

nei confronti del personale insegnante dipendente della Regione,

perché le norme della legge sono indirizzate a tutti indistintamente

gli insegnanti elementari in servizio nelle scuole della Regione, senza

che possa farsi differenza tra loro. Il che risulta dal sistema della

legge ed è confermato esplicitamente dall'art. 1, 1 comma, che

dispone: "I trasferimenti degli insegnanti elementari sono regolati

dalla legislazione nazionale e regionale vigente, salvo quanto disposto

dalla presente legge". E codesta limitata efficacia della legge

impugnata non può fondarsi nemmeno sul l'esistenza, affermata dalla

difesa regionale, di ruoli regionali di maestri elementari in

soprannumero, sia perché per costoro non è prevedibile la figura

dell'assegnazione provvisoria o del comando, ed è rara ed "eventuale"

quella del trasferimento, sia perché l'art. 1, 3 comma, della legge

impugnata esclude dalla sfera di applicazione delle norme contenute

nella legge proprio questi maestri "soprannumerari", disponendo che gli

"eventuali" trasferimenti sono disciplinati dall'art. 4 della legge

regionale 6 maggio 1955, n. 40, che attribuisce all'Assessore regionale

per la pubblica istruzione la facoltà di disciplinare "con propria

ordinanza l'utilizzazione dei maestri soprannumerari, nonché il loro

eventuale trasferimento, avendo riguardo alla loro permanenza nella

sede compatibilmente con le esigenze di servizio".