Sentenza n. 1/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del decreto

luogotenenziale 21 ottobre 1915, n.1558, e del decreto-legge 6 febbraio

1936, n.313, convertito nella legge 28 maggio 1936, n.1126, promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 giugno 1960 dal Tribunale dell'Aquila nel

procedimento civile vertente tra Longa Rosa ed altri e

l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, iscritta al n. 72 del

Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 223 del 10 settembre 1960;

2) ordinanza emessa il 9 aprile 1960 dal Tribunale di Venezia nel

procedimento civile vertente tra Tempestini Velia e l'Amministrazione

delle ferrovie dello Stato, iscritta al n.86 del Registro ordinanze

1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 267 del

29 ottobre 1960;

3) ordinanza emessa il 21 dicembre 1960 dalla Corte di appello di

Ancona nel procedimento civile vertente tra De Scalzi Ugo e il

Ministero della difesa-Esercito, iscritta al n. 34 del Registro

ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 70 del 18 marzo 1961.

Udita nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1961 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Giovanni Zironda, per Tempestini Velia, gli avvocati

Achille Borghini e Silvio Paolucci, per De Scalzi Ugo, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Valente Simi, per il Ministero della

difesa-Esercito e per l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 6

febbraio 1936, n. 313, convertito nella legge 28 maggio 1936, n. 1126,

nonché del decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915, n. 1558, abrogati

con legge 6 marzo 1950, n. 114, concernenti il trattamento da fare ai

dipendenti civili e militari delle Amministrazioni dello Stato in

conseguenza di infermità, lesioni o morte per eventi di servizio, è

stata sollevata nel corso di tre procedimenti civili.

1) La causa iscritta al n. 34 del Registro ordinanze 1961 proviene

dal giudizio promosso nel 1955 dal signor Ugo De Scalzi contro il

Ministero della difesa-Esercito davanti al Tribunale di Ancona per

ottenere il risarcimento dei danni subiti in occasione di una

esercitazione militare, durante la quale il De Scalzi, allora alle armi

in servizio di leva, fu ferito da una pallottola attiva, partita

dall'arma di un'altra recluta.

In quella sede l'Amministrazione convenuta eccepì

l'improponibilità della domanda, in quanto all'epoca del sinistro

(1948) era in vigore il decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, che,

riconducendo i diritti del dipendente statale nell'ambito del rapporto

di impiego, limitava il diritto dell'impiegato infortunato o, in caso

di morte, dei suoi aventi causa, nei confronti dello Stato, unicamente

al trattamento previsto dalle norme che regolano il rapporto di

servizio o il trattamento di quiescenza, con esclusione di ogni azione

di danni. Tale eccezione fu accolta dal Tribunale, che dichiarò

improponibile la domanda, respingendo la richiesta di rinvio degli atti

alla Corte costituzionale.

In sede di appello il De Scalzi ripropose la questione di

legittimità costituzionale del decreto-legge del 1936 in riferimento

agli artt. 3, 24 e 28 della Costituzione e la Corte di appello di

Ancona, con ordinanza del 21 dicembre 1960, ritenuta la questione non

manifestamente infondata e rilevante ai fini della definizione del

giudizio, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Ufficiale della Repubblica

del 18 marzo 1961, n.70, notificata alle parti il 24 e 25 febbraio 1961

e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 3 marzo successivo, e

comunicata ai Presidenti delle Assemblee legislative il 22 febbraio

dello stesso anno.

La Corte di appello, premesso che l'incompatibilità tra una legge

ordinaria e una legge costituzionale non rientra tra i casi di

abrogazione ma è compresa e si risolve in quella più ampia di

legittimità costituzionale, afferma che il fondamento della questione

sollevata dal De Scalzi starebbe in ciò che, mentre il decreto-legge

del 1936, n. 313, nega ai dipendenti civili e militari dello Stato di

proporre, nei confronti della pubblica Amministrazione, ogni azione per

danni derivanti da inabilità di ogni grado contratta in servizio o per

causa di servizio, e riconosce solo il diritto al trattamento previsto

a loro favore dalle norme che regolano il rapporto di servizio o di

quiescenza, l'art. 28 della Costituzione - da mettersi in relazione

con gli artt. 3 e 24 della stessa - non ponendo eccezioni o limiti,

attribuisce anche ai suddetti dipendenti statali il diritto di

proporre, nei casi sopra menzionati, la comune azione di danni.

Anche se l'art. 28 della Costituzione non ha innovato al principio

della responsabilità diretta della pubblica Amministrazione, il

contrasto sussiste sempre e si risolve in una disparità di trattamento

tra i dipendenti statali, i quali, ancorché colposamente danneggiati

da altri dipendenti statali, avrebbero diritto alla sola pensione, e

qualsiasi altro cittadino che, in situazione identica, potrebbe far

valere senza alcuna limitazione la pretesa risarcitoria.

Il decreto-legge del 1936 esclude la responsabilità della

pubblica Amministrazione. Difatti, la somma che viene liquidata al

dipendente statale infortunato è cosa diversa dal risarcimento del

danno; e ciò perché il diritto a pensione del dipendente statale,

rimasto inabile in servizio o in occasione del servizio, si basa

sull'obbligo etico-giuridico dello Stato di assicurare al proprio

dipendente inabile un certo assegno nei limiti stabiliti dalla legge,

mentre il danno cagionato dal fatto illecito commesso dal terzo fuori

di ogni rapporto obbligatorio consiste nel danno emergente, nel lucro

cessante e persino nel cosiddetto danno non patrimoniale.

2) La causa iscritta al n. 72 del Registro ordinanze del 1960

proviene dal giudizio promosso nel 1959 innanzi al Tribunale

dell'Aquila dalla signora Rosa Longa vedova Bassani, ed altri, contro

l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato per il risarcimento dei

danni subiti in conseguenza della morte dei rispettivi mariti e padri,

tutti agenti delle ferrovie, deceduti nel sinistro ferroviario

verificatosi il 10 ottobre 1949 sulla linea S. Vito-Ortona, a seguito

del crollo di un ponte sul torrente Moro.

Anche in quel giudizio l'Amministrazione convenuta eccepì

l'improponibilità della domanda, in quanto all'epoca del sinistro era

in vigore il decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, e da parte attrice

fu sollevata la questione di legittimità costituzionale del citato

decreto, nonché del decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915, n. 1558,

perché in contrasto con gli artt. 3, 24 e 28 della Costituzione.

Il Tribunale dell'Aquila, con ordinanza del 18 giugno 1960,

ritenuta la questione non manifestamente infondata e rilevante ai fini

della definizione del giudizio, ha rimesso gli atti alla Corte

costituzionale per l'esame della questione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10

settembre 1960, n. 223, notificata alle parti l'8 e l'11 luglio 1960 e

al Presidente del Consiglio dei Ministri il 18 successivo e comunicata

ai Presidenti dei due rami del Parlamento in data 9 luglio dello stesso

anno.

Osserva il Tribunale che le disposizioni impugnate creano una

ingiustificata disparità di trattamento dei dipendenti dello Stato

rispetto a tutti gli altri cittadini, disparità che sembra non potersi

giustificare neanche con la particolare disciplina dei rapporti fra lo

Stato ed i suoi dipendenti.

Neppure il fine che avrebbe ispirato il decreto-legge del 1936, e

cioè lo scopo di limitare il risarcimento alle sole utilità

assicurate dallo Stato nell'ambito del rapporto d'impiego, sembra

legittimo, giacché il diritto all'indennizzo per infortunio subito in

servizio trova fondamento in un titolo diverso e distinto da quello che

dà luogo al diritto a pensione: il primo attiene al concetto di danno;

il secondo deriva dal servizio prestato dal dipendente per un

determinato numero di anni.

Ciò tanto è vero che il legislatore del 1950, avvertendo tutta

l'iniquità del provvedimento, ritenne di abrogarlo.

La rilevata disparità pone il provvedimento impugnato in contrasto

soprattutto con l'art. 28 della Costituzione, che non fa alcuna

discriminazione, quanto al risarcimento dei danni, in ordine al fatto

che il danneggiato si trovi o meno in un particolare rapporto di

servizio con lo Stato.

3) La causa iscritta al n. 86 del Registro ordinanze 1960 è stata

promossa con ordinanza del Tribunale di Venezia, davanti al quale la

signora Velia Tempestini aveva citato l'Amministrazione delle ferrovie

dello Stato per ottenere il risarcimento dei danni ad essa derivanti a

seguito della morte del proprio padre, macchinista delle ferrovie,

avvenuta a causa del deragliamento del treno all'ingresso della

stazione di Quarto d'Altino.

Sollevata dall'attrice la questione di legittimità costituzionale

del decreto-legge n. 313 del 1936, in relazione agli artt. 28 e 113

della Costituzione, il Tribunale di Venezia, ritenendola non

manifestamente infondata e rilevante ai fini della decisione della

causa, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale per la soluzione

della questione.

L'ordinanza di rinvio è del 9 aprile 1960. Essa è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 ottobre 1960, n. 267,

notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti,

rispettivamente, il 15 e il 7 settembre 1960 e comunicata ai Presidenti

delle due Camere il giorno 5 dello stesso mese e anno.

L'art. 1 del decreto-legge del 1936, si osserva nell'ordinanza di

rinvio, contiene due distinti precetti: l'uno limita i diritti

conseguenti alla inabilità o morte in servizio dei dipendenti dello

Stato, nei confronti dello Stato stesso, al tattamento previsto dalle

norme che regolano il rapporto di servizio, escludendosi così la

possibilità di risarcimento del maggior danno eventualmente subito da

costoro; l'altro esclude l'azione di danni nei confronti dello Stato da

parte di chiunque altro che, non contemplato come avente diritto dalle

norme regolatrici del rapporto di servizio o di quiescenza, abbia

subito, in conseguenza degli stessi eventi, tale danno. Nella loro

formulazione letterale, il primo precetto si pone come esclusione

implicita del diritto al risarcimento del danno ulteriore, il secondo

come esclusione esplicita della tutela giurisdizionale di un tale

diritto; entrambi si risolvono in una limitazione della responsabilità

dello Stato per gli atti illeciti ad esso imputabili.

L'art. 28 della Costituzione prevede, invece, tale responsabilità

dello Stato nella stessa misura di quella diretta dei dipendenti,

autori materiali degli atti illeciti dannosi; e l'art. 113 della stessa

contempla la piena tutela giurisdizionale dei diritti, nei confronti di

tutti gli atti della pubblica Amministrazione senza esclusioni.

Dal raffronto derivano motivi di contrasto con la Costituzione, in

quanto il decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, e la sua legge di

conversione non si riferiscono al rapporto d'impiego ed ai diritti da

esso originati, ma regolano diritti, che sono fuori di tale rapporto e

riguardano anche soggetti ad esso estranei, e che trovano in altre

norme dell'ordinamento giuridico il loro pieno riconoscimento e la

conseguente tutela.

Nei tre giudizi innanzi alla Corte costituzionale non è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Delle parti private si sono costituiti il signor Ugo De Scalzi e la

signora Velia Tempestini.

La difesa del De Scalzi, nelle deduzioni depositate in cancelleria

il 7 aprile 1961 e nella successiva memoria del 12 ottobre successivo,

sostiene che il decreto-legge del 1936 è in aperto contrasto con

l'art. 28 della Costituzione, il quale afferma il principio della

estensione allo Stato e agli enti pubblici della responsabilità civile

incombente sui suoi organi per gli atti compiuti in violazione di

diritti.

Il che significa che il principio della responsabilità civile

dello Stato, già vigente nel nostro ordinamento in applicazione della

legge comune e dei principi generali, è stato eretto a principio

costituzionale dal secondo comma dell'art. 28 della Costituzione:

questo, riferendosi alla responsabilità civile dello Stato, ha un

oggetto diverso dal primo comma, il quale concerne la responsabilità

non soltanto civile, ma anche penale e amministrativa, dei propri

dipendenti. Ne consegue che, per effetto dell'art.28 della

Costituzione, se è dato al legislatore ordinario di regolamentare la

responsabilità civile dei dipendenti dello Stato difformemente dalle

norme vigenti per la responsabilità civile di qualsiasi cittadino, non

gli è consentito escludere la responsabilità dei dipendenti e, a

maggior ragione, quella dello Stato.

Né vale sostenere che il decreto-legge del 1936, lungi dal negare

la responsabilità civile dello Stato, l'avrebbe solamente

disciplinata, attribuendo alle pensioni e al trattamento di quiescenza

carattere di risarcimento a quantum limitato, perché le pensioni e i

trattamenti di quiescenza, prescindendo dal vero danno sopportato,

trovano causa in un dovere etico-giuridico dello Stato, collegato alla

prestazione del servizio, laddove il risarcimento da responsabilità

civile ha per oggetto l'effettivo danno patrimoniale e, se del caso,

anche il danno non patrimoniale.

Sotto il vigore del decreto-legge del 1936, al dipendente era dato

unicamente di chiedere, in via amministrativa l'applicazione delle

norme pubblicistiche sul trattamento di quiescenza e sulla pensione.

Soltanto quando il trattamento di quiescenza fosse stato negato, per

essersi il danno prodotto fuori del servizio, avrebbe potuto agire in

via di responsabilità civile. Se, invece, il trattamento di quiescenza

veniva negato per altro motivo, o se l'invalidità permanente non era

tale da determinare la cessazione dal servizio, o in altri casi

particolari, il dipendente non percepiva nulla.

Così stando le cose, è evidente che il decreto-legge del 1936 ha

inteso escludere puramente e semplicemente dal campo dei rapporti tra

lo Stato ed i propri dipendenti, l'istituto della responsabilità

civile: ossia ha inteso esonerare lo Stato da responsabilità civile

nei loro confronti.

Né si dica che il decreto del 1936 ha adottato una forma di

limitazione o di esonero da responsabilità; analogamente a quanto

avviene nel campo del diritto privato, perché, a parte il fatto che

anche nei rapporti privati vi sono casi in cui limitazioni o esoneri da

responsabilità non sono ammessi, è nullo qualsiasi patto che escluda

o limiti la responsabilità quando questa derivi da reato. E nel caso

di specie il danno deriva, appunto, dal reato di lesioni colpose.

Comunque, essendo inconcepibile nell'ambito dell'istituto della

responsabilità civile, divenuta regola costituzionale per effetto

dell'art. 28 della Costituzione, una deroga, sia consensuale, sia per

comando di legge, alla responsabilità civile da reato, il

decreto-legge del 1936 sarebbe incostituzionale quanto meno per aver

sancito tale deroga.

Se poi nel decreto del 1936 si volesse ravvisare soltanto una forma

di liquidazione "forfettaria" del danno subito dal dipendente, lo si

dovrebbe considerare ugualmente incostituzionale perché l'art. 28

della Costituzione, dichiarando l'Amministrazione soggetta alla

responsabilità civile e non ponendo eccezioni alla regola, ha sancito,

per implicito, l'obbligo dell'Amministrazione stessa di risarcire

l'effettivo, "intero" danno subito, obbligo che rappresenta la

caratteristica della responsabilità civile. Una responsabilità

parziale non sarebbe più una responsabilità civile nel senso previsto

dalla legge.

Ma l'illegittimità costituzionale del decreto del 1936 deriva

anche dal contrasto con l'art. 3 della Costituzione, non essendo

consentito alla legge ordinaria di togliere ad una categoria di

cittadini, i dipendenti pubblici, soltanto per la loro condizione di

dipendenti dello Stato, e senza una ratio costituzionalmente

ammissibile, un diritto riconosciuto erga omnes, né comunque collocare

per il quantum su gradini diversi, e per la stessa responsabilità, i

dipendenti dello Stato ed un qualsiasi cittadino.

Nella fattispecie non esiste una ratio costituzionale che possa

giustificare il disposto del decreto del 1936: la ratio effettiva di

quel decreto, che fu considerato iniquo dal legislatore del 1950, e

perciò abrogato, era unicamente quella di apportare una economia nelle

spese della pubblica Amministrazione. Finalità evidentemente

inadeguata per sacrificare i diritti individuali.

Infine, se si volesse ravvisare nel decreto del 1936 una forma di

improponibilità processuale dell'azione di risarcimento di danni, esso

contrasterebbe con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, che

garantiscono al cittadino la tutela giurisdizionale dei diritti anche

nei confronti della pubblica Amministrazione.

La difesa del De Scalzi conclude perché il decreto del 1936 sia

dichiarato costituzionalmente illegittimo.

La difesa della signora Velia Tempestini nelle deduzioni depositate

il 27 settembre 1960 si riporta ai motivi dell'ordinanza di rinvio e

nella memoria depositata in cancelleria il 3 ottobre 1961 insiste nel

sostenere che il decreto in questione è in contrasto con gli artt. 28

e 113 della Costituzione.

Circa l'art. 28, la parte sottolinea che questo non contiene alcun

rinvio ad altre disposizioni di legge, né alcuna limitazione della

responsabilità civile ivi prevista. Esso costituisce, inoltre, norma

precettiva di immediata applicazione e, pertanto, determina

automaticamente l'incompatibilità della stessa con qualsiasi altra

disposizione, che contenga limitazioni al diritto del cittadino di

proporre azione di danni verso la pubblica Amministrazione.

In ordine all'art. 113 della Costituzione, la parte osserva che

questo e l'art. 28 sono due norme complementari: l'art. 113 costituisce

la proiezione, sul piano della tutela giurisdizionale, dell'art. 28. I1

decreto-legge del 1936, che pone una preclusione alla azione di danni

verso la pubblica Amministrazione, è in contrasto con la norma

costituzionale che tale limitazione ha inteso abolire.

Quanto poi alla considerazione che anche in altri campi del

diritto, come nel diritto privato e nella legislazione infortunistica,

esistono clausole limitative della responsabilità, si osserva che ciò

a nulla rileva, perché vi sono clausole che sono comunque

inapponibili, ed anzi addirittura inconcepibili, come quando il danno

derivi da reato. E nella specie trattasi, appunto, di danno derivante

dal reato di omicidio colposo.

La difesa della Tempestini conclude per la illegittimità

costituzionale del decreto-legge denunziato.

Si sono costituiti il Ministero della difesa-Esercito e

l'Amministrazione delle ferrovie dello Stato, rappresentati e difesi

dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate il 27

marzo 1961 nella causa n. 34, il 10 agosto 1960 nella causa n. 72 e il

27 settembre dello stesso anno nella causa n. 86.

La linea difensiva dell'Avvocatura è sostanzialmente identica per

le tre cause, come risulta dall'unica memoria depositata il 12 ottobre

1961. Si può così riassumere:

Il decreto del 1936 escludeva la possibilità di ogni azione di

risarcimento nei confronti dello Stato da parte dell'impiegato o dei

suoi eredi, in caso di inabilità o di morte per causa di servizio,

limitando i loro diritti alla liquidazione del trattamento previsto,

per tali eventi, dallo statuto dei pubblici dipendenti. Questo decreto

è stato abrogato con la legge n. 114 del 1950. Tale abrogazione

risulta fondata su di una valutazione di opportunità, che non può

formare oggetto di censura costituzionale, neppure sotto il profilo

dell'eccesso di potere legislativo.

L'Avvocatura contesta che il decreto del 1936 contrasti con l'art.

28 della Costituzione. Il decreto, poggiando sul rapporto interno di

organizzazione dello Stato e sulle relazioni fra lo Stato ed i propri

dipendenti, regolate dall'apposito statuto, ammette come liquidazione

del danno quella prevista, appunto, da tale statuto, con esclusione di

ogni altra. La norma costituzionale, invece, disciplina i rapporti fra

lo Stato, che agisce a mezzo dei propri dipendenti, ed i terzi, i cui

diritti vengono violati da tale azione. La prima ipotesi è conseguenza

di una disciplina particolare derivante dagli artt. 97 e 98 della

Costituzione; la seconda è conseguenza di una disciplina generale

dell'azione dello Stato. Esse si muovono, quindi, su piani diversi,

senza determinare alcun punto di attrito.

Né possono avere rilievo le critiche su cui poggia la legge di

abrogazione, perché si tratta di valutazioni di opportunità e non di

censura di incostituzionalità.

Con la disciplina dettata dal decreto-legge del 1936, lo Stato non

si sottraeva alla responsabilità civile nei confronti dei propri

dipendenti, ma solo attuava una forma di liquidazione, per così dire,

forfettaria del danno, nell'ambito di un rapporto particolare attinente

alla sua organizzazione.

In linea generale, le clausole di limitazione o di esonero da

responsabilità non sono in alcun modo in contrasto con la

Costituzione, e tanto meno con l'art. 28 della stessa. Esse trovano

applicazione anche nel nostro Codice civile e sono da considerare come

libera espressione del giudizio del legislatore ordinario, che non

viola alcun precetto costituzionale, in quanto nel nostro ordinamento

non v'è alcun principio generale di ordine costituzionale che ponga un

divieto alle varie forme di limitazione del danno o di liquidazione

forfettaria preventiva di esso.

Né ha rilievo il fatto che, nella specie, la limitazione, anziché

derivare da un atto bilaterale, deriva da una disposizione di legge,

sia perché la caratteristica del pubblico impiego sta proprio nel

fatto di essere disciplinato da atti unilaterali di supremazia, e per

gli impiegati dello Stato, attraverso la legge; sia perché non sembra

che possano imporsi per la disciplina legale restrizioni e limiti

superiori a quelli previsti per la disciplina convenzionale.

Ai fini della responsabilità di cui all'art. 28 della

Costituzione, l'impiegato dello Stato non può considerarsi come

"terzo" e, quindi, anch'egli soggetto alla garanzia costituzionale:

egli è un elemento integrante dell'organizzazione statale e solo

quando non venga considerato come partecipe di tale organizzazione, e

cioè per gli eventi occorsi fuori del servizio, la sua figura si

presenta come autonoma rispetto allo Stato ed egli può avvalersi delle

garanzie e delle tutele comuni a tutti i cittadini.

Quando, però, l'impiegato abbia subito il danno nella sua veste di

partecipe dell'organizzazione statale e come vittima di eventi occorsi

in servizio, anche se ad opera di altri soggetti partecipi anch'essi

della stessa organizzazione, il problema del risarcimento ha carattere

"interno", da risolversi non secondo i comuni criteri del diritto

civile, bensì secondo il particolare statuto della organizzazione

statale.

Né vi è la possibilità di configurare uno "sdoppiamento"

dell'attività dello Stato, da un lato come parte del rapporto

d'impiego e dall'altro come soggetto responsabile del danno, per cui

ogni avvicinamento della fattispecie all'ipotesi prevista dall'art. 28

della Costituzione è impossibile.

Per le stesse considerazioni si nega che nella specie possa

parlarsi di un contrasto tra il decreto-legge del 1936 e l'art. 24

della Costituzione. Il decreto del 1936 non vuol togliere al cittadino

l'azione a tutela dei suoi diritti, ma solo ritiene liberatoria una

forma di liquidazione forfettaria disposta dalla disciplina interna del

rapporto. Se si escludesse l'azione, si violerebbe l'art. 24 della

Costituzione. Ma qui non si esclude affatto l'azione: solo la ragione

di essa viene meno perché non sussiste il diritto che potrebbe

legittimarla.

L'Avvocatura, poi, esclude il denunziato contrasto tra il

decreto-legge del 1936 e l'art. 113 della Costituzione.

L'art. 113 mira ad assicurare, in ogni caso, ai titolari di pretese

giuridiche verso la pubblica Amministrazione la possibilità della

tutela giurisdizionale, ma non intende creare nuove categorie di

pretese giuridiche o dilatare i confini delle stesse, quali sono posti

dalla legge. Posto che ogni diritto od interesse legittimo è rimasto

nella sua configurazione originaria e nei limiti segnati dal

legislatore nel suo apprezzamento discrezionale, la portata dell'art.

113 della Costituzione va intesa nel senso che la realizzazione di tali

diritti ed interessi non può essere affidata ad altri che al giudice.

Intesa in tale senso la disposizione costituzionale, il decreto del

1936 non contrasta con essa, nulla avendo innovato rispetto alla tutela

giurisdizionale dei pubblici dipendenti per gli eventi dannosi loro

occorsi in servizio, che è e rimane quella della Corte dei conti.

L'Avvocatura dello Stato conclude, pertanto, chiedendo che la

questione di legittimità costituzionale del decreto-legge n 313 del

1936 sia dichiarata infondata. Considerato in diritto :

1. - Le tre cause, congiuntamente discusse, possono essere definite

con unica sentenza, unica essendo la questione da decidere.

2. - In relazione ai precedenti giurisprudenziali della Corte

basterà ricordare che l'avvenuta abrogazione delle leggi qui

denunziate (decreto luogotenenziale 21 ottobre 1915, n. 1558, avente

forza di legge in virtù della legge 22 maggio 1915, n. 671, e regio

decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, convertito nella legge 28

maggio 1936, n. 1126) non può formare ostacolo all'esercizio del

sindacato di legittimità costituzionale delle leggi stesse.

3. - Secondo l'Avvocatura dello Stato, le norme denunziate

poggerebbero sul rapporto interno di organizzazione dello Stato e sulle

relazioni fra lo Stato ed i propri dipendenti, regolate dallo statuto

dei pubblici dipendenti, mentre l'art. 28 della Costituzione

disciplinerebbe i rapporti fra lo Stato, che agisce a mezzo dei propri

dipendenti, ed i terzi. Le parti attrici, invece, sostengono che l'art.

28 non ammetterebbe, nei confronti dello Stato, alcuna disciplina

particolare della materia, in quanto quella norma avrebbe sancito

l'obbligo dell'intero risarcimento del danno in proporzione all'entità

del danno stesso.

Di fronte a queste opposte tesi è sufficiente rilevare che

nell'attuale controversia non si tratta di vedere se le leggi

denunziate abbiano, legittimamente o non, regolato, agli effetti della

responsabilità dello Stato, un aspetto del rapporto di impiego fra lo

Stato ed i suoi dipendenti, ma si tratta di giudicare se le leggi

stesse abbiano adottato un sistema che si risolva nella esclusione di

ogni responsabilità.

Un primo esame, per dir così, esterno delle disposizioni del

decreto-legge del 1936 mostra chiaramente come almeno in due casi

quelle disposizioni esimano totalmente da ogni responsabilità. Quando

l'impiegato abbia riportato una invalidità tale da consentire la

continuazione del servizio, il trattamento di attività di servizio

esclude qualsiasi indennizzo. Così pure quando l'impiegato avesse

titolo, in base al servizio prestato o per effetto di altri benefici,

ad una pensione che, nel suo ammontare, non si discostasse da quella

privilegiata, con la concessione di una pensione di privilegio,

disposta per effetto dell'evento lesivo, non si realizzerebbe neppure

una forma di risarcimento. Altra esenzione assoluta da responsabilità

è quella che deriva dalla norma dello stesso decreto che esclude ogni

azione di danni "da parte di chiunque altro", togliendo così qualsiasi

possibilità di indennizzo a favore di chi, pur avendo risentito un

danno risarcibile a causa della inabilità o della morte del dipendente

statale, non abbia diritto alla pensione privilegiata.

Ma la situazione non presenta sostanziali diversità anche quando

la pensione privilegiata sia concessa solo in vista dell'invalidità o

della morte del dipendente, anche quando, cioè, non sussistendo altri

titoli per la concessione, la pensione privilegiata possa apparire una

forma di risarcimento del danno. Anche in tali casi il diritto alla

pensione privilegiata non nasce per effetto della responsabilità

dell'Amministrazione, dalla quale, anzi, prescinde, ma scaturisce dal

fatto stesso che l'impiegato sia stato vittima di un evento lesivo in

circostanze e per cause previste dalla legge. E la concessione si basa

sopra elementi che, rigidamente ancorati alla posizione dell'impiegato,

possono non coincidere con quelli che dovrebbero valere rispetto alla

responsabilità.

In conclusione, il sistema adottato da quelle leggi esclude, in

alcuni casi, ogni risarcimento ed in altri offre un trattamento che

può rappresentare una mera apparenza di indennizzo.

Stando così le cose, è chiaro che non è necessario, ai fini del

presente giudizio, risolvere tutte le numerose e delicate questioni

circa l'interpretazione dell'art. 28 della Costituzione, essendo

sufficiente mettere in rilievo come, per quanto ampia possa essere, in

ipotesi, la sfera nella quale il legislatore può regolare i rapporti

tra lo Stato ed i suoi dipendenti anche agli effetti della

responsabilità verso di essi, non è lecito disconoscere che sarebbe

in contrasto con il precetto fondamentale contenuto nell'art. 28 della

Costituzione una legge che, come quelle ora in esame, adottasse una

disciplina tale da escludere in tutto, più o meno manifestamente, la

responsabilità stessa.

4. - Le osservazioni che precedono sarebbero bastevoli a far

ritenere illegittime le leggi denunziate, rendendo superfluo l'esame di

esse in riferimento alle altre norme costituzionali indicate nelle

ordinanze di rinvio: artt. 3, 24 e 113. La Corte, tuttavia, ritiene che

non sia inutile un raffronto con l'art. 3.

Che una disparità di trattamento sussista è cosa certa e

manifesta: quelle leggi creano una grave sperequazione tra il privato,

vittima di un fatto colposo, e il dipendente statale, vittima dello

stesso fatto. Né ricorre l'applicazione del principio, costante nella

giurisprudenza della Corte, secondo cui la disparità di trattamento è

giustificata tutte le volte che il legislatore accerti, nella sua

discrezionalità, una situazione diversa richiedente una particolare

disciplina: dalle disposizioni in esame si evince chiaramente che il

legislatore non volle attuare una particolare disciplina in vista di

una particolare situazione, ma volle togliere ad una categoria di

cittadini quei diritti che, quando lo Stato incorra in responsabilità,

spettano a tutti gli altri; e volle toglierli, fondamentalmente, per

ragioni di economia e di protezione degli interessi dello Stato, come

risulta anche dai lavori preparatori della conversione in legge del

decreto del 1936.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto legge

del 1936 e della relativa legge di conversione comprende anche l'altro

testo legislativo denunziato con una delle tre ordinanze in esame e

cioè il decreto luogotenenziale del 1915, che del decreto del 1936

costituisce la base ed il presupposto.