Sentenza n. 1/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34, secondo e

terzo comma, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di Stato,

promosso con ordinanza emessa il 31 gennaio 1963 dalla Corte suprema di

cassazione - Sezioni unite civili - su ricorso del Consiglio

dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma contro il Ministero

dei lavori pubblici, l'Ordine degli ingegneri e il Collegio degli

ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia, iscritta al n. 84

del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 125 dell'11 maggio 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei lavori

pubblici, del Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di

Roma, dell'Ordine degli ingegneri e del Collegio degli ingegneri ed

architetti della Provincia di Venezia;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Gianfilippo Delli Santi, per l'Ordine degli ingegneri

e per il Collegio degli ingegneri ed architetti, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per il Ministero dei lavori

pubblici.

Ritenuto in fatto :

1. - Viene all'esame di questa Corte, a seguito di ordinanza 31

gennaio 1963 della Corte di cassazione, una questione di legittimità

costituzionale tratta dal contesto del secondo e terzo comma dell'art.

34 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di Stato: dei quali

il primo prescrive che il ricorso al Consiglio di Stato non è ammesso

contro il provvedimento amministrativo definitivo che sia stato

impugnato con ricorso al Presidente della Repubblica e il secondo

dispone che tuttavia, quando il provvedimento si riferisce direttamente

ad altri interessati, il ricorso predetto non può essere proposto se

non siano decorsi i termini per l'impugnazione in via giurisdizionale,

ovvero quando nessuno degli interessati abbia dichiarato, entro

quindici giorni, di fare opposizione. In caso contrario, continua il

terzo comma dell'art. 34, il giudizio avrà luogo in sede

giurisdizionale.

La Cassazione decideva su un'impugnazione per difetto di

giurisdizione ad essa prodotta dal Consiglio dell'Ordine dei geometri

della Provincia di Roma avverso la sentenza dei Consiglio di Stato 24

maggio 1961, la quale aveva dichiarato inammissibile un ricorso

proposto dal predetto Ordine dei geometri come controinteressato non

sentito, contro il decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto

1959, che, su istanza dell'Ordine degli ingegneri di Venezia e del

Collegio degli ingegneri e degli architetti della Provincia di Venezia,

aveva annullato, in via straordinaria, una circolare 5 maggio 1955 del

Ministero dei lavori pubblici.

La Cassazione rilevava che il Consiglio di Stato aveva negato

l'ammissibilità del ricorso giurisdizionale contro il decreto

presidenziale, perché non erano stati dedotti vizi di procedimento o

di forma propri di quel decreto, in conformità di una giurisprudenza

che risale alla stessa istituzione del Consiglio di Stato, come giudice

di legittimità per la tutela di interessi legittimi. Considerava che

un mutamento di tale giurisprudenza, sia pure per quanto concerne i

controinteressati, come era l'Ordine dei geometri, avrebbe lasciato

"dubbi sulla sua esattezza e sullo stesso mantenimento di una diversa

interpretazione, dato il peso degli argomenti che sono apparsi efficaci

fino all'attuale Costituzione, e alla previsione dell'art. 113 della

stessa, circa la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli

interessi legittimi". Non ravvisando l'opportunità di un riesame della

questione con riguardo particolare agli argomenti addotti dal Consiglio

di Stato, la Corte di cassazione riteneva che avrebbe avuto influenza

sul fondamento del ricorso ad essa proposto "una pronuncia di

illegittimità costituzionale dei su citati commi secondo e terzo

dell'art. 34, per quanto attengono ai controinteressati e alle

conseguenze che ne deriverebbero circa la scindibilità delle posizioni

soggettive degli interessati ricorrenti in relazione ai loro rispettivi

interessi legittimi".

2. - L'ordinanza è stata notificata alle parti in data 4 aprile

1963 ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 5 aprile

successivo.

È stata comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei

Deputati il 9 aprile 1963.

Si sono costituiti innanzi a questa Corte, il 24 aprile 1963, il

Consiglio dell'Ordine dei geometri della Provincia di Roma e, il 31

maggio 1963, l'Ordine degli ingegneri e il Collegio degli ingegneri ed

architetti della Provincia di Venezia.

Il 30 maggio 1963, si è costituito inoltre il Ministero dei lavori

pubblici; non è intervenuto invece il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Nell'atto della costituzione solo il Consiglio dell'Ordine dei

geometri e il Ministero dei lavori pubblici hanno svolto specifiche

deduzioni e istanze. Il Ministero ha chiesto che la Corte risolva come

di giustizia la dedotta questione; il Consiglio invece ha concluso per

la dichiarazione di illegittimità dell'art. 34 del T.U. 26 giugno

1924, n. 1054, e, nei limiti in cui si ritiene che esistano, i principi

generali dai quali si pretende di far discendere l'impossibilità per

il controinteressato di impugnare in sede giurisdizionale l'atto

amministrativo con il quale viene deciso il ricorso straordinario. Il

Collegio e il Consiglio dell'Ordine degli ingegneri di Venezia si sono

limitati ad una generica contestazione della fondatezza della questione

proposta e si sono riservati di depositare memorie.

Memorie sono state presentate il 10 ottobre 1963 soltanto dal

Ministero dei lavori pubblici e dall'Ordine dei geometri.

3. - Il Ministero dei lavori pubblici ha fatto presente che la

regola di alternatività fra ricorso al Consiglio di Stato e ricorso

straordinario, desumibile dall'art. 34 del T.U. delle leggi sul

Consiglio di Stato, non è conforme alla Costituzione quando da essa si

fa derivare la conseguenza che il titolare di un interesse legittimo

per la prima volta leso dalla decisione del ricorso straordinario non

ha la possibilità di sperimentare alcun mezzo di tutela

giurisdizionale. Non varrebbe obiettare che l'art. 34 predetto

sostanzialmente intende come rinunzia a questa tutela la proposizione

del ricorso straordinario, sia perché un negozio assolutamente

presunto non ha cittadinanza nel nostro ordinamento, sia perché è

artificioso attribuire al ricorrente la volontà di prescindere dalla

tutela contro i vizi intrinseci della pronunzia del Capo dello Stato,

quando si ammette che egli può provocarne l'annullamento per vizi

estrinseci, sia infine perché colui il quale non ha avuto notizia del

ricorso straordinario non ha esplicato alcuna attività nel

procedimento iniziato con il ricorso, epperò non v'è un suo

comportamento idoneo a fare argomentare una qualsiasi volontà di

rinunzia. Il principio di alternatività fra i due ricorsi fu proposto

e si consolidò quando entrambi questi atti erano ritenuti di natura

amministrativa; venne successivamente conservato perché fu creduto che

essi determinassero sostanziali equivalenti garanzie di giustizia e di

effetti pratici. Essendo però ormai riconosciuto che solo il ricorso

al Consiglio di Stato è di carattere giurisdizionale, l'alternativa si

risolve in un diniego di giustizia, non consentito dal contenuto

perentorio dell'art. 113 della Costituzione.

La difficoltà che è insita nel fatto per cui, ammettendosi il

ricorso giurisdizionale contro il decreto del Presidente della

Repubblica, il Consiglio di Stato verrebbe chiamato a pronunziarsi due

volte sullo stesso affare, darebbe luogo soltanto ad inconvenienti di

fatto, del tutto superabili, perché l'Adunanza generale del Consiglio

di Stato, competente a dare il parere sul ricorso straordinario, è

valida quando sia presente la metà dei magistrati, in modo che è

possibile una temporanea applicazione, alla Sezione che dovrà decidere

sul ricorso giurisdizionale, di magistrati appartenenti ad altre

Sezioni non intervenuti nell'Adunanza generale: un disegno di legge,

ancora in corso di esame, vi rimedia proponendo che il parere sui

ricorsi straordinari sia dato da una commissione speciale.

Non è nemmeno supponibile, continua il Ministero, che l'interesse

legittimo leso dall'atto amministrativo, una volta proposto il ricorso

straordinario, si autodegradi ad interesse semplice, perché oltretutto

ne conseguirebbe la confisca del diritto alla tutela giurisdizionale in

danno dei controinteressati ignari del procedimento.

Poiché infine il ricorso straordinario è proponibile pure a

tutela di diritti soggettivi ed è pacifico che il rigetto del ricorso

nel quale si faccia questione di tali diritti non preclude l'azione

giudiziaria, l'alternativa si risolve in danno della tutela degli

interessi legittimi, che potrebbero definitivamente rimanere

pregiudicati da un atto di indole amministrativa, e che, sotto il

riflesso della garanzia giurisdizionale, sono posti dalla Costituzione

nello stesso piano dei diritti soggettivi.

4. - L'Ordine dei geometri rileva che la questione deve limitarsi

alle conseguenze del principio di alternatività sulla posizione dei

controinteressati, salvo alla Corte di estendere la sua pronunzia di

illegittimità anche ai cointeressati in base all'art. 27 della legge

11 marzo 1953, n, 87.

Osserva che, secondo l'avviso espresso nella sentenza di questa

Corte 27 giugno 1958, n. 40, anche le decisioni contenziose sono atti

amministrativi garantiti dall'art. 113 della Costituzione: il ricorso

straordinario, il cui carattere giurisdizionale è da escludere, come

è escluso, non può perciò sfuggire a tale garanzia. E non è

ammissibile quindi che colui il quale ha un interesse contrario

all'accoglimento del ricorso straordinario non possa far valere i vizi

della decisione anteriori al parere del Consiglio di Stato: i

controinteressati solo dall'accoglimento del ricorso straordinario

ricevono lesione al loro interesse legittimo, e la scelta effettuata

dal ricorrente non può pregiudicarli, quando il ricorrente non ha dato

loro notizia della proposizione del ricorso. Se è legittimo che la

legge ordinaria determini situazioni di decadenza o di acquiescenza,

non lo è quando essa crea fattispecie di rinunzie implicite o presunte

per mascherare la violazione di una norma costituzionale.

La decisione straordinaria lede l'interesse del controinteressato

in quanto questi, pur invocando l'osservanza delle stesse norme

invocate dal ricorrente, ne vede assunta un'interpretazione opposta a

quella che lo proteggerebbe. L'interesse legittimo del ricorrente è

stato leso dall'atto dell'Amministrazione, quello dei controinteressati

dalla decisione straordinaria; e pertanto v'è una diversità di

situazioni concrete, cui corrisponde una sostanziale diversità di

interessi legittimi.

Il principio del ne bis in idem, se sussiste, non potrebbe

legittimare il disconoscimento di un diritto costituzionalmente

garantito; così come non potrebbe disconoscere tale diritto il

carattere complesso del procedimento straordinario, perché esso

risulta dalla determinazione di una legge ordinaria. La tutela che

l'art. 113 della Costituzione appresta non garantisce soltanto una

protezione sostanzialmente giurisdizionale, ma ne garantisce una che

anche soggettivamente sia giurisdizionale, perché vuole "tutela

giurisdizionale... dinanzi agli organi di giurisdizione".

5. - All'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 i difensori

dell'Ordine degli ingegneri e Collegio degli ingegneri e architetti e

del Ministero dei lavori pubblici hanno ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza della Corte di cassazione richiama soltanto il

secondo e il terzo comma dell'art. 34 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054,

contenente il T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato. Viceversa,

l'Ordine dei geometri chiede, sia nell'atto di costituzione, sia nella

memoria, che sia dichiarato illegittimo l'art. 34 predetto, e quindi

anche il suo primo comma. Questa Corte deve però stare ai termini

della questione così come è stata proposta dalla Cassazione.

Deve stare a tali termini anche per escludere che possa essere

seguita l'impostazione data alla questione dal Ministero dei lavori

pubblici, il quale ha discusso ampiamente se le disposizioni denunciate

contrastano con l'art. 113 della Costituzione, in quanto in via

generale pongono al soggetto leso da un atto amministrativo definitivo

l'alternativa fra il ricorso giurisdizionale al Consiglio di Stato e

quello straordinario al Presidente della Repubblica. Tale metodo ha

indotto l'Ordine dei geometri ad intrattenersi sull'argomento, sia pure

con brevi cenni; ma il dubbio proposto dalla Corte di cassazione

riguarda soltanto il precetto, ritenuto implicito in quell'alternativa,

in base al quale la possibilità di impugnare in Consiglio di Stato la

decisione che accoglie il ricorso straordinario è preclusa a coloro

che avevano un interesse contrario a tale accoglimento.

2. - L'esistenza di questo precetto è stata messa in dubbio

dall'Ordine dei geometri; ma esso risulta dal significato generalmente

attribuito alle disposizioni in esame.

E però fondato l'assunto della sua illegittimità costituzionale.

Il principio si suole spiegare osservandosi, per un verso, che la

tutela dei controinteressati contro l'istanza proposta con il ricorso

straordinario è assicurata dalla presenza, nel procedimento instaurato

da quel ricorso, dell'organo dell'Amministrazione che ha formato l'atto

impugnato, e, per altro verso, che i controinteressati sono vincolati

dalla scelta esercitata dai cointeressati, fra la via amministrativa e

quella giurisdizionale, ai sensi delle norme richiamate.

A parte che non sempre nel procedimento è presente la

Amministrazione da cui promana l'atto denunciato per l'annullamento,

come si può intendere considerando il caso in cui questo atto non

promana dallo stesso Ministro competente per la decisione, è

incontestabile che l'interesse legittimo, cadendo nella sfera giuridica

del singolo, si differenzia da quello della Amministrazione, e deve

perciò comportare una possibilità di difesa indipendente dalle

ragioni che può esporre l'autorità alla quale l'atto si deve

imputare; il che è riconosciuto quando si esige la notifica del

ricorso ai controinteressati. Tanto più la posizione di costoro deve

ritenersi autonoma nei riguardi della pubblica Amministrazione in

quanto nemmeno è sempre vero che gli uni e l'altra possono dedurre

difese identiche.

Quanto alla scelta spettante ai cointeressati fra il ricorso

straordinario e il ricorso al Consiglio di Stato, scelta che la Corte

di cassazione, non avendo proposto la questione della sua legittimità,

ha ritenuto non contrastante con il dettato dell'art. 113 della

Costituzione, essa non potrebbe mai pregiudicare i controinteressati,

la cui posizione soggettiva è del tutto contrapposta a quella dei

cointeressati, e ai quali quindi non possono non spettare poteri

propri. Non accordandoli, le norme predette hanno negato ai

controinteressati financo quel modo di tutela che comunque esse avevano

ritenuto sufficiente per i cointeressati.

3. - Deve pertanto ritenersi fondata la questione proposta dalla

Corte di cassazione e deve decidersi in conformità senza che (ex art.

27 della legge 11 marzo 1953, n. 87) si possa dichiarare

l'illegittimità costituzionale dell'intero contenuto delle norme

denunciate, come domanda l'Ordine dei geometri nella sua memoria, non

essendo di ordine conseguenziale la questione che concerne il

ricorrente e i cointeressati;