Sentenza n. 1001/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 19 maggio 1986, depositato in Cancelleria il 9 giugno 1986 ed

iscritto al n.26 del registro ricorsi 1986, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 5 marzo 1986 n. 68,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.66 del 20 marzo 1986,

concernente "Determinazione e composizione dei comparti di

contrattazione collettiva, di cui all'art. 5 della legge-quadro sul

pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso in data 16 maggio 1986 la Regione Lombardia

sollevava conflitto di attribuzione in riferimento al d.P.R. 5 marzo

1986 n. 68 recante "Determinazione e composizione dei comparti di

contrattazione collettiva, di cui all'art. 5 della legge quadro sul

pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93", per sentir dichiarare che "non

spetta allo Stato determinare un comparto di contrattazione

collettiva per il pubblico impiego comprendente il personale delle

Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti

insieme a quello dei Comuni, delle Province, delle Comunità montane,

loro consorzi e associazioni, e degli altri enti indicati nell'art.

4, primo comma, del d.P.R. n. 68 del 1986", e conseguentemente

ottenere l'annullamento degli artt. 1, n. 3, 4 e 10 dell'impugnato

provvedimento. La ricorrente presentava anche contestuale istanza di

sospensione del provvedimento impugnato, limitatamente alle

disposizioni sopraindicate.

Con un primo motivo di ricorso la Regione lamenta la violazione

degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119 Cost., nonché dell'art. 5 della

l. n. 93 del 1983, dal momento che l'inclusione del personale

regionale in un unico comparto, comprendente anche il personale degli

enti locali e di enti pubblici di varia natura, si porrebbe in

contrasto con il criterio generale di cui all'art. 5, quarto comma,

della l. n. 93 del 1983, a tenore del quale la determinazione dei

comparti deve avvenire "nel rispetto delle autonomie

costituzionalmente garantite" e quindi, in primo luogo, delle

autonomie regionali. La previsione di un unico comparto lederebbe

invece tali autonomie, perché ad unico comparto corrisponde unico

accordo, che verrebbe a vincolare la Regione nonostante che a

concluderlo abbiano concorso anche volontà diverse da quella

regionale. Inoltre, essendo stato riunito nello stesso comparto il

personale delle Regioni, quello degli enti locali e quello di enti

non territoriali e meramente funzionali, non sarebbero stati presi in

considerazione "settori omogenei o affini" della pubblica

amministrazione, con la conseguente impossibilità di giungere alla

definizione di accordi adeguati alle particolarità dei singoli enti,

in ispecie alle esigenze costituzionalmente garantite

dell'amministrazione regionale.

Con un secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione degli

artt. 5, 115, 117, 118 e 119 Cost., e degli artt. 5, 7, 8 e 10 della

legge n. 93 del 1983 in relazione al fatto che la delegazione di

parte pubblica prevista dall'art. 4 del provvedimento impugnato non

verrebbe a coincidere con nessuna di quelle disciplinate da detti

articoli e neppure con la somma di tali delegazioni. L'art. 10 della

legge n. 93 del 1983 risulterebbe altresì violato dal momento che il

decreto impugnato, per il fatto di aver definito un solo comparto,

comprendente sia il personale regionale che quello di vari altri

enti, richiederebbe necessariamente il recepimento dell'unico accordo

con decreto del Presidente della Repubblica, la cui efficacia

dovrebbe considerarsi quindi estesa anche alle Regioni ordinarie,

ponendosi nei confronti di esse come "fonte suppletiva di norme".

Un terzo profilo di violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119

Cost., e dell'art. 10, nonché degli artt. 7 e 8 della legge n. 93

del 1983, viene poi denunciato con riferimento alla composizione

della delegazione di parte pubblica, dal momento che il decreto

impugnato prevede numerose integrazioni alla composizione stabilita

nell'art. 10 della legge n. 93, con la conseguenza che quella che

nella disciplina della legge è una delegazione a maggioranza

regionale viene a trasformarsi in una delegazione nella quale le

Regioni sono semplicemente minoranza.

La Regione ricorrente contesta infine (quarto e quinto motivo) la

lesione della propria autonomia sindacale, per il fatto di essere

tenuta a negoziare e stipulare assieme ad altre delegazioni di parte

pubblica portatrici di interessi diversi da quelli regionali, nonché

la violazione dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 93 del 1983,

per essere stato chiesto alla Regione un parere solo sull'accordo

raggiunto il 21 dicembre 1984, e non sulle integrazioni apportate con

l'accordo stipulato in data 11 febbraio 1986, sul quale alla Regione

non è stato possibile pronunziarsi.

2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere la reiezione del ricorso.

Ad avviso del resistente, il d.P.R. n. 68 del 1986 non

modificherebbe il procedimento di approvazione di cui all'art. 10,

ultimo comma, della legge n. 93 del 1983, né lederebbe l'autonomia

regionale. L'Avvocatura rileva inoltre che il parere regionale

sull'accordo stipulato in data 11 febbraio 1986 (che riguarda,

peraltro, il solo settore sanitario) è stato richiesto con nota

della Presidenza del Consiglio n. 40823 del 12 febbraio 1986.

Per quanto attiene alla composizione del comparto in oggetto, la

parte resistente osserva che essa è stata determinata sulla base

dell'accordo del 21 dicembre 1984 e in armonia con i principi di cui

alla sentenza di questa Corte n. 219 del 1984. La composizione dei

comparti, comunque, va determinata in ragione della omogeneità e

della affinità non tra gli enti ma tra le posizioni dei loro

dipendenti, in accordo con l'art. 4 della stessa legge quadro, che

impone alla disciplina derivante dagli accordi di ispirarsi ai

principi della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche e della

trasparenza dei trattamenti economici.

Per quanto attiene poi alla composizione della delegazione di

parte pubblica, di cui all'art. 4 del provvedimento impugnato, si

rileva che essa risulta dalla somma delle delegazioni previste dagli

artt. 8 e 10 della legge n. 93. Non avrebbe comunque rilievo il fatto

che le Regioni si trovino, in quella sede, in minoranza, dal momento

che la delegazione non è un organo collegiale che decide secondo il

principio di maggioranza.

Ad avviso dell'Avvocatura non vi sarebbe, infine, lesione

dell'autonomia sindacale regionale, sia perché la sentenza n. 219

del 1984 di questa Corte ha escluso l'identificazione fra la

contrattazione ai sensi della legge n. 93 del 1983 e la

contrattazione collettiva di cui all'art. 39 Cost., sia perché la

Regione, quando esercita i propri diritti sindacali, agisce iure

privatorum, e pertanto al di fuori di una posizione

costituzionalmente garantita.

3.- Con ordinanza 18 novembre 1986, n. 241, questa Corte ha

respinto l'istanza di sospensione, non avendo ravvisato la presenza

di un pregiudizio immediato per la Regione, anche in relazione al

fatto che "in virtù dell'art. 10 della legge quadro, nessuna

disciplina eventualmente definita in sede di accordo potrebbe trovare

applicazione nei confronti del personale delle Regioni e degli enti

dipendenti senza un preventivo provvedimento regionale di

approvazione dell'accordo stesso".

4.- Nell'imminenza dell'udienza di discussione la Regione

Lombardia ha prodotto un'ampia memoria, dove si illustrano e si

sviluppano, anche alla luce della più recente giurisprudenza

costituzionale, le tesi enunciate nel ricorso.

Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato memoria, dove si

formula, in aggiunta alle difese già sviluppate nell'atto di

costituzione, un'eccezione di inammissibilità nei confronti del

primo motivo del ricorso, dal momento che la previsione di un

comparto unitario delle Regioni e degli enti locali non

comporterebbe, di per sé, neppure indirettamente, una compressione

della sfera di autonomia regionale. CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- La Regione Lombardia lamenta l'invasione della propria sfera

di attribuzioni che sarebbe stata operata dagli artt. 1 n. 3, 4 e 10

del d.P.R. 5 marzo 1986 n. 68 concernente "Determinazione e

composizione dei comparti di contrattazione collettiva, di cui

all'art. 5 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n.

93". Tali norme - per il fatto di aver incluso il personale delle

Regioni a statuto ordinario e degli enti pubblici non economici da

esse dipendenti in un unico comparto comprendente il personale di

altre categorie di enti locali e funzionali (Comuni, Province,

Comunità montane, Consorzi tra enti locali, ex IPAB, Camere di

commercio, ecc.) - non avrebbero rispettato l'autonomia

costituzionalmente garantita alla Regione in tema di ordinamento dei

propri uffici e del proprio personale, incorrendo, sotto vari

profili, nella violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119 della

Costituzione e degli artt. 5, 7, 8 e 10 della legge 29 marzo 1983 n.

93 (legge quadro sul pubblico impiego).

La Regione chiede, pertanto, in sede di conflitto di attribuzione,

l'annullamento delle disposizioni impugnate, previa dichiarazione che

"non spetta allo Stato determinare un comparto di contrattazione

collettiva per il pubblico impiego comprendente il personale delle

Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti

insieme a quello dei Comuni, delle Province, delle Comunità montane,

loro consorzi e associazioni, e degli altri enti indicati nell'art.

4, primo comma, del d.P.R. n. 68 del 1986".

2.- Va preliminarmente rilevata l'insussistenza in fatto del

quinto motivo del ricorso, mediante il quale si contesta la

violazione dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 93 del 1983,

per non essere stata la Regione Lombardia consultata in ordine

all'accordo integrativo raggiunto tra Governo e sindacati in data 11

febbraio 1986. A parte la considerazione che l'accordo in questione

si presentava estraneo all'oggetto della presente controversia in

quanto attinente soltanto al diverso comparto del servizio sanitario

nazionale, risulta, infatti, accertato, alla luce della

documentazione prodotta dall'Avvocatura dello Stato, che il parere

regionale venne richiesto nelle forme dovute, con nota della

Presidenza del Consiglio indirizzata, in data 12 febbraio 1986 n.

40823, a tutti i Presidenti delle Giunte regionali.

3.- Con riferimento agli altri motivi il ricorso è inammissibile.

A questo proposito, occorre innanzitutto richiamare la tipicità

della disciplina concernente la determinazione dei comparti di

contrattazione collettiva così come delineata nella legge quadro sul

pubblico impiego: disciplina attraverso cui si è inteso regolare la

prima fase del procedimento destinato a concludersi con la

stipulazione dei diversi accordi sindacali di comparto o

intercompartimentali.

Va infatti ricordato come, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 93

del 1983, il numero dei comparti e la composizione degli stessi siano

determinati mediante una procedura complessa comprensiva di varie

fasi, attraverso le quali: a) il Presidente del Consiglio definisce

con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative gli

accordi relativi alla definizione dei comparti; b) su tali accordi

viene sentito il parere delle Regioni; c) gli stessi vengono

comunicati al Parlamento; d) gli accordi sono, quindi, assunti come

base per la proposta di delibera che il Presidente del Consiglio

avanza al Consiglio dei ministri; d) il Consiglio dei ministri adotta

la delibera definitiva, che viene successivamente emanata con decreto

del Presidente della Repubblica.

Tale procedura presenta alcuni elementi di analogia con quella

prevista per la stipulazione dei successivi accordi sindacali

relativi ai vari comparti, ma se ne differenzia, tra l'altro, per la

più limitata presenza consentita, in sede di definizione dei

comparti, alle Regioni ordinarie. Queste, infatti, nella procedura

delineata dall'art. 5, non assumono la posizione di parti contraenti,

bensì quella di soggetti investiti di una semplice funzione

consultiva relativa ad accordi inter alios acti, in quanto definiti

tra il Presidente del Consiglio ed i sindacati.

Con riferimento a questa fase del procedimento non sembra, dunque,

potersi individuare - secondo l'impianto adottato dalla legge n. 93

del 1983 (che in questa sede non viene in contestazione) - una sfera

di attribuzioni regionali suscettibili di manifestarsi attraverso

poteri diversi dall'esercizio di un'attività consultiva espressa

attraverso pareri obbligatori, ma non vincolanti: attività che,

nella specie, è stata puntualmente espletata dalla Regione Lombardia

mediante il parere espresso nei confronti dell'accordo del 21

dicembre 1984 con la deliberazione del Consiglio regionale in data 27

marzo 1985 n. III/2087.

Sotto il profilo in esame si deve, dunque, escludere la

possibilità di riferire al decreto impugnato una potenzialità

lesiva, diretta e immediata, della sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente.

4.- Resta, peraltro, da valutare - ed è questo l'oggetto proprio

della controversia - se una lesione, nella specie, possa essersi

determinata in via indiretta e mediata, attraverso l'esercizio

concreto del potere che ha condotto alla configurazione del comparto,

dal momento che questo, per non essere stato riservato esclusivamente

al personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da

esse dipendenti, potrebbe aver determinato una limitazione ed un

condizionamento illegittimi nella sfera della competenza

costituzionale spettante alla Regione in materia di ordinamento dei

propri uffici e del proprio personale.

Questo aspetto del problema impone di tener presenti, insieme con

i criteri fissati nell'ultimo comma dell'art. 5 ("il comparto

comprende, nel rispetto delle autonomie costituzionalmente garantite,

i dipendenti di più settori della pubblica amministrazione omogenei

e affini"), i principi informatori che hanno ispirato la legge quadro

sul pubblico impiego. In proposito va ricordato come nella

giurisprudenza di questa Corte siano state sottolineate, con la

natura di legge di riforma economico-sociale, le profonde novità

introdotte dalla legge n. 93 del 1983: novità che, attraverso la

definizione di un particolare meccanismo di contrattazione collettiva

in materia di pubblico impiego, si sono venute a riflettere anche nel

quadro costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni, modificando

alcuni dei suoi termini di riferimento tradizionali (sent. n. 219 del

1984). Questa giurisprudenza ha, altresì, rilevato il "delicato

bilanciamento" che, attraverso la stessa legge, si è inteso

realizzare tra diversi interessi costituzionali "quali il principio

della contrattazione collettiva, il principio dell'autonomia

legislativa regionale (e conseguente riserva di legge statale e

regionale) e il principio del coordinamento nazionale delle

legislazioni delle Regioni, se pure per via cooperativa" (sent. n.

217 del 1987): principi che hanno condotto a delineare nella legge

una serie di garanzie e di procedure rigorose dirette a conferire

agli accordi collettivi maturati tra amministrazioni pubbliche e

sindacati "un particolare valore ed una specifica efficacia

direttiva", consentendo agli stessi "di assolvere alla complessa

funzione politica e costituzionale loro demandata".

Ora, se valutiamo la complessa procedura destinata a condurre -

secondo il disegno tracciato nella legge n. 93 - alla formazione

della disciplina concernente l'impiego regionale, possiamo rilevare

come ciascuna Regione sia stata legittimata dalla stessa legge a

partecipare, in piena autonomia, ad ambedue le fasi fondamentali di

tale procedimento: sia alla fase contrattuale, mediante la presenza

di un proprio rappresentante nella delegazione di parte pubblica

costituita per la stipula degli accordi (art. 10, primo comma); sia

alla fase normativa, mediante l'approvazione con provvedimento

regionale degli accordi stipulati, approvazione cui la legge

subordina l'operatività degli stessi accordi nell'ambito regionale

(art. 10, terzo comma).

Con riferimento al caso in esame non sembra, dunque, che la

contestata violazione delle regole poste dalla legge n. 93 per la

procedura di definizione dei comparti possa essere, di per sé,

considerata idonea e sufficiente a determinare una lesione, per

quanto indiretta e mediata, della sfera costituzionalmente garantita

alla Regione in materia di ordinamento del proprio personale: e

questo in relazione tanto al carattere preliminare di tale procedura

rispetto alla stipula dei successivi accordi sindacali, quanto

all'ampiezza dei poteri riconosciuti alla Regione in sede di

recepimento degli stessi accordi.

In questo quadro, l'effetto lesivo per la sfera delle competenze

regionali non potrà, dunque, manifestarsi, nei suoi termini

concreti, indipendentemente dai contenuti specifici di tali accordi,

contenuti né definiti né pregiudicati al momento della conclusione

della procedura di determinazione del comparto tracciata nell'art. 5

della legge n. 93.

Quanto precede conduce, pertanto, a negare l'attualità di una

lesione concernente la sfera costituzionalmente garantita alla

Regione ricorrente in materia di disciplina del proprio personale,

conseguente all'eventuale illegittimità del decreto di cui è causa:

dal che l'inammissibilità della doglianza in sede di conflitto di

attribuzione.