Sentenza n. 100/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 50, secondo

comma, terzo periodo, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme

sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure

privative e limitative della libertà personale), promossi con n. 3

ordinanze emesse il 5 febbraio (n. 2 ordinanze) ed il 29 gennaio 1996

dal tribunale di sorveglianza di Bari, rispettivamente iscritte ai

nn. 520, 528 e 567 del registro ordinanze 1996 e pubblicate nelle

Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 24, 25 e 26, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di procedimenti avviati su istanze di altrettanti

condannati a pena detentiva inferiore a tre anni ma superiore a sei

mesi, volte ad ottenere l'affidamento in prova al servizio sociale o

in subordine la semilibertà, il tribunale di sorveglianza di Bari,

non ravvisando la sussistenza delle condizioni per la concessione

dell'affidamento in prova, e rilevato che anche la domanda

subordinata di semilibertà dovrebbe essere rigettata, in quanto tale

ultima misura può essere adottata solo all'esito di un periodo di

osservazione in un istituto penitenziario, con tre ordinanze di

analogo tenore emesse il 5 febbraio 1996 (r.o. nn. 520 e 528 del

1996) e il 29 gennaio 1996 (r.o. n. 567 del 1996), pervenute a questa

Corte rispettivamente il 10, 13, 20 maggio 1996, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3

e 27 della Costituzione, dell'art. 50, comma 2, terzo periodo, della

legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e

sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà

personale).

Per le pene detentive superiori a sei mesi l'art. 50, comma 2,

dell'ordinamento penitenziario prevede che, di regola, il condannato

possa essere ammesso al regime di semilibertà solo dopo l'espiazione

di almeno metà della pena; tuttavia può essere ammesso "anche prima

dell'espiazione di metà della pena", "nei casi previsti dall'art.

47", che disciplina l'affidamento in prova al servizio sociale, se "i

risultati dell'osservazione" - prevista dall'art. 47, comma 2, ai

fini della concessione di tale ultima misura, e "condotta

collegialmente per almeno un mese in istituto" - non legittimano

l'affidamento in prova, ma "possono essere valutati favorevolmente in

base ai criteri indicati dal comma 4" del medesimo art. 50 per la

concessione della semilibertà, vale a dire "in relazione ai

progressi compiuti nel corso del trattamento, quando vi sono le

condizioni per un graduale reinserimento del soggetto nella

società".

Ad avviso dell'autorità remittente, la norma in questione - la cui

applicazione nella specie non consentirebbe la concessione della

semilibertà, che viceversa costituirebbe l'unica risposta idonea

alla situazione in concreto prospettata - sarebbe in primo luogo in

contrasto con il principio di uguaglianza e ragionevolezza sancito

dall'art. 3 della Costituzione.

Essa riserverebbe un trattamento irragionevolmente difforme a

situazioni analoghe: mentre, infatti, per le pene comprese fra sei

mesi e tre anni di reclusione, è consentito l'affidamento in prova,

sulla base della relativa valutazione favorevole, anche ab initio, e

cioè senza necessità di preventiva osservazione in carcere (in

forza della disposizione di cui al comma 3 dell'art. 47

dell'ordinamento penitenziario, che permette la valutazione a questo

fine del comportamento del condannato in libertà), la norma

impugnata non consente invece la concessione della semilibertà sin

dall'inizio, ma solo in esito all'osservazione in istituto, che deve

protrarsi per almeno un mese.

Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe in ciò affetta da un

vizio logico, perché la valutazione della condotta in libertà, se

è sufficiente per valutare l'idoneità all'affidamento in prova,

dovrebbe a maggior ragione consentire di valutare la possibilità di

concedere il beneficio minore in cui si sostanzia la semilibertà.

Sarebbe altresì incongruo e irragionevole imporre un breve periodo

di osservazione in carcere, che non potrebbe avere una reale valenza

risocializzante, tanto più per la ineliminabile componente

carceraria della semilibertà.

Vi sarebbe altresì sperequazione fra il trattamento normativo

della semidetenzione, pena sostitutiva che comporta un regime simile

alla semilibertà, e che può essere concessa ab initio per una

durata fino ad un anno, e quello della medesima semilibertà.

Inoltre sarebbe irragionevole la disciplina che consente la

concessione della semilibertà a soggetti che abbiano una pena da

espiare non superiore a sei mesi, quando questa residui da maggior

pena, in parte anche maggioritaria trascorsa in custodia cautelare, e

dunque a condannati con un più alto grado di pericolosità

manifestato dall'adozione della misura cautelare, e non a soggetti

che debbano espiare per intero la pena dopo la condanna definitiva;

nonché, più in generale, a coloro che siano stati condannati a pena

più elevata, ma con pena residua compresa nei sei mesi, e non ai

condannati a pena più lieve ma superiore anche di poco a sei mesi.

In secondo luogo, la norma impugnata contrasterebbe con l'art. 27

della Costituzione, in quanto l'obbligatorio ingresso in carcere,

anche nel caso di condannato che abbia intrapreso un'attività

lavorativa, di istruzione o comunque risocializzante in libertà,

come condizione per l'ammissione alla semilibertà, spezza la

continuità dell'esperienza, con effetti che potrebbero rivelarsi

deleteri in ordine alla situazione economico-lavorativa e rieducativa

dell'interessato.

Al riguardo, sarebbe irragionevole e contrario allo spirito

dell'art. 27 della Costituzione la differenza fra la valutazione

imposta al giudice allorquando verifica la possibilità di concedere

la semilibertà come alternativa all'affidamento in prova ab initio,

per le pene non superiori a sei mesi, e che può essere compiuta nei

confronti del condannato in libertà, e quella imposta per le pene da

sei mesi a tre anni, che dovrebbe comunque obliterare la condotta in

libertà per volgersi ai progressi compiuti nel corso del brevissimo,

non defettibile, periodo di carcerazione; periodo che, proprio per la

sua brevità, non potrebbe avere alcun effetto rieducativo, potendo

viceversa sortire effetti contrari alla rieducazione.

In definitiva, il remittente sottolinea la "necessità giuridica,

sul piano della legittimità costituzionale, che le due misure

funzionalmente omogenee per tutto quanto riguarda le altre

previsioni" - s'intende, l'affidamento in prova e la semilibertà -

"già con le istanze avanzate dallo stato di libertà presentino i

medesimi requisiti di ammissibilità".

2. - È intervenuto nei tre giudizi il Presidente del Consiglio dei

Ministri, riportandosi integralmente all'atto depositato nel giudizio

promosso con ordinanza del tribunale di sorveglianza di Firenze in

data 17 novembre 1993 (r.o. n. 102 del 1994), ove si sollevava

questione ad avviso dell'Avvocatura analoga a quella ora proposta dal

tribunale di sorveglianza di Bari.

In quell'occasione, peraltro, le questioni sollevate (poi

dichiarate manifestamente inammissibili per difetto di rilevanza con

l'ordinanza n. 369 del 1994, e quindi, una volta riproposte - con la

r.o. n. 189 del 1995 -, dichiarate una manifestamente inammissibile

perché irrilevante, l'altra manifestamente infondata) investivano,

in riferimento agli artt. 3 e 27 della Costituzione, l'art. 176,

terzo comma, del codice penale (che subordina l'ammissione alla

liberazione condizionale del condannato all'ergastolo all'espiazione

di almeno ventisei anni di pena) e l'art. 50, comma 5,

dell'ordinamento penitenziario (che subordina l'ammissione alla

semilibertà del condannato all'ergastolo all'espiazione di almeno

venti anni di pena). Nell'atto allora depositato, e allegato ora agli

atti di intervento nei presenti giudizi, l'Avvocatura erariale, pur

concludendo con una richiesta di dichiarazione di non fondatezza,

argomentava esclusivamente sulla irrilevanza delle proposte

questioni, quanto all'art. 176 del codice penale, perché relativa al

tema della liberazione condizionale ancorché sollevata in un

procedimento su istanza di semilibertà, e, quanto all'art. 50

dell'ordinamento penitenziario, perché si prospettava una questione

puramente interpretativa in ordine all'efficacia, ai fini della

ammissione alla semilibertà, della intervenuta concessione al

condannato all'ergastolo dell'indulto o di "analoghi benefici

clemenziali". Argomenti tutti, questi, estranei alla questione oggi

sollevata dal Tribunale di sorveglianza di Bari. Considerato in diritto

1. - Le tre ordinanze sollevano la medesima questione, onde i

relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La questione investe l'art. 50, comma 2, terzo periodo,

dell'ordinamento penitenziario di cui alla legge n. 354 del 1975,

come sostituito dall'art. 14 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, e

da ultimo modificato dall'art. 1 del d.-l. 13 maggio 1991, n. 152. In

deroga alla regola generale fissata dallo stesso art. 50, comma 2,

primo periodo, secondo cui la semilibertà può essere concessa, in

relazione a pene superiori a sei mesi di detenzione, solo dopo che

sia stata espiata almeno metà della pena (o due terzi nel caso di

condanna per alcuni reati), la norma denunciata consente l'ammissione

al beneficio anche prima, nell'ipotesi in cui, ricorrendo i

presupposti di entità della pena previsti per la concessione

dell'affidamento in prova al servizio sociale (pene non superiori a

tre anni), l'osservazione collegiale nell'istituto di pena,

prescritta in vista di tale ultima misura, non dia risultati positivi

a questo fine, ma consenta invece una valutazione favorevole ai fini

della concessione della semilibertà, e ciò in base ai criteri in

generale prescritti dal comma 4 del medesimo art. 50, vale a dire in

relazione ai progressi compiuti nel trattamento, quando vi siano le

condizioni per un graduale reinserimento del condannato nella

società. Ad avviso dell'autorità remittente, la disposizione

sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza e di

ragionevolezza, nonché con il fine rieducativo della pena di cui

all'art. 27 della Costituzione, principalmente in quanto, per pene da

scontare rientranti negli stessi limiti, a differenza

dell'affidamento in prova al servizio sociale, cui il condannato può

essere ammesso anche senza un previo periodo di osservazione in

carcere, ma sulla base della valutazione della sua condotta in

libertà (come ora è previsto dall'art. 47, comma 3,

dell'ordinamento penitenziario, anche a seguito della sentenza n. 569

del 1989 di questa Corte), non consente, la concessione del minore

beneficio della semilibertà: in tal modo subordinando la misura

all'espiazione di un periodo di pena in carcere anche quando si possa

valutare che il regime di semilibertà risponderebbe alle esigenze di

reinserimento del condannato nella società.

3. - La questione non è fondata.

L'affidamento in prova al servizio sociale, disciplinato dall'art.

47, e la semilibertà, regolata dall'art. 50 dell'ordinamento

penitenziario, sono due misure alternative alla detenzione non solo

di contenuto diverso (la prima comporta l'espiazione della pena fuori

dal carcere, la seconda invece consente di trascorrere fuori dal

carcere solo alcune ore della giornata), ma anche fondate su diversi

presupposti. L'affidamento in prova può essere concesso solo per

pene non superiori a tre anni (anche se costituenti residuo di

maggior pena parzialmente scontata), e presuppone una valutazione

favorevole circa l'idoneità della misura a contribuire alla

rieducazione del condannato, e a prevenire il pericolo che egli

commetta nuovi reati. La semilibertà, viceversa, non è di per sé

legata ad un massimo di pena da scontare, ma presuppone, in generale,

l'esito positivo di quello che la legge indica come "trattamento"

penitenziario del condannato, svoltosi per un periodo pari ad almeno

metà della pena, ed una prognosi favorevole circa la possibilità di

un suo graduale reinserimento nella società, attraverso le attività

che egli può svolgere nelle ore di permanenza fuori dal carcere.

Solo nel caso di pene non superiori a sei mesi il legislatore ha

previsto che esse possano essere senz'altro scontate in regime di

semilibertà, ove non abbia luogo l'affidamento in prova, così

prescindendo - in ragione della brevità della pena - dall'esito di

un previo periodo di carcerazione, e consentendo l'ammissione al

regime medesimo sin dall'inizio, come modalità di espiazione

dell'intera pena (art. 50, comma 6).

Nell'impostazione originaria della legge, anche l'affidamento in

prova al servizio sociale era misura suscettibile di intervenire solo

dopo un periodo di carcerazione, durante il quale potesse aver luogo

l'osservazione della personalità, condotta collegialmente per almeno

tre mesi, che consentisse di operare la valutazione di cui si è

detto. Successivamente però, in forza di vari interventi

legislativi, la condizione della previa osservazione della

personalità del condannato condotta in carcere è stata ridotta

nella durata, eliminata per casi particolari, e parimenti eliminata

quando il condannato, in libertà, abbia serbato un comportamento

tale da consentire il favorevole giudizio previsto, dopo che, per

effetto della sentenza n. 569 del 1989 di questa Corte, è caduta

l'ulteriore condizione dell'avere, in questo caso, il condannato

trascorso un periodo in custodia cautelare. E tuttavia, già secondo

la disciplina originaria, l'affidamento in prova era subordinato non

tanto ad un previo periodo di esecuzione della pena, quanto ad una

"osservazione" della personalità, di cui la permanenza in carcere

era solo lo strumento, essenziale essendo piuttosto la valutazione

prognostica circa l'effetto rieducativo della prova e la prevenzione

di nuovi reati: mentre la semilibertà veniva chiaramente configurata

come una tappa ulteriore di un trattamento carcerario, che per un

primo periodo avvenisse in regime di detenzione in carcere, e

successivamente potesse proseguire in regime solo parzialmente

carcerario (cfr. infatti l'art. 51, comma 1, che si riferisce alla

semilibertà pur sempre in termini di "trattamento").

Le successive vicende legislative e giurisprudenziali hanno

condotto, come si è detto, per quanto riguarda l'affidamento in

prova, a contemplare la possibilità che il giudizio prognostico

favorevole si fondi, anziché sull'osservazione del condannato in

carcere, sulla valutazione del suo comportamento in libertà. Per

quanto riguarda invece la semilibertà, il legislatore del 1986 si è

limitato a prevedere una deroga alla condizione della previa

espiazione di metà della pena, stabilendo che l'ammissione alla

misura possa aver luogo anche prima, allorquando sussistano le

condizioni di entità della pena da scontare (non superiore a tre

anni) previste per l'affidamento in prova, e l'osservazione

effettuata in istituto ai fini dell'affidamento in prova non dia

esito favorevole a tale effetto, ma consenta una valutazione invece

favorevole per la concessione della semilibertà medesima.

Ora, è ben vero che in tal modo si è istituita, per queste

ipotesi, una sorta di graduazione fra le due misure, considerando la

semilibertà come un'alternativa "minore" all'affidamento in prova

(come d'altra parte è suggerito dalla natura dei due istituti, e

come già era disposto per le pene sino a sei mesi dal comma 1

dell'art. 50): ma ciò non toglie che la fisionomia dei due istituti

sia rimasta ancorata ai presupposti e ai connotati propri di ciascuno

di essi. Da un lato, infatti, la deroga riguarda espressamente solo

l'entità della pena già scontata: la possibilità di concedere la

semilibertà "anche prima dell'espiazione di metà della pena" non

equivale alla possibilità di concederla "prima dell'inizio

dell'espiazione della pena", come invece è espressamente stabilito

dal comma 6 solo nei casi di pena non superiore a sei mesi.

Dall'altro lato, la valutazione favorevole richiesta deve essere

effettuata perlegge "in base ai criteri indicati dal comma 4" dello

stesso art. 50, vale a dire "in relazione ai progressi compiuti nel

corso del trattamento, quando vi sono le condizioni per un graduale

reinserimento del soggetto nella società": il che conferma che la

deroga prevista quanto alla durata della pena già scontata non

altera il carattere dell'istituto, il quale si presenta come una fase

ulteriore, susseguente ad un periodo di carcerazione. Ulteriore

conferma dei caratteri della misura si trae dal fatto che, nel

rinviare ai risultati dell'osservazione compiuta ai fini

dell'affidamento in prova, la disposizione in esame - che pure, si

badi, è coeva di quelle con le quali si è disancorato l'affidamento

in prova dalla condizione inderogabile dell'osservazione in istituto,

introdotte anch'esse con la riforma del 1986 - richiama espressamente

solo la "osservazione di cui al comma 2" dell'art. 47, cioè appunto

la osservazione collegiale in istituto, mentre non viene fatto alcun

richiamo al comma 3 dello stesso art. 47, che prevede il giudizio

fondato sul comportamento in libertà del condannato.

4. - Di ciò appunto si duole il giudice a quo, il quale ravvisa

una ingiustificata e irragionevole disparità di disciplina, da

questo punto di vista, fra la misura dell'affidamento in prova e il

"beneficio meno ampio" della semilibertà.

Ma il denunciato vizio di irragionevolezza appare insussistente, se

si tiene conto di quanto si è detto sulla sostanziale diversità di

presupposti delle due misure. La sottoposizione del beneficio della

semilibertà alla condizione della previa espiazione in carcere di un

periodo di pena, sia pure - in deroga alla regola generale dell'art.

50, comma 2, primo periodo - non determinato nella sua durata, appare

coerente con la scelta di base operata dal legislatore quando ha

configurato tale misura alternativa di solo parziale decarcerazione,

e non può dunque mettersi a raffronto, ai fini di un giudizio di

ingiustificata disparità di disciplina, con i presupposti

dell'affidamento in prova, che può essere disposto solo quando si

ritenga che il regime extracarcerario "contribuisca alla rieducazione

del reo e assicuri la prevenzione del pericolo che egli commetta

altri reati" (art. 47, comma 2, ordinamento penitenziario). In

assenza di queste condizioni (come nel caso sottoposto al giudice

remittente, in cui tale assenza è stata dal medesimo accertata), la

possibilità di disporre la semilibertà è, non irragionevolmente,

sottoposta alle diverse condizioni stabilite dalla legge per

quest'ultima misura.

Né sussiste, contrariamente a quanto afferma il giudice a quo,

alcuna "necessità giuridica", sul piano della legittimità

costituzionale, che le due misure - che non sono, per quanto si è

detto, "funzionalmente omogenee" - presentino "i medesimi requisiti

di ammissibilità".

In una prospettiva di espansione delle misure alternative e di

superamento del carcere, almeno per le pene brevi, come normale e

prevalente strumento di espiazione della pena e di risocializzazione

del reo, potrebbe essere opportuno un ripensamento complessivo

dell'attuale sistema, anche considerando con maggior larghezza e

favore, nell'ambito di una coordinata strategia dell'esecuzione

penale, sia l'affidamento in prova al servizio sociale, sia la

semilibertà, sia altre misure alternative. Ma ciò appartiene

all'ambito delle scelte di politica penitenziaria e delle

considerazioni di opportunità legislativa: come pure al medesimo

ambito appartiene la valutazione dei dubbi che il remittente

prospetta circa l'efficacia della detenzione in carcere, specie per

brevi o brevissimi periodi, quale presupposto necessario per la

concessione della semilibertà (anche se la disposizione censurata,

di per sé, non pone alcun limite alla durata della detenzione

pregressa, limitandosi a rimuovere la condizione necessaria della

espiazione di metà della pena).

In ogni caso, ciò non vale a dare fondamento ad una censura di

illegittimità costituzionale, per irragionevole disparità di

trattamento, a carico della disposizione denunciata.

5. - Nemmeno può sostenersi che sia irragionevole la condizione in

questione, perché essa non è richiesta ai fini della concessione

della semidetenzione, istituto considerato dal remittente, tra le

sanzioni sostitutive, "più simile alla semilibertà". Il

parallelismo prospettato è solo apparente, perché la semidetenzione

non è misura disposta in sede di esecuzione della pena, ma pena

sostitutiva che il giudice, nel pronunciare la condanna, può

applicare in luogo della detenzione: ed è dunque naturale che essa

non presupponga la previa detenzione in carcere.

Parimenti non può fondarsi la censura di irragionevolezza sulla

circostanza che la semilibertà potrebbe essere concessa, ai sensi

dell'art. 50, comma 1, dell'ordinamento penitenziario, anche quando

si tratti di scontare un residuo di pena non superiore a sei mesi, da

parte di un condannato a pena più lunga, il quale possa far valere

un periodo di precedente custodia cautelare, ovvero si sia visto

ridurre la pena da scontare in virtù di cause di estinzione.

L'ipotizzata ammissione alla semilibertà in tali casi non sarebbe

che la naturale conseguenza del fatto che il periodo trascorso in

carcerazione preventiva, o la parte di pena estinta per altra causa,

rilevano ai fini della determinazione della pena da espiare. E

nemmeno si può ritenere di per sé irragionevole la scelta del

legislatore di consentire la concessione della semilibertà ab

initio, senza necessità di un previo periodo di espiazione in

carcere, per le pene non superiori a sei mesi, dato che in questo

caso proprio la brevità della pena da espiare ha suggerito di

ammettere con maggiore larghezza il ricorso alla misura alternativa.

6. - Del pari infondata è la censura riferita alla violazione

dell'art. 27 della Costituzione. Le considerazioni secondo cui la

necessità di scontare una parte della pena in regime carcerario,

obbligando il condannato ad abbandonare l'attività lavorativa, di

istruzione o comunque risocializzante già intrapresa in libertà,

potrebbe sortire effetti negativi sul piano rieducativo, e secondo

cui un breve periodo di carcere potrebbe non avere concreta efficacia

rieducativa, attengono ancora una volta al piano della opportunità.

D'altra parte, il legislatore ha previsto, quando un condannato goda

già di una misura alternativa, e così anche della semilibertà, e

sopravvenga un nuovo titolo di esecuzione di altra pena detentiva,

che la misura in corso possa proseguire, senza soluzione di

continuità, allorché, tenuto conto del cumulo delle pene,

permangano le condizioni rispettivamente previste per la concessione

della misura medesima, e così, quanto alla semilibertà, le

condizioni di cui ai primi tre commi dell'art. 50 (art. 51-bis

dell'ordinamento penitenziario).

Di certo, comunque, non è possibile affermare che, di per sé,

l'imporre un periodo di espiazione in regime carcerario contraddica

la finalità rieducativa cui sempre deve tendere la pena, in tutte le

sue forme di esecuzione.

7. - In definitiva, le censure mosse dal remittente, pur essendo

dirette a sostenere l'illegittimità costituzionale solo dell'art.

50, comma 2, terzo periodo, si appuntano, in sostanza, sulla scelta

legislativa di configurare la semilibertà come una misura

concedibile solo dopo un periodo di regime carcerario, salvo che per

le pene non superiori a sei mesi. Ma su questo terreno le censure non

superano l'ambito di pur apprezzabili opinioni di politica

dell'esecuzione penale, senza attingere al livello della violazione

dei principi costituzionali.