Sentenza n. 1/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della norma contenuta

nell'art. 11 del R.D. 5 dicembre 1938, n. 1928, promosso con ordinanza

emessa il 3 luglio 1957 dal Tribunale di Venezia nel procedimento

civile vertente tra la Società a r. l. Universal ed il Ministero del

tesoro, l'Intendenza di finanza di Venezia e la Dogana di Venezia,

iscritta al n. 105 del Registro ordinanze 1957 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21 del 25 gennaio 1958.

Udita nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1948 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. Raffaele Cimmino per la Società a r.l. Universal e

il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias per

l'Amministrazione finanziaria.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza in data 3 luglio - 11 novembre 1957 il Tribunale di

Venezia sospendeva il giudizio in corso davanti ad esso fra la Società

a r.l. Universal ed il Ministero del tesoro, l'Intendenza di finanza di

Venezia e la Dogana di Venezia ed ordinava la trasmissione degli atti

alla Corte costituzionale, per la decisione della questione

dell'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del R.D. 5 dicembre

1938, n. 1928.

Tale norma dispone che contro i provvedimenti emanati per

l'accertamento delle violazioni in materie valutaria e di scambi con

l'estero, nonché per l'applicazione delle relative sanzioni, non è

ammesso alcun ricorso, né in sede amministrativa, né in sede

giurisdizionale.

Il processo principale, iniziato davanti al Tribunale di Venezia

con atto di citazione notificato il 3 luglio 1956, aveva per oggetto la

opposizione ad una ingiunzione di pagamento della somma di lire cinque

milioni, notificata alla Società Universal per ordine del Ministero

del tesoro, ai sensi dell'art. 8 del citato R.D. 5 dicembre 1938, n.

1928.

Il Tribunale, nella ordinanza che ha disposto la sospensione del

giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte, ha espressamente

affermato che: "La norma impugnata risulta tuttora vigente e si pone

d'ostacolo all'esame del merito, oggetto della presente controversia,

in quanto l'atto amministrativo per questa censurato è da quella

sottratto al sindacato del giudice adito, che pertanto dovrebbe

dichiararsi carente di giurisdizione". Ha aggiunto: "Né appare

seriamente fondato l'avviso dell'Amministrazione, la quale non

opponendosi all'esame del merito della controversia ritiene abrogata

tacitamente dall'art. 113 della Costituzione la norma predetta".

L'ordinanza era notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 23 novembre 1957, comunicata ai Presidenti

della Camera dei Deputati e del Senato il 25 novembre 1957, pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale nel n. 21 del 25 gennaio 1958.

Le parti si costituivano tempestivamente mediante deposito delle

loro deduzioni nella cancelleria. Non si aveva intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri, in quanto l'Avvocatura generale

dello Stato si costituiva in rappresentanza del Ministero del tesoro,

dell'Intendenza di finanza di Venezia e della Dogana di Venezia, già

costituiti nel processo principale.

Nelle loro deduzioni e nelle memorie successivamente depositate in

cancelleria, le parti hanno esposto i seguenti argomenti.

La difesa della Soc. Universal, nel chiedere che sia dichiarata la

illegittimità costituzionale della norma denunziata, deduce che

l'esistenza nell'ordinamento giuridico di una tale norma crea una

situazione di incertezza, che può essere eliminata soltanto dalla

Corte costituzionale, data l'efficacia erga omnes delle sue pronunzie.

A proposito della tesi contraria secondo la quale, nel caso di norma

costituzionale "precettiva" confliggente con una norma ordinaria

anteriore, la questione si profilerebbe in termini di abrogazione, da

conservare alla competenza del giudice ordinario, la difesa della

Società osserva che una tale soluzione, oltre ad aggravare la

situazione di incertezza, sarebbe anche contraria ai principi del nuovo

sistema costituzionale, dai quali, invece, risulta:

- che il problema dell'abrogazione per incompatibilità si è

esteso al di là dei limiti in cui era posto dall'art. 15 Disp. prel.

Cod. civ., in quanto si tratta di vedere se le leggi ordinarie

anteriori siano compatibili con i principi diversi della Costituzione

(incompatibilità costituzionale);

- che soltanto la Corte costituzionale potrebbe decidere in ogni

caso se una norma della Costituzione sia programmatica o precettiva;

- che, infine, i contrasti tra le norme ordinarie anteriori alla

Costituzione e le norme di questa più che contrasti tra due leggi sono

contrasti tra due ordinamenti, e pertanto occorre che questi dissidi

siano affrontati e decisi principaliter con efficacia erga omnes dalla

Corte costituzionale, una volta per sempre e una volta per tutti.

Per meglio porre in luce le persistenti incertezze e difformità

nella concreta applicazione della norma denunziata, la difesa della

Società deduce che il provvedimento ministeriale previsto in tale

norma è stato diversamente inteso nella giurisprudenza, e che

l'Avvocatura dello Stato - pur dopo la sentenza Cass. S. U. 30 luglio

1953, n. 2594, che ha riconosciuto il sindacato di legittimità del

giudice ordinario contro simile provvedimento, se lesivo di un diritto

soggettivo perfetto - ha continuato a sostenere la tesi

dell'improponibilità di qualsiasi opposizione contro lo stesso

provvedimento. Neppure il legislatore ordinario avrebbe, poi, ovviato

alle incertezze lamentate, giacché, pur avendo abrogato molte leggi in

materia valutaria, nel D.P.R. 6 giugno 1956 all'art. 15 ha richiamato

espressamente il R.D. del 1938 per quanto concerne l'accertamento delle

violazioni valutarie e l'irrogazione delle relative sanzioni.

L'Avvocatura generale dello Stato, in difesa dell'Amministrazione

finanziaria, chiede che la Corte voglia "dichiarare inammissibile o,

comunque, rigettare la questione di legittimità" sollevata, deducendo

che il contrasto fra le due norme è innegabile e non è stato

contestato neanche nel giudizio di merito, ma, anziché una questione

di legittimità costituzionale, pone un problema di abrogazione, che

deve essere risolto dal giudice ordinario sulla base dei principi

stabiliti dall'art. 15 Disp. prel. Cod. civile. Al riguardo,

l'Avvocatura si richiama alla sentenza n. 1 del 1956 della Corte

costituzionale, nella quale, pur essendo stato insegnato che "i due

istituti dell'abrogazione e della illegittimità costituzionale delle

leggi non sono identici tra loro", è stato anche affermato che la

distinzione fra norme precettive e programmatiche può essere

"determinante per decidere dell'abrogazione o meno di una legge". Tale,

secondo l'Avvocatura, sarebbe appunto il caso in esame, nel quale

l'art. 113 Cost. sia come norma precettiva perfetta, sia anche come

norma procedurale (e quindi di immediata applicazione), avrebbe

automaticamente abrogato la disposizione denunziata. E poiché

l'abrogazione comporta la radiazione dall'ordinamento della norma

abrogata, sarebbe, per altro verso, da escludere in ordine a tale norma

il sorgere di una questione di legittimità costituzionale, che

presupporrebbe invece una norma esistente nel mondo giuridico ed

ostativa alla concreta attuazione del precetto costituzionale. Considerato in diritto :

La eccezione di inammissibilità proposta dalla Avvocatura generale

dello Stato, nel presupposto che in caso di contrasto tra una norma

legislativa preesistente e una norma costituzionale, il giudice

ordinario non debba rimettere la decisione su tale contrasto alla Corte

costituzionale, ma risolverlo direttamente egli stesso in base ai

principi di cui all'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale,

non può essere accolta. Oltretutto, essa è contraddittoria e

insostenibile, almeno in questa sede, posto che il giudice della

controversia principale ha esplicitamente risolto il problema di tale

contrasto, escludendo che la norma denunciata sia stata abrogata

tacitamente dall'art. 113 della Costituzione ed affermando, al

contrario, che essa "risulta tuttora vigente".

Nella sentenza n. 1 del 5 giugno 1956 questa Corte ha del resto

precisato le differenze esistenti fra l'istituto della abrogazione e la

dichiarazione della illegittimità costituzionale di una norma,

chiarendo che "il campo dell'abrogazione è più ristretto in confronto

di quello della illegittimità costituzionale e i requisiti richiesti

perché si abbia abrogazione per incompatibilità secondo i principi

generali, sono più limitati da quelli che possono consentire la

dichiarazione di illegittimità costituzionale di una legge".

La distinzione è stata costantemente osservata dalla

giurisprudenza successiva della Corte stessa che ha dichiarato la

illegittimità costituzionale anche di norme, che varie autorità

giurisdizionali avevano considerato abrogate da disposizioni della

Costituzione, quando la questione di legittimità fosse stata proposta

da un giudice (sentenza n. 40 del 24 giugno 1958).

Sussistono nella fattispecie i presupposti richiesti perché la

Corte decida la questione, il cui oggetto è delimitato dal dubbio

sulla legittimità costituzionale proposto da una autorità

giurisdizionale e da questa ritenuto tanto rilevante, da impedire, ove

non fosse eliminato, il giudizio sulla controversia pendente davanti ad

essa; onde il presente processo costituzionale trova la propria causa

giuridica nell'interesse generale alla eliminazione, una volta per

sempre ed erga omnes, di quel dubbio, della cui sussistenza è prova il

fatto stesso della ordinanza pronunciata dal Tribunale di Venezia.

Nel merito, si osserva che il dubbio stesso è peraltro di non

difficile soluzione, perché il confronto fra il disposto dell'art. 11

del R.D. 5 dicembre 1938, n. 1928, e la norma contenuta nell'art. 113

della Costituzione, secondo la quale "contro gli atti della pubblica

Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti

e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione

ordinaria e amministrativa" e "la tutela giurisdizionale non può

essere esclusa o limitata a particolari mezzi d'impugnazione o per

determinate categorie di atti", sembra sufficiente a convincere che il

primo non è conforme al principio fondamentale enunciato nella Carta

costituzionale. Né questa conclusione è contestata dall'Avvocatura

dello Stato, la quale anzi, come si è rilevato, ha sostenuto che il

contrasto fra il primo e il secondo fosse tale, da aver determinato

senz'altro l'abrogazione del primo. È pertanto necessario che sia

fatta cessare ogni supposta efficacia della norma in esame.