Sentenza n. 100/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e

20 della l. 24 luglio 1985, n. 409 (Istituzione della professione

sanitaria di odontoiatria e disposizioni relative al diritto di

stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da parte dei

dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità europee), promosso

con ordinanza emessa il 10 luglio 1987 dal Tribunale di Verona nei

procedimenti riuniti vertenti tra Quintarelli Giuseppe ed altri e

l'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di

Verona, iscritta al n. 365 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie

speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1989 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio volto ad accertare la sussistenza in

capo agli attori del diritto a mantenere la propria iscrizione

all'Albo provinciale dei medici-chirurghi, il Tribunale di Verona,

con ordinanza in data 10 luglio 1987 (Reg. ord. n. 365 del 1988), ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 4, 33, comma 5 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 4,

5 e 20 della legge 24 luglio 1985 n. 409 (Istituzione della

professione sanitaria di odontoiatra e disposizioni relative al

diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da

parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità

europee).

Le prime due disposizioni censurate prevedono la possibilità di

iscrizione al nuovo Albo professionale degli odontoiatri per i

laureati in odontoiatria e protesi dentaria, e per i laureati in

medicina e chirurgia in possesso di specializzazione in odontoiatria,

e ne sanciscono l'incompatibilità con l'iscrizione a qualsiasi altro

Albo professionale, salvo che per i laureati in medicina e chirurgia

che siano in possesso di diploma di specializzazione nel campo

odontoiatrico, che possono essere iscritti anche all'Albo dei medici

chirurghi.

La terza delle norme impugnate prevede, invece, per i laureati in

medicina e chirurgia iscritti al relativo corso di laurea

anteriormente al 28 gennaio 1980, privi di specializzazione ma

abilitati all'esercizio professionale, la facoltà di optare, nel

termine di cinque anni, per l'iscrizione all'Albo degli odontoiatri.

Il giudice a quo ritiene che le disposizioni censurate:

a) diano luogo ad un'evidente disparità di trattamento tra

medici generici che, volendo continuare ad esercitare la professione

di odontoiatria, perdono l'iscrizione all'albo dei medici chirurghi,

e medici specialisti che invece possono mantenerla;

b) violino il principio della libertà di scelta, per i medici

non specialisti, della propria attività lavorativa (art. 4 della

Costituzione) attraverso la potenziale perdita dell'abilitazione

(già da tempo acquisita) a prestare attività medica generica,

negando, peraltro, in violazione dell'art. 33, comma quinto, della

Costituzione, ogni concreto valore all'abilitazione professionale

conseguita.

2. - Non si sono costituite le parti ma è intervenuta

l'Avvocatura Generale dello Stato eccependo, in via preliminare,

l'inammissibilità delle questioni per difetto di motivazione sulla

rilevanza. Dall'atto di rimessione, infatti, non risulterebbe in

quale modo le norme impugnate possano incidere sulla definizione del

giudizio a quo, né quale sia la posizione professionale rivestita

dagli attori.

Le questioni sarebbero poi inammissibili anche perché, con esse,

si richiederebbe sostanzialmente alla Corte di integrare la legge

prevedendo un'ulteriore particolare categoria di medici aventi

diritto a svolgere attività odontoiatra, e cioè quella di coloro

che l'abbiano già svolta senza essere in possesso della relativa

specializzazione. Tale integrazione - a meno che non si voglia

ammettere indistintamente tutti i medici generici a svolgere

attività di odontoiatra (così sovvertendo però la volontà

espressa dal Parlamento nel senso della separazione delle due

professioni) - richiederebbe l'individuazione e la specificazione di

elementi rimessi all'esclusiva discrezionalità del legislatore.

Nel merito, le questioni risulterebbero comunque infondate. È di

tutta evidenza infatti che non può postularsi parità di trattamento

tra categorie del tutto differenziate quali sono quella dei medici

chirurghi specializzati in odontoiatria e quella di chi non abbia

tale specializzazione, mentre, per quanto concerne la lamentata

violazione dell'art. 4 della Costituzione, l'Avvocatura osserva che

le norme impugnate non comprimono il diritto dei medici generici (a

continuare) a svolgere attività dentistica, anche se la nuova

regolamentazione dell'odontoiatria, quale attività professionale

autonoma, non poteva non comportare una più rigorosa determinazione

dei requisiti necessari ad esercitarla.

Non sarebbe infine sostenibile una violazione dell'art. 33 della

Costituzione dal momento che gli attori pretendono la contemporanea

iscrizione in due Albi professionali pur avendo titoli che

giustificano l'iscrizione ad uno solo di essi. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata in riferimento agli artt. 3, 4, 33, comma

quinto, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

degli artt. 4, 5 e 20 della legge 24 luglio 1985, n. 409 (Istituzione

della professione sanitaria di odontoiatria e disposizioni relative

al diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da

parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità

europee), in base ai quali è prevista, per i laureati in medicina e

chirurgia iscritti al relativo corso di laurea anteriormente al 28

gennaio 1980, privi di specializzazione ma abilitati all'esercizio

professionale, la facoltà di optare, nel termine di cinque anni, per

l'iscrizione all'albo degli odontoiatri istituito con la legge

citata, perdendo il diritto alla contemporanea iscrizione all'albo

dei medici chirurghi.

Si sostiene dal giudice a quo che le disposizioni censurate danno

luogo ad una evidente disparità di trattamento (art. 3 della

Costituzione) tra i medici generici - che, volendo esercitare la

professione di odontoiatra, optino per l'iscrizione al relativo albo

professionale, perdendo così (come previsto dal combinato disposto

degli artt. 4 e 5 della legge istitutiva della professione sanitaria

di odontoiatra) l'iscrizione all'albo dei medici chirurghi - e i

medici chirurghi specialisti in odontoiatria ai quali soltanto è

consentito dall'art. 5 della stessa legge di ottenere la doppia

iscrizione.

Si soggiunge che risulterebbe anche violato, nei confronti dei

medici non specialisti in odontoiatria, il principio della libertà

di scelta della loro attività lavorativa (art. 4 della

Costituzione), attraverso la potenziale perdita dell'abilitazione

(già acquisita) a prestare l'attività medica in generale, negandosi

così, in violazione dell'art. 33, comma quinto, della Costituzione,

ogni concreto valore all'abilitazione professionale conseguita.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato, in quanto, diversamente

da quanto eccepito, dal contesto dell'ordinanza di rimessione appare

sufficientemente motivato il punto della rilevanza delle questioni

sollevate rispetto alla definizione del giudizio a quo.

Parimenti infondata è l'altra eccezione di inammissibilità,

basata sulla considerazione che l'ordinanza tenderebbe ad un

intervento integrativo di questa Corte, preclusole della difficoltà

di individuare - a differenza che per i medici specialisti - i

criteri in base ai quali concedere a quelli non specialisti di

esercitare la professione di odontoiatra: a meno di non consentire a

tutti i medici chirurghi non specialisti di svolgere entrambe le

attività, cioè quella di medico chirurgo e quella di odontoiatra,

il che equivarrebbe ad un radicale capovolgimento della volontà

espressa dal Parlamento nel senso della separazione delle due

professioni.

L'eccezione muove da una errata interpretazione dell'ordinanza di

rimessione perché questa tende non già ad ottenere che i medici

chirurghi iscritti al relativo albo professionale siano ammessi alla

iscrizione nell'albo degli odontoiatri - il che renderebbe influente

il profilo dedotto dall'Avvocatura dello Stato circa l'individuazione

di tali criteri - ma prospetta la questione in termini esattamente

opposti, in quanto tende a conservare in capo a quei medici che, in

virtù dei requisiti ben determinati dall'art. 20, possono svolgere

la professione di odontoiatra la possibilità di rimanere iscritti al

loro originario albo di appartenenza.

Rileva, difatti, il giudice a quo che, prima della entrata in

vigore della legge del 1985, l'abilitazione alla professione di

medico-chirurgo dava di per sé titolo all'esercizio

dell'odontoiatria non essendo all'uopo richiesta la specializzazione

in questa disciplina. Per effetto del combinato disposto delle

disposizioni denunciate i medici-chirurghi non specializzati, che

già avevano titolo ad esercitare, assieme alla professione di

medico-chirurgo, anche l'odontoiatria, devono invece ora optare, ai

fini dell'esercizio di quest'ultima attività, per l'iscrizione

all'Albo degli odontoiatri, perdendo così il diritto - invece

conservato ai medici chirurghi specializzati in odontoiatria - a

rimanere iscritti anche all'albo professionale dei medici chirurghi.

L'eccezione di inammissibilità va dunque disattesa in quanto, la

soluzione della questione non richiede, da parte di questa Corte, la

preventiva individuazione, ai fini dell'iscrizione all'albo, dei

criteri per la determinazione dei relativi requisiti, essendo essi

già ben determinati dalla legge.

3.1. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione è fondata.

In proposito va ribadito che prima della legge 24 luglio 1985, n.

409, la professione di medico chirurgo e quindi l'iscrizione al

relativo albo, consentiva di per sé l'esercizio della odontoiatria,

ai sensi del regio decreto legge 16 ottobre 1924, n. 1755, convertito

nella legge 21 marzo 1926, n. 597, non essendo all'uopo richiesta

apposita specializzazione, che pur poteva all'epoca conseguirsi dopo

la laurea.

La legge n. 409 del 1985, nell'istituire la professione sanitaria

di odontoiatria, nonché il relativo albo professionale (artt. 1 e

4), ha previsto che a quest'ultimo possano iscriversi quanti sono in

possesso della laurea in odontoiatria e protesi dentaria (istituita

con il decreto del presidente della Repubblica 28 febbraio 1980, n.

135) e della relativa abilitazione all'esercizio professionale,

conseguita a seguito di superamento di apposito esame di Stato,

nonché i laureati in medicina e chirurgia, anch'essi abilitati

all'esercizio professionale e in possesso del diploma di

specializzazione in campo odontoiatrico. Ma l'iscrizione all'albo

degli odontoiatri e l'esercizio della relativa attività

professionale è, altresì, consentita (come si è già rilevato

nell'esaminare l'eccezione di inammissibilità), seppure, in via

transitoria, e cioè "nella prima applicazione" della legge in

parola, anche ai laureati in medicina e chirurgia iscritti al

relativo corso di laurea anteriormente al 28 gennaio 1980, abilitati

all'esercizio della professione di medico-chirurgo, purché optino

per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri entro cinque anni dalla

data di entrata in vigore della legge (art. 20).

L'iscrizione all'albo degli odontoiatri è incompatibile con

l'iscrizione ad altro albo professionale (art. 4, terzo comma), salvo

che per i laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio

della professione di medico-chirurgo, ed in possesso di un diploma di

specializzazione in campo odontoiatrico, ai quali è consentito (art.

5) di mantenere, contemporaneamente all'iscrizione all'albo degli

odontoiatri, quella all'albo dei medici-chirurghi. È dunque dal

combinato disposto delle disposizioni testé illustrate della legge

n. 409 del 1985 che si ricava, per i medici-chirughi iscritti al

relativo corso di laurea prima del 28 gennaio 1980, che siano

abilitati all'esercizio professionale in medicina e chirurgia ed

optino per l'iscrizione all'albo degli odontoiatri entro cinque anni

dalla entrata in vigore della legge in esame, l'incompatibilità con

l'iscrizione all'albo dei medici-chirurghi.

3.2. - Il contrasto con il principio di eguaglianza delle

disposizioni da cui deriva tale incompatibilità appare evidente

allorché si raffronti la situazione dei medici chirurghi non

specialisti, iscritti al corso di laurea in medicina e chirurgia

prima del 23 gennaio 1980 (ed in quanto tali ritenuti idonei dalla

stessa legge del 1985 ad esercitare l'odontoiatria), con la

situazione che riguarda i medici chirurghi specialisti, dovendosi

considerare che, prima della entrata in vigore della legge del 1985,

che ha separato le due professioni, la sola abilitazione in medicina

e chirurgia dava titolo alla iscrizione all'unico albo professionale

allora previsto, autorizzando anche all'esercizio dell'odontoiatria,

indipendentemente dal possesso della relativa specializzazione.

Nell'istituire nel 1985 l'albo separato degli odontoiatri con una

disciplina che prevede "a regime", per il futuro, l'iscrivibilità

dei medici-chirurghi solo se forniti di specializzazione in

odontoiatria, il legislatore si è preoccupato di salvaguardare

"nella prima applicazione della legge" le situazioni pregresse,

prendendo in considerazione (art. 20, legge cit.) i medici che si

fossero iscritti al corso di laurea in medicina e chirurgia prima

della istituzione, nel 1980, di quello in odontoiatria. La legge ha

quindi riconosciuto il permanere della loro idoneità ad esercitare

la professione di odontoiatra, idoneità che non poteva non

riconoscere senza incorrere nell'ingiustificata lesione di un diritto

(all'esercizio di una attività professionale) che già apparteneva a

quei soggetti e che si sarebbe potuto sacrificare solo in presenza di

esigenze meritevoli di tutela nel bilanciamento dei contrapposti

interessi.

Una volta effettuato quel riconoscimento e, quindi, parificata ai

fini dell'iscrizione all'albo degli odontoiatri, seppure in via

transitoria (in quanto si tratta di una categoria di soggetti

destinata ad esaurirsi nel tempo), la categoria dei medici-chirurghi

a quella dei laureati in odontoiatria e protesi dentaria e a quella

dei medici-chirurghi specialisti, non trova alcuna valida

giustificazione l'aver privato i primi, che si fossero iscritti

all'albo degli odontoiatri, di nuova istituzione, del diritto di

continuare ad essere contemporaneamente iscritti all'albo dei

medici-chirurghi, come era loro consentito in virtù del solo titolo

di laurea e della abilitazione professionale conseguita.

Né in proposito ha pregio la tesi, adombrata dalla Avvocatura

generale dello Stato, secondo cui il divieto della doppia iscrizione

sarebbe giustificato dal disegno perseguito del legislatore di

separare, dal momento della entrata in vigore della legge istitutiva

del nuovo albo, la professione di medico chirurgo da quella di

odontoiatra. Il legislatore ha, invece, mostrato di non seguire in

assoluto questa linea, avendo, nell'art. 5 della legge citata,

previsto addirittura "a regime" la possibilità della doppia

iscrizione per i medici specialisti in odontoiatria, onde è

certamente discriminatorio che i medici-chirurghi non specialisti,

per poter continuare ad esercitare una attività che fino a quel

momento era loro consentita, debbano optare per l'iscrizione all'albo

degli odontoiatri entro cinque anni dalla entrata in vigore della

legge, perdendo il diritto a mantenere l'iscrizione all'albo dei

medici chirurghi.

3.3. - La diversità di trattamento fra le due categorie di medici

chirurghi, cioè quelli specializzati nel campo dell'odontoiatria e

quelli non specializzati, non potrebbe neppure giustificarsi in

relazione alla diversità delle rispettive situazioni e cioè in base

al possesso, da parte dei primi, del titolo di specializzazione di

cui sono invece sforniti i secondi. In proposito va rilevato che, una

volta che la legge ha ritenuto la specializzazione non

indispensabile, sia pure per un periodo transitorio, ai fini

dell'iscrizione dei medici chirurghi all'albo degli odontoiatri -

avendo equiparato ai medici specializzati quelli, di cui all'art. 20

della legge, non muniti di specializzazione - la diversità di

trattamento consistente nella perdita della possibilità di

iscrizione ai due albi, non può essere giustificata, sulla base del

mancato possesso della specializzazione in odontoiatria. Difatti, per

quel che riguarda l'esercizio della professione di medico chirurgo,

il possesso o meno di tale specializzazione è assolutamente

ininfluente.

Appare quindi irrazionale la prescrizione legislativa secondo cui

la mancanza della specializzazione in odontoiatria incide sulla

possibilità di mantenere l'iscrizione all'albo professionale dei

medici chirurghi.

La disposizione sull'incompatibilità non può perciò ritenersi

ispirata che dallo scopo di limitare l'attività concorrenziale nel

campo dell'odontoiatria, restringendo il numero degli esercenti tale

professione, con una previsione limitativa di un diritto

appartenente, fino a quel momento, anche ai medici non specialisti,

diritto che costituisce la naturale esplicazione di facoltà che

derivano dai titoli di laurea ed abilitanti posseduti.

Ma tale scopo, diretto a limitare la concorrenza, non può

giustificare né la discriminazione, né comunque il sacrificio di

situazioni già acquisite, perché, come è stato più volte ribadito

da questa Corte (v. da ultimo sentenza n. 56 del 1989), il

legislatore può incidere su situazioni pregresse sacrificando quelle

di alcune categorie di soggetti, sempre che ciò risulti

plausibilmente ragionevole e conseguente, come si è osservato, ad

una equa valutazione dei contrapposti interessi.

Discende da tali considerazioni l'illegittimità costituzionale

delle norme denunciate, perché esse vengono a privare - senza che

sussista una ragione che plausibilmente le giustifichi - i soggetti

indicati nell'art. 20 del diritto, già loro appartenente, di

rimanere iscritti all'albo dei medici chirurghi, ove chiedano

l'iscrizione all'albo degli odontoiatri per esercitare la relativa

professione.

Consegue da ciò l'illegittimità costituzionale anche della norma

la quale dispone che la richiesta dell'iscrizione all'albo di nuova

istituzione debba intervenire entro il termine di cinque anni dalla

entrata in vigore della legge. Il termine finale poteva giustificarsi

solo in quanto collegato all'opzione. Ma, una volta esclusa

l'incompatibilità per i soggetti in parola, l'iscrizione all'albo

degli odontoiatri avviene non per effetto di una opzione, bensì di

una richiesta, questa, come tale, non può essere sottoposta a

termine quando, come nel caso in esame, sia collegata ad un'idoneità

professionale già conseguita e riconosciuta.

4. - L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale

in riferimento all'art. 3 della Costituzione rende superfluo l'esame

dell'altra questione in riferimento agli artt. 4 e 33, comma quinto,

della Costituzione.