Sentenza n. 1000/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Trento

notificato il 10 settembre 1984, depositato in Cancelleria il 18

successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1984, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministero

della Sanità, di concerto con il Ministro del Lavoro e della

Previdenza Sociale del 25 febbraio 1984, dal titolo: "Schema-tipo di

convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del d.l. 12 settembre

1983, n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre

1983, n. 638";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di

Trento e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe la Provincia autonoma di

Trento ha promosso conflitto di attribuzione in seguito al decreto

del Ministro della sanità, emesso, di concerto con il Ministro del

lavoro e della previdenza sociale, in data 25 febbraio 1984 e

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 12 luglio 1984, dal

titolo "Schema-tipo di convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del

decreto legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con

modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638".

Secondo la ricorrente, poiché l'ambito dei destinatari di detto

decreto comprende anche le USL della Provincia di Trento,

risulterebbe invasa la sfera di competenze costituzionalmente

garantita alla ricorrente dagli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

i quali assegnano alla Provincia autonoma di Trento la potestà

legislativa concorrente e, correlativamente, quella amministrativa in

materia di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera".

In base all'art. 6, secondo comma, del decreto impugnato si impone

alla Provincia di Trento di fornire informazioni (numero di

certificati di malattia, etc.) di cui vengano in possesso l'I.N.P.S.

e le U.S.L. in relazione ai compiti disciplinati dalle convenzioni

ivi previste. E, ancora, il secondo comma dell'articolo successivo

prevede l'inserimento di rappresentanti delle Province di Trento e di

Bolzano nelle commissioni competenti ad esprimere pareri circa i

tempi e le modalità di liquidazione delle spese sostenute dalle

U.S.L. e da porsi a carico dell'I.N.P.S. Dimostrando ciò che il

decreto impugnato pretende di vincolare la Provincia di Trento, esso,

ad avviso della ricorrente, risulterebbe illegittimo nel suo

complesso, in quanto le disposizioni legislative cui ha inteso dare

attuazione non consentirebbero al Ministro della sanità di stabilire

uno schema-tipo di convenzione che fosse vincolante anche per la

stessa Provincia. Sia l'art. 5, nono comma, del d.l. n. 463 del 1983,

sia l'art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981 si riferirebbero, ad

avviso della ricorrente, a schemi-tipo da elaborarsi d'intesa fra

I.N.P.S. e Regioni a statuto ordinario e solo in rapporto a queste

ultime avrebbero abilitato il Ministro della sanità a provvedere

unilateralmente, in mancanza dell'intesa. Né potrebbe sostenersi,

sempre per la ricorrente, che il riferimento alle Province autonome

di Trento e di Bolzano sia implicito, giacché, sulla scorta di

quanto affermato dalla sentenza n. 31 del 1983 di questa Corte,

esigenze di certezza e di ordinato assetto dei rapporti fra Stato e

enti territoriali autonomi non permetterebbero di intendere

estensivamente le formulazioni normative di cui trattasi. A ritenere

il contrario - soggiunge la ricorrente, peraltro in via del tutto

subordinata - si porrebbe una questione di legittimità

costituzionale della stessa disciplina normativa di riferimento.

In secondo luogo, la ricorrente ritiene illegittimi, in

particolare, gli artt. 2, comma terzo, 3, comma secondo, lett. b, e 6

del decreto impugnato.

L'art. 2, terzo comma, prevede che il servizio di ricezione dei

certificati di malattia trasmessi dai lavoratori, da istituirsi

presso l'I.N.P.S. ai sensi dell'art. 2, secondo comma, possa, in

presenza di obiettive esigenze funzionali individuate dallo stesso

ente, "essere svolto dall'Istituto nazionale della previdenza sociale

presso la unità sanitaria locale, anche avvalendosi di personale

delle unità sanitarie locali consenzienti". L'art. 3, secondo comma,

lett. b, stabilisce che il competente servizio della U.S.L. esamini,

"nei casi in cui il servizio di ricezione della certificazione è

organizzato presso la unità sanitaria locale, e su richiesta

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale, tutta la

certificazione da questo esibita", al fine di rilevare, tra l'altro,

eventuali stati patologici connessi a tbc, malattia professionale,

infortunio sul lavoro, ecc. Infine, l'art. 6 prescrive che le U.S.L.

forniscano informazioni, in ordine al servizio in esame, "al

Ministero della Sanità - Direzione generale degli ospedali, (...)

alle regioni e province autonome di Trento e Bolzano".

Orbene, le richiamate disposizioni, per un verso,

disciplinerebbero un servizio delle U.S.L., che rientra nella

competenza legislativa e amministrativa della Provincia di Trento, in

termini tali per cui la ricorrente rimarrebbe estranea

all'organizzazione e gestione dei servizi medico-legali che esse

prevedono, dato che si instaurerebbe un rapporto diretto ed esclusivo

fra U.S.L. e I.N.P.S.. E, per altro verso, da dette disposizioni

deriverebbe un'interferenza dell'I.N.P.S. (e prim'ancora del Ministro

della sanità) nella struttura e nelle attività delle U.S.L., alle

quali inoltre verrebbero assegnati compiti di natura strettamente

amministrativa, del tutto estranei ai loro fini. Infine, l'art. 6

instaurerebbe un rapporto diretto tra U.S.L. e Ministero della

sanità, che salterebbe del tutto la Provincia.

2. - Si è regolarmente costituito in giudizio lo Stato,

attraverso il Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha concluso

per l'inammissibilità e, in ogni caso, per l'infondatezza del

ricorso.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, non sembra dubbio che il

d.l. n. 168 del 1981 e il d.l. n. 463 del 1983, che ne ripete

sostanzialmente le disposizioni, riguardino anche le Province

autonome di Trento e Bolzano. L'art. 1 del d.l. n. 168 del 1981 fa

esplicito riferimento a dette Province, sicché non potrebbe essere

contestato che anche l'art. 8- bis le concerna. Né, d'altro canto,

esisterebbe la minima ragione perché il sistema di controllo

necessariamente previsto in termini uniformi, essendo l'I.N.P.S. ente

che opera sull'intero territorio nazionale, non dovesse riguardare

anche gli anzidetti enti. Che poi le disposizioni dei due decreti

legge possano essere costituzionalmente illegittime (come accennato

in via ipotetica nel ricorso), sarebbe discorso diverso e allo stato

inammissibile.

Quanto, poi, alle ulteriori censure sollevate, l'Avvocatura rileva

che le formalità precisate nel decreto impugnato sono già espresse

nei testi legislativi di riferimento. Gli accertamenti affidati alle

unità sanitarie locali sarebbero, comunque, di carattere medico e,

perciò, perfettamente aderenti alle funzioni proprie di tali

organismi, senza che si determini un'alterazione della loro

struttura. Nessuna attività amministrativa sarebbe richiesta alle

U.S.L., che, come è normale per qualsiasi visita sanitaria, dovrà

raccogliere anche le dichiarazioni del malato. Tanto meno, infine,

potrebbe dirsi indebita l'attività informativa di cui all'art. 6

dello schema-tipo ministeriale, giacché essa è prevista anche a

favore delle Province. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in seguito all'emanazione del

decreto del Ministro della sanità, 25 febbraio 1984, contenente

"Schema-tipo di convenzione di cui all'art. 5, comma nono, del

decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito con modificazioni

nella legge 11 novembre 1983, n. 638".

Tale decreto, secondo la ricorrente, invaderebbe la sfera di

competenza garantita alla Provincia di Trento dagli artt. 9, n. 10, e

16 St. T.A.A. in materia di "igiene e sanità, ivi compresa

l'assistenza sanitaria e ospedaliera", sotto un duplice profilo: a)

in quanto il decreto ministeriale nel suo complesso, essendo

espressamente diretto a vincolare anche le competenze della Provincia

ricorrente, contrasterebbe con le disposizioni legislative cui essa

ha inteso dare attuazione (art. 5, comma nono, del d.l. 12 settembre

1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638; art.

8- bis del d.l. 30 aprile 1981, n. 168, convertito nella legge 27

giugno 1981, n. 331), le quali si riferirebbero soltanto a

schemi-tipo di convenzioni da elaborarsi d'intesa fra l'I.N.P.S. e le

regioni a statuto ordinario e, quindi, tali da non poter avere come

destinatari le regioni o le province ad autonomia differenziata; b)

in quanto alcuni articoli del decreto ministeriale stesso -

segnatamente gli artt. 2, comma terzo, 3, comma secondo, lett. b, e 6

- disciplinerebbero in termini dettagliati competenze proprie delle

Province autonome, instaurando rapporti diretti tra le U.S.L.

operanti nella provincia e l'I.N.P.S. o il Ministero della Sanità e

affidando alle U.S.L. ora menzionate compiti amministrativi del tutto

estranei ai loro compiti istituzionali.

2. - Sotto il primo dei profili indicati, il ricorso della

Provincia autonoma di Trento non può essere accolto, poiché il

decreto ministeriale impugnato, nel riferirsi anche alle competenze

che la ricorrente vanta in materia di sanità, non si pone in

contrasto con le disposizioni legislative che intende attuare (artt.

5, comma nono, del d.l. n. 463 del 1983;

art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981), dato che queste ultime

ricomprendono tra i soggetti che avrebbero dovuto stipulare le

convenzioni-tipo ivi previste anche le regioni o le province ad

autonomia differenziata.

2.1. - Al fine di interpretare correttamente le disposizioni di

legge che, ad avviso della ricorrente, sarebbero state violate dal

decreto impugnato, è opportuno ricostruire brevemente la successione

del complesso di leggi adottate in materia e la cui inosservanza da

parte delle regioni ha dato luogo all'esercizio, da parte del

Ministro della sanità, del potere sostitutivo di cui si discute nel

presente conflitto di attribuzione.

L'art. 2 del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663 convertito nella legge

29 febbraio 1980, n. 33 e parzialmente modificato dall'art. 15 della

legge 23 aprile 1981, n. 155, nel disciplinare i casi di infermità

comportanti incapacità lavorativa (primo e secondo comma), ha

stabilito che "le eventuali visite di controllo sullo stato di

infermità del lavoratore, ai sensi dell'art. 5 della legge 20 maggio

1970, n. 300, o su richiesta dell'Istituto nazionale della previdenza

sociale o della struttura sanitaria pubblica da esso indicata,

(fossero) effettuate dai medici dei servizi sanitari indicati dalle

regioni" (terzo comma). Successivamente è intervenuto il d.l. 30

aprile 1981, n. 168, convertito nella legge 27 giugno 1981, n. 331,

prescrivendo all'art. 8- bis che "ai fini di cui all'art. 2 del d.l.

30 dicembre 1979 n. 663 (...), l'Istituto nazionale della previdenza

sociale e le unità sanitarie locali disciplinano l'effettuazione dei

controlli sullo stato di salute dei soggetti aventi titolo alle

prestazioni economiche di malattia e di maternità attraverso

convenzioni da stipulare entro il sessantesimo giorno dalla data di

entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto

sulla base di appositi schemi-tipo elaborati d'intesa fra l'I.N.P.S.

e le regioni ed approvati con decreto del Ministro della Sanità".

Detta disciplina è stata parzialmente modificata dall'art. 5 del

d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre

1983, n. 638, nel senso di prevedere che gli schemi-tipo di

convenzione ex art. 8- bis del d.l. n. 168 del 1981, ove non

elaborati d'intesa fra l'I.N.P.S. e le Regioni entro trenta giorni

dall'entrata in vigore del decreto legge, siano formulati dal

Ministro della sanità, di concerto con quello del lavoro e della

previdenza sociale (nono comma). Entro trenta giorni dalla

pubblicazione di detti schemi le USL sono tenute ad adottare le

convenzioni in oggetto e a predisporre un "servizio idoneo ad

assicurare (...) il controllo dello stato di malattia dei lavoratori

dipendenti per tale causa assentatisi dal lavoro e accertamenti

preliminari al controllo stesso anche mediante personale non medico,

nonché un servizio per visite collegiali presso gli ambulatori

pubblici per accertamenti specifici" (decimo comma).

Sulla base del potere sostitutivo conferitogli dalle disposizioni

da ultimo riportate, per il caso in cui gli schemi-tipo di

convenzioni previste dall'art. 8- bis non fossero stati elaborati

d'intesa fra l'I.N.P.S. e le regioni nei termini ivi previsti, il

Ministro della sanità, constatato che, alla data prefissata,

soltanto quattro regioni (Liguria, Friuli-Venezia Giulia, Marche e

Abruzzo) avevano provveduto a stipulare le anzidette convenzioni, ha

emanato in via sostitutiva il decreto impugnato, che prevede, per

l'appunto, uno schema-tipo di convenzione da applicarsi in tutte le

regioni (o province autonome) che non l'avessero concordato con

l'I.N.P.S. fino ad allora.

2.2. - La ricorrente contesta la legittimità del decreto

ministeriale impugnato, in quanto, nell'esigere la propria

applicabilità anche nelle regioni o nelle province ad autonomia

differenziata, si porrebbe in contrasto con le leggi poste a base del

relativo potere, che, ad avviso della ricorrente, circoscriverebbero

l'applicabilità delle convenzioni-tipo e, quindi, anche dell'atto

ministeriale che le avesse adottate in via sostitutiva, alle sole

regioni a statuto ordinario.

In realtà, l'interpretazione prospettata dalla Provincia

ricorrente non può essere accolta.

Va osservato preliminarmente che, quando una disposizione di legge

usa la semplice locuzione di "regioni", non si può da ciò stesso

inferire che il legislatore abbia inteso alludere soltanto a quelle a

statuto ordinario, dovendosi piuttosto analizzare quel riferimento

senza qualificazioni ulteriori nell'ambito dell'intero contesto

legislativo e nel significato che ad esso si può dare sulla base

delle comuni regole di interpretazione della "volontà" del

legislatore (v. già, ad esempio, sent. n. 433 del 1987). Esaminata

sotto tale profilo, quella locuzione mostra di avere il significato

più ampio, comprensivo anche delle regioni e delle province ad

autonomia differenziata.

In tal senso è innanzitutto orientato lo stesso provvedimento

legislativo che prevede le convenzioni-tipo, cioè il d.l. n. 168 del

1981, il quale si riferisce espressamente, nei suoi artt. 1 e 2, non

solo alle regioni ad autonomia comune, ma anche a quelle ad autonomia

differenziata, comprese le Province di Trento e di Bolzano. Questo

elemento, invero esteriore e di per sé non decisivo, trova una

conferma determinante nel fatto che l'interesse curato dal

legislatore statale con la previsione delle ricordate convenzioni il

quale è espressamente enunciato dal già citato art. 8- bis con il

richiamo ai fini di cui all'art. 2 del d.l. n. 633 del 1979 consiste

nello stabilire in termini uniformi i controlli sullo stato di salute

dei lavoratori in malattia da effettuarsi per conto dell'I.N.P.S. e,

pertanto, è indubbiamente un interesse insuscettibile di

frazionamento o di localizzazione territoriale, che esige, come tale,

un'uniforme attuazione in ogni parte del territorio nazionale.

E, del resto, la stessa Provincia ricorrente non adduce motivi in

senso contrario, limitandosi, anzi, al di là di un inappropriato

rinvio ad una pronunzia precedente di questa Corte, a sospettare

d'incostituzionalità l'eventuale estensione alle Province autonome

della normativa citata, senza peraltro portare argomenti convincenti

e senza sollevare, in proposito, una formale eccezione.

2.3. - Posto che il decreto impugnato risulta applicabile anche

alle regioni e alle province ad autonomia differenziata, occorre ora

verificare se tale atto si mantenga nei limiti di legittimità propri

dei poteri sostitutivi che lo Stato può esercitare nei confronti

delle regioni. Anche sotto questo profilo, la risposta è

indubbiamente positiva, poiché il decreto impugnato risponde a tutti

i requisiti che, secondo la giurisprudenza ormai costante di questa

Corte (sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304 del 1987, 177 del

1988), sono propri di un corretto esercizio del potere statale di

sostituzione nei confronti di competenze regionali.

Innanzitutto, l'atto impugnato è espressione di un potere di

controllo e di vigilanza esplicitamente comprensivo del potere di

sostituzione per il caso che, entro il termine precisato dall'art. 5,

comma nono, del d.l. n. 463 del 1983, come convertito dalla legge n.

638 dello stesso anno, le convenzioni non fossero state stipulate fra

l'I.N.P.S. e le regioni.

In secondo luogo, come già rilevato, il controllo sostitutivo

esercitato con l'atto impugnato è strettamente strumentale a un

obbligo connesso con un interesse unitario e infrazionabile, di cui

è unico tutore lo Stato, in quanto rappresentante dell'intera

collettività nazionale.

In terzo luogo, la sostituzione contestata dalla ricorrente è

stata compiuta da un'autorità di governo, il Ministro della Sanità,

cui compete, per l'appunto, la vigilanza e il controllo nei confronti

dell'attuazione regionale dei principi o dei vincoli legittimamente

disposti a livello nazionale. Inoltre, il decreto ministeriale

impugnato è stato adottato sulla base di una constatata inerzia

della grande maggioranza delle regioni e province autonome,

nell'esercizio di una competenza loro riconosciuta nell'ambito di un

rapporto di collaborazione con un ente pubblico nazionale, il cui

atto conclusivo avrebbe dovuto essere approvato, secondo un principio

di "leale cooperazione", dal Ministro della sanità con un proprio

decreto.

Infine, il contenuto e l'estensione dell'atto di sostituzione sono

sicuramente commisurati a quelli propri degli atti espressivi della

competenza che le regioni avrebbero dovuto esercitare in

collaborazione con l'I.N.P.S., sicché non può minimamente inferirsi

che l'intervento statale ridondi in un'eventuale illegittima

compressione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni

stesse.

3. - La Provincia ricorrente sospetta, poi, che alcune particolari

disposizioni contenute nel decreto impugnato - segnatamente gli artt.

2, terzo comma, 3, secondo comma, lett. b, e 6 - invadano

illegittimamente la competenza in materia sanitaria statutariamente

garantita alla stessa Provincia.

Tuttavia, a parte che le censure sui primi due punti riguardano

disposti meramente specificativi di norme di legge e a parte che la

censura sull'art. 6 trascura il rilievo che l'obbligo di fornire

informazioni non è di per sé in grado di ledere competenze

costituzionalmente garantite, appare decisiva e quindi assorbente una

considerazione più generale.

È, infatti, proprio degli interventi sostitutivi statali, ove

siano esercitati in modo legittimo, provvedere in via eccezionale a

compiere atti ordinariamente assegnati alle competenze regionali o a

disciplinare, sempre in via eccezionale, settori riservati alle

attribuzioni delle regioni stesse con la medesima incisività e

dettaglio con cui quelle materie possono essere regolate dai titolari

del potere surrogato. Tuttavia, quando, come nel caso, il potere

sostitutivo si esprime nella predisposizione di atti a durata non

istantanea e destinati a produrre nel tempo effetti di tipo

"normativo", l'efficacia degli atti adottati in sostituzione non può

essere che di tipo suppletivo, non potendo un atto sostitutivo

contravvenire alla sua stessa ragion d'essere col bloccare

definitivamente una competenza regionale che non si è esaurita e

intende attivarsi. Ciò significa che, ove una regione o una

provincia autonoma stipulassero con l'I.N.P.S. lo schema-tipo di

convenzione previsto in via generale e sostitutiva dall'atto

impugnato, quest'ultimo cesserebbe di essere applicabile nella

regione o nella provincia che avesse provveduto a superare l'inerzia

alla base dell'intervento sostitutivo in questione.

Ciò dimostra che, al di là dei particolari contenuti delle

disposizioni previste nel decreto ministeriale impugnato,

quest'ultimo non può, in ogni caso, confliggere con l'esercizio

delle competenze di cui sono titolari le regioni e province autonome.