Sentenza n. 101/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 16

del d.m. 3 luglio 1940, confermato dalla legge 28 marzo 1956, n. 168, e

dell'art. 23 del d.P.R. 23 settembre 1973, n. 602 promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 novembre 1974 dal pretore di

Abbiategrasso nel procedimento civile vertente tra la soc. Laminati

Plastici e l'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, iscritta

al n. 9 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 55 del 26 febbraio 1975;

2) ordinanza emessa il 14 gennaio 1976 dal pretore di Abbiategrasso

nel procedimento civile vertente tra la soc. I.G.A.V. e l'Ente

nazionale per la cellulosa e per la carta, iscritta al n. 280 del

registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 139 del 26 maggio 1976.

Visti gli atti di costituzione dell'Ente nazionale per la cellulosa

e per la carta, nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1979 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi gli avvocati Gian Antonio Micheli e Antonio Sorrentino per

l'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta e il sostituto

avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - A norma della legge 13 giugno 1935, n. 1453, le aziende

produttrici e consumatrici di carta fanno parte dell'Ente nazionale per

la cellulosa e per la carta e versano a detto Ente un contributo sui

prodotti importati dall'estero. L'art. 16 del d.m. 3 luglio 1940, nel

regolare le modalità di applicazione della legge citata, dispone che

la riscossione dei contributi non pagati è effettuata a mezzo degli

esattori comunali con le norme stabilite per la riscossione delle

imposte dirette. E previsto in merito che l'Ente nazionale per la

cellulosa e per la carta trasmetta l'elenco dei debitori per contributi

non pagati all'Intendenza di finanza competente per territorio, la

quale, dopo averlo sottoposto al visto di esecutorietà da parte del

Prefetto, lo invia all'esattore comunale perché provveda alla

riscossione. L'art. 23 del d.P.R. n. 602 del 1973 ha successivamente

stabilito che il visto di esecutorietà sia apposto sui ruoli dallo

stesso Intendente di finanza.

2. - L'I.G.A.V. e la Società Laminati Plastici hanno, in due

distinti giudizi, con ricorsi depositati in pretura rispettivamente il

15 giugno 1974 e il 2 agosto 1974. adito il pretore di Abbiategrasso

ex art. 700 del codice di procedura civile.

L'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta, affermavano le

ricorrenti, aveva loro comunicato che i ruoli esattoriali erano in via

di formazione, e sarebbero stati trasmessi all'Intendente di finanza;

in base a detti ruoli, il contributo all'E.N.C.C. veniva applicato

anche ai prodotti importati dagli altri paesi della C.e.e., mentre, si

assumeva, esso non era sotto questo riguardo dovuto, trattandosi di

tassa equivalente ad un dazio doganale d'importazione, ed in quanto

tale abolito dall'art. 13, paragrafo I, del Trattato istitutivo della

C.e.e. Le società ricorrenti adducevano pertanto che il loro diritto

era minacciato da grave ed irreparabile pregiudizio, e chiedevano al

pretore di ordinare all'E.N.C.C. di non predisporre i ruoli a loro

carico con riferimento ai contributi in questione, ovvero, nell'ipotesi

in cui i ruoli fossero già stati formati, di non trasmetterli

all'Intendente di finanza. Nell'uno e nell'altro giudizio il pretore

emanava il provvedimento d'urgenza richiesto dalle istanti, e fissava

l'udienza: ed in questa l'E.N.C.C. si è costituito come parte

resistente, per chiedere la revoca del provvedimento pretorile, e la

sollecita fissazione, ai sensi dell'art. 702 cod.proc.civ., del termine

entro il quale l'istante è tenuto ad iniziare il giudizio di merito.

Il pretore sollevava allora la presente questione di

costituzionalità, la quale viene dunque rimessa alla Corte, con lo

stesso contenuto, ma con due diverse ordinanze, emesse l'una, il 20

novembre 1974, nel giudizio promosso dalla Società Laminati Plastici,

e l'altra, il 14 gennaio 1976, nel giudizio promosso dall'I.G.A.V.

3. - Il giudice a quo ritiene che le norme concernenti la

riscossione del contributo preteso dall'E.N.C.C. possano risultare

lesive del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione.

Il ruolo sarebbe determinato senza contraddittorio o audizione del

contribuente, ed in seguito ad un riscontro della mera regolarità

formale dell'imposizione tributaria, qual è quello effettuato con il

visto di esecutorietà da parte dell'Intendente di finanza. Formato il

ruolo, sarebbe poi discrezionale ed insindacabile competenza

dell'Intendente disporne l'eventuale sospensione.

4. - Nel presente giudizio ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura

generale dello Stato, per dedurre sia l'inammissibilità sia

l'infondatezza della questione. La questione sarebbe inammissibile

vuoi per difetto di rilevanza, vuoi perché essa ha ad oggetto la

disposizione di un atto privo della forza di legge e così non

impugnabile in questa sede; essa sarebbe anche infondata: secondo la

Costituzione e la giurisprudenza della Corte, la garanzia del diritto

di difesa, pur intesa nella più ampia delle accezioni, non

escluderebbe che le modalità dell'esercizio di questo diritto siano

regolate in considerazione delle caratteristiche di ciascun

procedimento. Il dubbio di costituzionalità sollevato dal giudice a

quo non si giustificherebbe, d'altronde, nemmeno in relazione alla

presunta assenza del contraddittorio, o all'inutilità e tardività

dell'azione giudiziaria, dal momento che la piena ed assoluta tutela

della sfera giuridica del contribuente rimarrebbe pur sempre garantita

davanti ai competenti organi giurisdizionali.

Si è costituito in giudizio anche l'E.N.C.C. La difesa dell'Ente

eccepisce, nella memoria introduttiva ed in successive deduzioni,

l'inammissibilità della questione, in quanto essa avrebbe ad oggetto

la disposizione di un atto privo della forza di legge. Viene anche

dedotta l'infondatezza della questione, sostanzialmente per le stesse

ragioni fatte valere dall'Avvocatura dello Stato. All'udienza

pubblica, l'Avvocatura dello Stato e la difesa dell'E.N.C.C. hanno

ribadito le proprie conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le due ordinanze del pretore di

Abbiategrasso hanno ad oggetto un'unica questione e vanno perciò

decisi congiuntamente.

2. - La Corte è chiamata ad indagare, in relazione al presunto

contrasto con l'art. 24 della Costituzione, la legittimità

costituzionale della disciplina delle modalità di riscossione del

contributo preteso dall'E.N.C.C., con riguardo a tutti i prodotti

cartotecnici importati dall'estero. Tale disciplina è dettata

nell'art. 16 del d.m. 3 luglio 1940, che il giudice a quo assume sia

stato successivamente "confermato" dall'articolo unico della legge

168/56, e nell'art. 23 del d.P.R. 23 settembre 1973, n. 602. Le

disposizioni testé citate, si osserva, non prevedono il

contraddittorio e nemmeno l'audizione del contribuente prima che, con

la determinazione del ruolo, si formi il titolo esecutivo nei suoi

confronti; inoltre, il visto di esecutorietà dell'Intendente di

finanza, prescritto perché il ruolo sia posto in riscossione, si

atteggerebbe come controllo di mera legittimità e non di merito, e non

gioverebbe ad accertare la fondatezza della pretesa dell'E.N.C.C. né,

dunque, a garantire la difesa del contribuente, "il quale si potrà

così trovare a dover pagare anche nell'ipotesi della più clamorosa

violazione dei suoi diritti". D'altra parte, la sospensione

dell'esecuzione del ruolo, una volta che questo sia formato, sarebbe

rimessa - sia che il contribuente impugni il ruolo, sia che esso

impugni gli atti esecutivi dell'esattore - al discrezionale ed

insindacabile apprezzamento dell'Intendente di finanza.

3. - La questione è inammissibile. Le disposizioni confliggenti

con l'art. 24 della Costituzione sarebbero, secondo l'ordinanza di

rinvio, l'art. 16 del d.m. del 3 luglio 1940 e l'art. 23 del d.P.R. 23

settembre 1973, n. 602. Senonché, la prima delle citate disposizioni

non è impugnabile avanti a questa Corte. Essa è infatti contenuta in

un decreto ministeriale, che è atto amministrativo, sia pure a

carattere generale, laddove - a norma degli artt. 134 Cost., 1 legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 legge 11 marzo 1953, n. 87

possono formare oggetto del giudizio di legittimità costituzionale

soltanto le disposizioni di legge, o di atti aventi forza di legge. Il

giudice a quo assume che la citata disposizione del d.m. sia stata

successivamente "confermata" dalla legge 28 marzo 1956, n. 168

"Provvidenze per la stampa", la quale al settimo comma del suo articolo

unico testualmente dispone: "Nei confronti dei contribuenti che non

abbiano versato i contributi, o li abbiano versati in misura inferiore,

l'Ente (l'E.N.C.C.) provvederà alla riscossione dei contributi stessi

con i mezzi indicati nell'art. 16 del d.m. 3 luglio 1940". L'assunto

del pretore di Abbiategrasso è tuttavia contraddetto dal palese

intento della legge n. 168 del 1956. Quest'ultima, occorre precisare,

regola il contributo dovuto all'Ente nazionale per la cellulosa e per

la carta dalle aziende del settore, sottoponendolo al regime da essa

stessa dettato sotto alcuni profili - quali, ad esempio, la misura del

contributo, o del diritto di rivalsa esercitato dalle cartiere

nazionali, dai loro consorzi o dai loro importatori - e sotto altro

riguardo rinviando alle disposizioni contenute nei decreti

ministeriali: ma ciò proprio al fine di consentire che gli organi del

potere esecutivo dispongano della materia non disciplinata direttamente

dalla legge. Ne segue che, col fare espresso richiamo di quella

specifica disposizione del decreto ministeriale, la quale sarebbe

viziata da illegittimità costituzionale, la legge non ha inteso

conferirle il valore proprio delle regole poste nella forma dell'atto

legislativo, o degli altri atti aventi forza di legge: al contrario,

essa ha evidentemente presupposto che il d.m. 3 luglio 1940 ha natura

di atto amministrativo ed opera in conseguenza in altra sfera da quella

riservata alla legge medesima. Il che spiega perché le modalità di

applicazione e riscossione del contributo anzidetto siano state anche

in prosieguo disciplinate, non con il mezzo tecnico della legge

formale, ma sempre con quello del decreto ministeriale: precisamente,

con il d.m. 26 giugno 1976 - "Regolamento per le riscossioni e

l'applicazione del contributo dovuto all'Ente nazionale per la

cellulosa e per la carta" - il cui art. 18, peraltro, puntualmente

riproduce il disposto dell'art. 16 del d.m. 3 luglio 1940, oggetto del

presente giudizio.

4. - La questione va poi dichiarata inammissibile, per difetto di

rilevanza, anche in riferimento all'art. 23 del d.P.R. n. 602 del 1973,

sebbene qui si tratti di un atto avente forza di legge, qual è il

decreto legislativo. La disposizione testé citata si limita infatti a

prevedere il visto di esecutorietà che l'Intendente di finanza appone

ai ruoli dell'imposta. Si deve allora osservare che, isolatamente

considerata, essa non rileva per alcun verso nel caso di specie. Da un

canto, la disposizione in esame non può, indipendentemente dall'altra

disposizione del d.m. del 1940, costituire la fonte regolatrice del

procedimento amministrativo, che risulterebbe in contrasto con l'art.

24 della Costituzione. Dall'altro, il visto di esecutorietà in essa

previsto si applica indistintamente a tutte le imposte che si

riscuotono mediante ruoli: non solamente, dunque, ai contributi di cui

si discute, ma ad ogni diverso tributo, e così anche ai tributi,

riguardo ai quali l'ordinanza di rinvio assume che il sistema di

riscossione sia perfettamente conforme ai precetti costituzionali.