Sentenza n. 1002/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 11

della l. 27 dicembre 1977, n. 968 "Principi generali e disposizioni

per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della

caccia" promosso con ordinanza emessa il 18 giugno 1987 dal Consiglio

di Stato - Sez. VI giurisdizionale sul ricorso proposto dalla

Associazione Italiana per il World Wildlife Fund - Fondo Mondiale per

la natura- contro il Comitato provinciale della caccia di Trento e

nei confronti della Associazione cacciatori della Provincia di

Trento, iscritta al n. 720 del registro ordinanze 1987 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale

dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione del Comitato provinciale della

caccia di Trento e dell'Associazione cacciatori della Provincia di

Trento nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Valerio Onida per il Comitato provinciale della

caccia di Trento e l'avv. Angelo Clarizia per l'Associazione

cacciatori della Provincia di Trento e l'Avvocato dello Stato Pier

Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

RITENUTO IN FATTO

1.- Nel corso del procedimento promosso dall'Associazione Italiana

per il World Wildlife Fund - Fondo mondiale per la natura - contro il

Comitato provinciale della caccia di Trento e nei confronti

dell'Associazione cacciatori della Provincia di Trento per ottenere

l'annullamento, previa sospensione, del decreto del Presidente del

Comitato provinciale della caccia di Trento n. 24 del 5 agosto 1985,

con il quale era stato approvato il calendario venatorio 1985-1986

per la provincia di Trento, il Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (Sezione sesta), con ordinanza in data 18 giugno 1987

(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 2 dicembre 1977),

sollevava questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e

11 della legge 27 dicembre 1977 n. 968 (Legge quadro sulla caccia) in

relazione all'art. 8 nn. 15 e 16 dello Statuto speciale del

Trentino-Alto Adige ed all'art. 116 della Costituzione, sotto il

profilo della violazione della potestà legislativa esclusiva della

Provincia di Trento.

Nell'ordinanza di rinvio si ricorda che il W.W.F. aveva rilevato

come nel calendario venatorio 1985-1986 per la provincia di Trento

fossero incluse fra le specie cacciabili la faina, la martora, il

tasso, il francolino e la marmotta, specie rigorosamente protette in

tutto il territorio nazionale in quanto non comprese nell'elenco di

cui all'art. 11 della legge quadro sulla caccia e non previste in

deroga nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data

4 giugno 1982. Tale inclusione avrebbe, pertanto, determinato la

violazione dei principi generali posti dagli artt. 1 e 2 della legge

968/1977, di precise direttive della Comunità Economica Europea

recepite nel nostro ordinamento, nonché della Convenzione di Berna

del 19 settembre 1979 sulla conservazione della vita selvatica e

dell'ambiente.

Tanto premesso, il giudice rimettente, dopo aver ricordato che

l'impugnato calendario venatorio era stato approvato in esecuzione

della legge provinciale 9 dicembre 1978 n. 56, recante "Disposizioni

transitorie in materia di protezione della fauna e disciplina della

caccia", sottolinea come il W.W.F. avesse censurato lo stesso

calendario ritenendolo adottato in violazione di principi generali

espressi nella legge quadro sulla caccia, alla cui osservanza sarebbe

tenuta anche la legislazione esclusiva della Provincia: con la

conseguenza che le questioni prospettate verrebbero a implicare "un

problema di contrasto tra testi normativi", (cioè tra la legge

quadro statale e la legge provinciale), tale da incidere

sull'esercizio da parte del legislatore provinciale della propria

potestà esclusiva in tema di caccia. In particolare, secondo il

collegio rimettente, il contrasto sul valore di "principio

dell'ordinamento giuridico" da riconoscere, come sostiene

l'Associazione ricorrente, all'art. 1 della legge n. 968 del 1977

(secondo cui la selvaggina costituisce patrimonio indisponibile dello

Stato) si rifletterebbe sul valore da attribuire all'art. 16 dello

Statuto speciale in relazione all'art.116 della Costituzione, mentre,

per quanto concerne l'asserita violazione dell'art. 11 della legge n.

968 del 1977, dove si determinano le specie cacciabili, in tanto la

legislazione esclusiva provinciale potrebbe essere limitata in quanto

tale norma dovesse ritenersi rispondente "ad esigenze di carattere

unitario", in presenza delle quali la legge statale potrebbe

vincolare la Provincia autonoma anche nelle materie di sua competenza

esclusiva.

Alla luce di tali argomentazioni il giudice a quo ritiene le

questioni prospettate non manifestamente infondate e tali da

determinare la soluzione dei punti del ricorso proposto dal W.W.F.

2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti il Comitato

provinciale della caccia di Trento e l'Associazione cacciatori della

Provincia di Trento, mentre ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Il Comitato provinciale della caccia rileva nell'ordinanza di

rimessione un vizio relativo alla ricostruzione del rapporto tra

fonti, vizio che consisterebbe nel ritenere che il rapporto tra legge

statale precedente e legge provinciale successiva emanata in materia

di potestà esclusiva, vada impostato e risolto in termini di

efficacia e vigenza della prima, anziché in termini di efficacia ed

eventualmente di incostituzionalità della seconda. In particolare,

ad avviso del Comitato, il Consiglio di Stato sarebbe incorso in una

errata identificazione della disciplina applicabile al giudizio,

disciplina che andrebbe individuata non nella legge-quadro sulla

caccia, bensì nella legge della Provincia di Trento 9 dicembre 1978

n. 56: dall'aberratio ictus dell'ordinanza di rimessione deriverebbe,

pertanto, l'inammissibilità per difetto di rilevanza della questione

proposta.

Passando al merito della questione, il Comitato rileva come le

norme della legge statale impugnate possano essere interpretate in

modo da risultare compatibili con lo Statuto di autonomia: una

corretta lettura dell'art. 1 della legge n. 968/1977 dovrebbe,

infatti, condurre ad interpretare il termine "patrimonio

indisponibile dello Stato" non nel senso rigorosamente civilistico,

fatto proprio dall'art. 826 cod. civ., di appartenenza del bene allo

Stato-persona, bensì nel senso atecnico di riferimento di tale bene

allo Stato come collettività. In sostanza, ciò che rileverebbe

nell'art. 1 sarebbe la precisazione che la fauna selvatica è

tutelata nell'interesse della collettività nazionale e tale

qualificazione - lungi dall'essere equivalente all'"interesse

nazionale", inteso come limite alla potestà legislativa esclusiva -

starebbe a significare, da un lato, che il termine "patrimonio

indisponibile" non può essere assunto nel senso fatto proprio

dall'art. 826 cod.civ., e dall'altro, che il centro di riferimento

dell'interesse - indubbiamente generale, prima ancora che pubblico -

alla tutela della fauna selvatica è non lo Stato-persona, bensì lo

Stato collettività, in tutte le sue diverse articolazioni. In

subordine il Comitato provinciale prospetta un'interpretazione

dell'art. 1 della legge quadro, in forza della quale l'imputazione

della fauna selvatica alla persona giuridica dello Stato non

implicherebbe comunque il divieto o la limitazione del potere di

regolamentazione affidato alla Provincia sull'esercizio della caccia

con i limiti derivanti dal solo art. 4 dello statuto. Il Comitato

contesta altresì che nell'art. 11 possa individuarsi l'espressione

di un principio generale dell'ordinamento, giacché osterebbero a

tale configurazione sia il carattere dettagliato e concreto della

disposizione, sia il fatto che il suo contenuto può essere

modificato, ai sensi dell'ultimo comma, con decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri: in base a tali presupposti - e tenendo

anche conto della disciplina posta negli artt. 5, ultimo comma, e 7

della legge n. 968/1977 - andrebbe pertanto esclusa l'applicabilità

dell'art. 11 della stessa legge agli enti di autonomia speciale.

Il Comitato provinciale per la caccia di Trento conclude,

pertanto, chiedendo alla Corte "una pronuncia che salvaguardi,

attraverso le statuizioni più opportune, la competenza legislativa

esclusiva della Provincia di Trento in materia di caccia, nonché

l'efficacia e la legittimità costituzionale della legislazione

provinciale nella stessa materia".

3.- Dal canto suo l'Associazione cacciatori della Provincia di

Trento contesta che le norme impugnate possano considerarsi una

grande riforma economico-sociale o espressione di principi generali

dell'ordinamento.

Secondo l'Associazione, le norme suddette non sarebbero destinate

ad operare nelle Province autonome, le quali esercitano la loro

potestà legislativa in materia di caccia solo nei limiti dei

rispettivi statuti, mentre la tassatività dell'elencazione delle

specie cacciabili non costituirebbe norma di principio attinente

direttamente all'interesse nazionale, ma esclusivamente norma di

dettaglio nel cui ambito non sarebbe ipotizzabile l'uso del limite

degli interessi in funzione restrittiva delle materie regionali.

Infine, secondo l'Associazione, la disposizione dell'art. 1 della

legge n. 968 del 1977, che qualifica la fauna selvatica italiana come

patrimonio indisponibile dello Stato, sarebbe da considerare solo

come un principio di carattere programmatico o di natura "morale".

Si chiede pertanto alla Corte di dichiarare inammissibili e

comunque infondate tutte le prospettate questioni di

incostituzionalità.

4.- Nel suo atto di intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri afferma la legittimità costituzionale delle disposizioni

della legge n. 968/1977 denunciate dall'ordinanza di rinvio, anche in

rapporto alla loro applicazione nel territorio delle Province

Autonome di Trento e Bolzano.

In primo luogo - secondo la Presidenza - l'art. 1 della legge n.

968/1977 si riferirebbe espressamente alla fauna selvatica italiana e

ciò sarebbe sufficiente a fugare ogni dubbio interpretativo sulla

appartenenza allo Stato, a titolo di patrimonio indisponibile, anche

della fauna selvatica ospitata dai territori provinciali. La medesima

conclusione varrebbe anche per gli articoli 2 e 11, che trovano il

loro fondamento nella norma contenuta nell'art. 1 della citata legge

n. 968/1977. Occorre poi osservare - aggiunge la Presidenza - che le

dedotte questioni muovono dalla premessa che tutto quanto attiene

alla regolazione giuridica della fauna selvatica appartenga alla

materia della caccia: al contrario la fauna selvatica costituirebbe

di per sé, prima ancora che per espresso riconoscimento legislativo,

una risorsa ambientale capace di soddisfare una varietà di bisogni

della collettività sociale tra i quali figura anche, ma non in

posizione esclusiva, l'uso venatorio. Da tale premessa si deduce che

appartiene alla competenza statale, fuori della materia della caccia

e della pesca, legiferare sulla destinazione all'uso venatorio delle

specie selvatiche (cioè stabilire i limiti esterni di detto uso)

"operando poi su questa premessa ed in questa cornice la competenza

provinciale a regolare l'attività venatoria sulle specie

cacciabili".

Ma, anche a prescindere da queste considerazioni di ordine

generale, la legittimità delle norme denunciate risulterebbe pur

sempre dal fatto che il loro contenuto interdittivo, anche nel

territorio delle Province autonome, si presenta necessario ai fini

dell'osservanza di obblighi internazionali e comunitari che impongono

all'Italia di proteggere le specie non comprese nell'elenco delle

specie cacciabili.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede pertanto che la

dedotta questione sia dichiarata non fondata.

5.- In prossimità dell'udienza di discussione sia il Comitato

provinciale della caccia di Trento che l'Associazione cacciatori

della Provincia di Trento hanno presentato memorie, dove si replica

alle argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato e si ribadiscono le

tesi enunciate nei rispettivi atti di costituzione. CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- Con l'ordinanza di cui è causa la Sesta Sezione del Consiglio

di Stato ha proposto questione di legittimità costituzionale nei

confronti degli artt. 1, 2 e 11 della legge 27 dicembre 1977 n. 968,

recante "Principi generali e disposizioni per la protezione e la

tutela della fauna e la disciplina della caccia", avendo ritenuto le

norme stesse lesive della potestà legislativa esclusiva della

Provincia autonoma di Trento in tema di caccia. La questione è stata

sollevata nel corso del giudizio proposto dall'Associazione italiana

per il W.W.F. nei confronti del calendario venatorio della Provincia

di Trento 1985-86, cui si contesta la violazione dei principi

espressi dagli artt. 1, 2 e 11 della legge n. 968 del 1977,

suscettibili di vincolare, ad avviso dell'Associazione ricorrente,

anche la legislazione esclusiva della Provincia autonoma.

2.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

della questione per difetto di rilevanza prospettata dal Comitato

provinciale della caccia di Trento, secondo cui le norme applicabili

nel processo a quo dovrebbero essere individuate nella sola legge

provinciale n. 56 del 1978 (recante "Disposizioni transitorie in

materia di protezione della fauna e disciplina della caccia"), e non

nella legge quadro statale n. 968 del 1977. L'ordinanza di rimessione

sarebbe, pertanto, viziata per aberratio ictus, stante l'errata

identificazione della disciplina rilevante ai fini della decisione.

Tale eccezione non merita accoglimento.

Se è vero, infatti, che il calendario venatorio in contestazione

dinanzi al giudice amministrativo è stato emanato in attuazione

diretta della legge provinciale n. 56 del 1978, è anche vero che

l'ordinanza di rimessione ha congruamente motivato in ordine alla

possibilità di applicare, ai fini della decisione della

controversia, i principi espressi dalle norme impugnate, in quanto

suscettibili di vincolare - o come "principi dell'ordinamento

giuridico" o come norme rispondenti "ad esigenze di carattere

unitario" - anche l'esercizio della potestà legislativa esclusiva

della Provincia, subordinata al rispetto dei limiti posti dall'art. 4

dello Statuto speciale. Il giudice a quo, prima di affrontare il

profilo relativo al contrasto (ed al possibile coordinamento) tra le

norme contenute nella legge provinciale n. 56 del 1978 e quelle

espresse dalla legge quadro statale n. 968 del 1977, si è, dunque,

correttamente posto, come questione pregiudiziale, il problema della

validità di una delle due normative in conflitto, assumendo come

oggetto di verifica la normativa statale: tale scelta appare

giustificata non solo in relazione alla possibilità, valutata

nell'ordinanza, di affermare la prevalenza a certe condizioni della

disciplina statale sulla legge provinciale, ma anche in relazione al

fatto che nelle norme impugnate, espresse dalla legge n. 968, la

ricorrente aveva individuato, secondo il petitum, i parametri per la

valutazione della legittimità dell'atto amministrativo (calendario

venatorio) oggetto di contestazione.

Sussistono, pertanto, i requisiti idonei a giustificare la

rilevanza della questione.

3.- Nel merito la questione non appare fondata.

La legge 27 dicembre 1977 n. 968, comunemente qualificata come

"legge quadro" sulla caccia, ha posto - secondo quanto viene

enunciato nel suo stesso titolo - i "principi generali" suscettibili

di vincolare, ai sensi dell'art.117 Cost., l'esercizio delle funzioni

legislative in materia di caccia delle Regioni ordinarie. Tale legge,

peraltro - in relazione agli aspetti innovativi dei suoi contenuti,

nonché ai suoi scopi ed alle sue motivazioni politico-sociali,

riferite ad un settore che ha assunto nel corso del tempo sempre

maggiori implicazioni di ordine economico e sociale, quale quello

relativo alla protezione della fauna selvatica ed all'esercizio della

caccia - viene anche a caratterizzarsi, secondo gli orientamenti

ripetutamente espressi da questa Corte (cfr. sentt. nn. 219 del 1984;

151 del 1986; 99 del 1987), come legge di riforma economico-sociale,

suscettibile di condizionare, attraverso le norme fondamentali che in

essa è dato identificare, la legislazione esclusiva delle Regioni e

delle Province a speciale autonomia. Rilevano a tal fine, in

particolare, le norme formulate negli artt. 1, 2, 8 e 10 della legge

stessa che, attraverso il superamento dei principi in tema di caccia

già posti dal T.U. 5 giugno 1939 n.1016, hanno affermato - con

espressioni tecniche ben determinate - l'appartenenza della fauna

selvatica al patrimonio indisponibile dello Stato; l'affievolimento

del tradizionale "diritto di caccia", attualmente subordinato

all'interesse prevalente della conservazione del patrimonio

faunistico e della protezione dell'ambiente agrario; l'imposizione di

un regime di caccia controllata per tutto il territorio nazionale.

Tali norme - per la loro natura e rilevanza nonché per il carattere

unitario degli interessi alle stesse sottesi - si presentano tali da

vincolare non solo la legislazione concorrente delle Regioni

ordinarie, ma anche la legislazione esclusiva delle Regioni e delle

Province a speciale autonomia.

Questa soluzione sembra, d'altro canto, valere anche per quanto

concerne l'art. 11 della stessa legge, concernente l'elenco delle

specie cacciabili, ove la norma espressa in tale articolo venga

correttamente intesa non tanto come norma di dettaglio, quanto come

norma di necessaria integrazione, indispensabile per dare contenuto e

sostanza ai principi espressi negli artt. 1 e 2 della legge n. 968,

cioè per definire l'esatta nozione di "fauna selvatica" e,

attraverso di essa, l'oggetto specifico della tutela.

L'art. 11 della legge quadro, ai fini che qui interessano, assume

pertanto rilievo in relazione al fatto di aver individuato attraverso

l'elencazione delle specie cacciabili come eccezioni al generale

divieto di caccia per qualsiasi specie di mammiferi e uccelli

appartenenti alla fauna selvatica italiana - l'oggetto minimo

inderogabile della protezione che lo Stato, anche in adempimento di

obblighi assunti in sede internazionale e comunitaria, ha ritenuto di

dover offrire al proprio patrimonio faunistico, nella consapevolezza

che "flora e fauna selvatica costituiscono un patrimonio naturale di

valore estetico, scientifico, culturale, ricreativo, economico e

intrinseco che va preservato e trasmesso alle generazioni future",

dato "il ruolo fondamentale della flora e della fauna selvatiche per

il mantenimento degli equilibri biologici" (v. in proposito la

Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e

dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre

1979 e ratificata con legge 5 agosto 1981 n. 503, nonché la

Convenzione sulla conservazione delle specie migratorie appartenenti

alla fauna selvatica, adottata a Berna il 23 giugno 1979 e ratificata

con legge 25 gennaio 1983 n. 42).

In questa prospettiva, tanto l'individuazione dei contenuti minimi

della sfera sottoposta a protezione (specie non cacciabili) quanto

l'elencazione delle possibili eccezioni (specie cacciabili), non

possono non investire un interesse unitario proprio della comunità

nazionale - secondo quanto espressamente indicato nello stesso art. 1

della legge n. 968 -, la cui valutazione e la cui salvaguardia

restano in primo luogo affidati allo Stato ed ai poteri

dell'amministrazione centrale.

Questo non conduce, d'altro canto, a escludere la possibilità per

le Regioni di apportare, con propri atti, variazioni all'elenco delle

specie cacciabili di cui all'art. 11 della legge n. 968 (così come

risulta, del resto, esplicitamente previsto dall'art. 12, primo

comma, della stessa legge), in considerazione sia delle specifiche

caratteristiche ambientali, stagionali o climatiche, sia delle

esigenze particolari connesse alla protezione della fauna locale: ma

tali variazioni - dato il carattere inderogabile del nucleo minimo di

tutela identificato attraverso la legge statale ed i successivi atti

governativi - in ogni caso, anche per le Regioni a statuto speciale e

per le Province autonome dotate di competenza esclusiva, non potranno

operare altro che nel senso di un rafforzamento del fine

protezionistico affermato dalle norme fondamentali della legge n.

968. Regioni speciali e Province autonome potranno, pertanto,

attraverso la propria legislazione sulla materia, prevedere la

possibilità di modificare l'elenco delle specie cacciabili di cui

all'art. 11 della legge quadro statale, ma soltanto al fine di

limitare e non di ampliare il numero delle eccezioni al divieto

generale di caccia espresso dal primo comma dello stesso articolo.

Tale conclusione sembra, d'altro canto, convalidata anche dalla

lettura degli artt. 5 e 7 della legge n. 968. L'art. 5, ultimo comma,

nel rinviare alle competenze esclusive delle Regioni a statuto

speciale e delle Province autonome si preoccupa, infatti, di

richiamare "i limiti stabiliti dai rispettivi statuti", mentre l'art.

7, nel delineare la zona delle Alpi come "zona faunistica a sé

stante" - i cui confini vengono determinati dalle Regioni ordinarie

mediante intesa con le Regioni speciali e le Province autonome -

sottolinea in modo particolare il fine di protezione della

"caratteristica fauna" presente in tale area territoriale.

4.- Le osservazioni che precedono conducono a escludere che le

norme della l. 27 dicembre 1977 n. 968, oggetto della presente

impugnativa, in quanto suscettibili di operare come limiti

riconducibili all'art. 4 dello Statuto speciale, siano lesive della

competenza legislativa esclusiva della Provincia di Trento in materia

di caccia.