Sentenza n. 100/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22, 23, 24,

27 e 29 della legge regionale Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 recante

"Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di solidarietà a favore dei

consiglieri della Regione Abruzzo", modificata dalla legge regionale 16

aprile 1975, n. 34, promosso con ordinanza emessa il 18 giugno 1977

dalla Corte dei Conti nel giudizio di responsabilità nei confronti di

Crescenzi Ugo ed altri, iscritta al n. 296 del registro ordinanze 1978

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 250 dell'anno

1978;

visto l'atto di costituzione di Crescenzi Ugo ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il Giudice

relatore Antonio La Pergola.

Ritenuto in fatto :

1. - La II Sezione della Corte dei Conti, con ordinanza emessa il

18 giugno 1977, ha sollevato davanti a questa Corte, in riferimento

agli artt. 97, 117 e 123 Cost., questione di legittimità

costituzionale degli artt. 22, 23, 24, 27 e 29 della legge Regione

Abruzzo 7 novembre 1973, n. 41 (in materia di assicurazione ai

consiglieri regionali), come modificata dalla legge regionale 16 aprile

1975, n. 34.

Con atto di citazione emesso in data 25 ottobre 1976 la Procura

Generale presso la Corte dei Conti conveniva in giudizio i consiglieri

della Regione Abruzzo, che avevano espresso voto favorevole alla

delibera del 13 marzo 1974, con la quale veniva stipulata una polizza

assicurativa relativa ai rischi di morte e invalidità causati da

infortuni connessi con l'esercizio dell'attività pubblica e con altre

cause. La relativa spesa era in buona parte posta a carico del bilancio

regionale.

Il Procuratore Generale, ritenuto che Così fosse stato posto

illegittimamente un onere a carico dell'ente Regione, pertanto chiedeva

che i suddetti consiglieri regionali venissero dichiarati responsabili.

La delibera era stata adottata in esecuzione della legge regionale n.

41 del 1973; e di quest'ultima legge il Procuratore Generale aveva

eccepito l'illegittimità costituzionale, relativamente alle seguenti

disposizioni: gli artt. 22, 23, 24, 29 e 30, per sospetta violazione

degli artt. 81, 97, 117 e 123 Cost..

Con decisione presa in pari data la Corte dei Conti ha ritenuto

propria la competenza a giudicare della responsabilità patrimoniale

dei detti consiglieri, avendo escluso che essi godano, con riferimento

all'accertamento della responsabilità patrimoniale, di particolari

immunità o privilegi.

La questione di costituzionalità posta dal Procuratore Generale è

stata poi ritenuta rilevante per la decisione del giudizio di

responsabilità patrimoniale. Qualora le censure fossero ritenute

infondate, non sussisterebbe il danno imputato ai convenuti. Dove,

viceversa, si dovesse accertare la pur parziale incostituzionalità

della legge n. 41 dovrebbe stabilirsi se dalla legge incostituzionale

è derivato un danno patrimoniale per la Regione, e se il comportamento

dei consiglieri sia nell'approvare la legge, sia nel dare ad essa

successiva applicazione abbia dolosamente perseguito un fine diverso,

rispetto a quelli istituzionalmente attribuiti alla Regione.

Il Collegio rimettente ha ritenuto non manifestamente infondata

l'eccezione sollevata dal Procuratore Generale, allargando peraltro il

campo della normativa censurata all'art. 27, mentre ha giudicato

irrilevante l'eccezione di costituzionalità dell'art. 30, sollevata in

riferimento all'art. 81 Cost..

Le norme oggetto della questione sollevata pongono a carico del

bilancio regionale un rilevante onere ai fini della copertura dei

rischi e degli infortuni che possono subire i consiglieri nel corso del

loro mandato per cause connesse o meno all'esercizio del mandato

stesso.

Le suddette norme violerebbero in primo luogo i principi del buon

andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, dato che

i consiglieri regionali - afferma il giudice a quo - si sono

autoconcessi forme assicurative di particolare favore, che non

troverebbero riscontro in alcun'altra norma previdenziale o

assicurativa. Infatti viene addossato alla Regione quasi tutto l'onere

assicurativo; e ciò a prescindere dalla connessione dell'infortunio

con lo svolgimento delle funzioni proprie dei beneficiari. In altri

termini, il costo assicurativo è trasferito dagli interessati alla

Regione, senza che, rileva la Corte dei Conti, tale disposizione sia

giustificata da alcun interesse pubblico.

L'art. 97 Cost. esclude che venga fatto a vantaggio di soggetti in

qualche modo collegati con la Regione un trattamento sui generis,

razionalmente non giustificabile.

I principi di cui all'art. 97 Cost., applicabili tanto

all'attività esecutiva, quanto alle stesse disposizioni legislative

regolatrici dell'attività amministrativa, non sarebbero stati appunto

rispettati dalle norme censurate.

Con riferimento alla pretesa violazione dell'art. 117 Cost., rileva

il giudice a quo che le previsioni legislative regionali censurate

risultano estranee alle materie attribuite alla competenza delle

Regioni. Dovendosi ritenere che la previdenza non rientri fra tali

materie, si delinea, secondo la Corte dei Conti, la possibile

violazione dell'art. 117 Cost..

Quanto, infine, al preteso contrasto con l'art. 123 Cost. viene

osservato che l'art. 37 dello Statuto abruzzese dispone la competenza

legislativa regionale con riguardo alle sole indennità dei

consiglieri, collegate indiscutibilmente all'esercizio delle loro

funzioni. Ora - prosegue il giudice rimettente - essendo coperti dal

predetto contratto assicurativo, sulla base delle norme censurate,

anche gli infortuni non derivanti da cause collegate con l'esercizio

delle funzioni istituzionali, tali norme contrasterebbero con l'art. 37

dello Statuto, con il risultato di vulnerare l'art. 123 della

Costituzione.

Con il previsto trattamento assicurativo i consiglieri regionali

sarebbero venuti a godere nella sostanza di un aumento delle loro

indennità, senza che tale aumento fosse stato espressamente

deliberato. Anche sotto questo ulteriore profilo sussisterebbe il

contrasto con l'art. 37 e la violazione dell'art. 123 Cost..

2. - Si sono costituiti nel presente giudizio di costituzionalità

i consiglieri regionali nei cui confronti è stata promossa l'azione di

responsabilità patrimoniale. Considerato in diritto :

1. - La presente questione di legittimità costituzionale trae

origine, com'è spiegato in narrativa, da una controversia demandata

alla II sezione della Corte dei Conti. La Procura Generale presso

detto organo giusdicente ha infatti convenuto in giudizio i consiglieri

della Regione Abruzzo, i quali avevano espresso voto favorevole alla

delibera conciliare del 13 marzo 1974. Con tale atto il corpo

legislativo regionale aveva deliberato di stipulare una polizza

assicurativa a favore dei propri membri, con riguardo ai rischi di

morte ed invalidità derivanti da infortuni connessi anche con cause

diverse dall'esercizio della pubblica attività dei beneficiari. La

relativa spesa era in larga misura posta a carico del bilancio

regionale. Precisamente, secondo le disposizioni della legge regionale

7 novembre 1973, n. 41 ("Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di

solidarietà a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo"), i

versamenti relativi ai premi assicurativi da corrispondere all'Istituto

contraente sono per il 30% a carico dell'apposito fondo di

solidarietà, alimentato dal contributo mensile obbligatorio da ciascun

consigliere in carica, nonché da quello, anch'esso mensile, concesso

dalla Regione, che ammonta, per ciascun componente del consiglio, al 3%

dell'indennità mensile lorda a questo spettante; il 70% della spesa è

fatto direttamente gravare sul bilancio della Regione.

I consiglieri regionali sono stati convenuti in giudizio

sull'assunto che l'onere posto a carico della Regione risulti

illegittimo, e Così si configuri la loro responsabilità patrimoniale.

In questa sede sono denunziati gli artt. 22, 23, 24, 27 e 29 della

citata legge regionale per asserita violazione degli artt. 97, 117 e

123 Cost.. Le censure della Corte dei Conti s'incentrano, in sostanza,

nel seguente rilievo: ai consiglieri regionali sarebbe concessa una

forma assicurativa di particolare favore, la quale non trova

giustificazione in alcun interesse pubblico, in quanto la polizza

assicurativa copre qualsiasi infortunio, non importa se connesso con

l'esercizio del mandato consiliare. Di qui discenderebbe, prima di

tutto, la violazione dell'art. 97 Cost., alla quale si aggiungono gli

altri dedotti vizi di illegittimità costituzionale. La legge in esame

avrebbe disciplinato la materia previdenziale, che, non rientra fra

quelle attribuite alla Regione, con il risultato di vulnerare il

disposto dell'art. 117 Cost.. È inoltre prospettata la lesione

dell'art. 123 Cost.. L'art. 37 dello Statuto abruzzese, si afferma al

riguardo dal giudice a quo, contempla la competenza legislativa

regionale con riferimento alle indennità dei componenti il Consiglio,

le quali devono comunque connettersi con l'esercizio delle funzioni

loro spettanti: laddove, si soggiunge, il contratto assicurativo,

stipulato sulla base delle norme censurate, concerne anche gli

infortuni scaturenti da cause non connesse con le attività che in via

istituzionale competono ai consiglieri regionali. In sostanza, ad

avviso del Collegio rimettente, è stato disposto un aumento

dell'indennità, di cui i consiglieri regionali fruiscono senza che il

conseguente aggravio a carico dell'ente Regione sia stato espressamente

e formalmente previsto a tal titolo dall'organo deliberante in sede

legislativa. Anche sotto quest'ultimo profilo, risulterebbero allora

violati l'art. 37 dello Statuto abruzzese, nonché l'art. 123 Cost.,

posto a presidio della sfera riservata alla fonte statutaria.

2. - Occorre in primo luogo vedere se la questione sia ammissibile.

La Corte dei Conti afferma di avere, con decisione parziale adottata in

pari data dell'ordinanza di rinvio, ritenuta la propria competenza a

conoscere della responsabilità patrimoniale dei consiglieri regionali,

i quali non godrebbero, nel giudizio ad essa demandato, di "alcuna

particolare posizione di immunità o di privilegio". Posto ciò, il

giudice a quo ha ritenuto di dover motivare la rilevanza della presente

questione in questi termini: qualora fosse adottata una pronuncia di

infondatezza, cadrebbe l'addebito formulato nei confronti dei

convenuti, per mancanza di danno; qualora fosse, invece, pronunziata la

richiesta declaratoria d'incostituzionalità, la Corte dei Conti

dovrebbe accertare se dall'illegittimità delle disposizioni denunziate

sia derivato un danno patrimoniale alla Regione e se il comportamento

dei consiglieri regionali nell'approvare la legge o nel dare ad essa

successiva applicazione sia stato, oppur no, diretto a perseguire

dolosamente un fine diverso da quello istituzionalmente attribuito alla

Regione.

Senonché, il vigente ordinamento preclude a questa Corte di

esaminare la questione nel merito. Le disposizioni di legge che

configurano la competenza della Corte dei Conti, la quale concerne,

nella specie, un giudizio di responsabilità patrimoniale, si

riferiscono esclusivamente agli amministratori e ai dipendenti della

Regione (cfr. gli artt. 18, 30, 31 e 32 della legge 19 maggio 1976, n.

335 "Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di

bilancio e di contabilità delle Regioni"). Ora, il Collegio rimettente

propone l'attuale questione perché, una volta rimosse le norme

censurate mediante un'eventuale pronuncia di fondatezza, esso possa

sindacare il comportamento tenuto dai consiglieri regionali anche in

sede legislativa, quale si è concretato nella previsione e disciplina

del sistema assicurativo sopra descritto. La tesi sottostante

all'ordinanza di rinvio è, dunque, questa: il legislatore regionale

verrebbe nel giudizio di merito a rispondere, se sussistono gli estremi

del danno e del comportamento doloso, con riguardo alle conseguenze

scaturenti dalla sua stessa produzione normativa, affetta dai vizi

prospettati all'attenzione della Corte. Prima ancora di controllare il

fondamento di un tale punto di vista, va però ricordata la statuizione

del quarto comma dell'art. 122 Cost.: "I consiglieri regionali non

possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti

dati nell'esercizio delle loro funzioni". Di questa guarentigia i

consiglieri regionali fruiscono anche nella sfera della responsabilità

patrimoniale, che viene in considerazione nel caso in esame. Le

denunziate norme di legge incidono sul trattamento dei consiglieri

regionali e costituiscono emanazione dei poteri di cui il corpo

legislativo della Regione dispone, in ordine alla propria

organizzazione e alla posizione dei suoi componenti. Si tratta di

poteri che discendono, in via immediata ed uniforme, dalle norme

costituzionali con le quali è stato disegnato il caratteristico

modello funzionale dell'ente Regione. Si deve dunque ritenere, anche

alla stregua della pregressa giurisprudenza di questa Corte (cfr., da

ultimo, la sentenza n. 69/1985), che nell'esercizio di attribuzioni

Così configurate i consiglieri regionali siano assistiti dalla

guarentigia sancita nell'art. 122 Cost.: la loro responsabilità nel

giudizio principale resta allora, in forza di questo disposto del testo

fondamentale, comunque esclusa. Se Così è, la questione è

inammissibile. La sua definizione non potrebbe in alcun caso influire

sull'esito della controversia rimessa alla Corte dei Conti.