Sentenza n. 101/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, 6, 7, 8,

10, 11, 12, 13, 14, 15 e 17 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203

(Attuazione delle direttive CEE 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203

concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a

specifici agenti inquinanti e di inquinamento prodotto dagli impianti

industriali ai sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile 1987, n. 183)

promosso con ricorso della Regione Liguria, notificato il 15 luglio

1988, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 21

del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Federico Sorrentino per la Regione Liguria e

l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Liguria ha

sollevato questione di costituzionalità degli artt. 4, 6, 7, 8, 10,

11, 12, 13, 14, 15 e 17 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203 (Attuazione

delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203

concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a

specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli

impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile

1987, n. 183). La ricorrente dubita della conformità delle

disposizioni impugnate con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

relazione agli artt. 6, 101 e 104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

nonché con l'art. 76 della Costituzione, in relazione all'art. 16

della legge 16 aprile 1987, n. 183 e all'art. 6 dello stesso decreto

n. 616.

In particolare, la ricorrente ricorda che il d.P.R. n. 203 del

1988, nel disciplinare la tutela della qualità dell'aria ai fini

della protezione della salute e dell'ambiente su tutto il territorio

nazionale, riconosce all'art. 4 la spettanza alle regioni delle

attribuzioni in tema di tutela dell'ambiente dall'inquinamento,

affidando ad esse la formulazione dei piani di rilevamento,

prevenzione, conservazione e risanamento del territorio, nel rispetto

dei valori-limite della qualità dell'aria, nonché la precisazione

degli stessi valori nell'ambito di quelli minimi e massimi prefissati

dallo Stato. Lo stesso decreto, negli articoli da 6 a 17, disciplina

i presupposti formali e sostanziali, i contenuti e le modalità

procedimentali delle autorizzazioni statali, regionali e provinciali

necessarie per la costruzione, la modifica e il trasferimento degli

impianti oggetto del provvedimento, compresi quelli esistenti.

Secondo la ricorrente, le disposizioni ora ricordate

prescinderebbero totalmente dall'assetto delle competenze prefigurato

in materia dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati

dalle norme prima citate del d.P.R. n. 616 del 1977, assetto al quale

la Regione Liguria si è uniformata con interventi organici (v. leggi

regionali 24 maggio 1980, n. 20, e 13 marzo 1985, n. 11). In

particolare, la ricorrente sottolinea che l'art. 101 del decreto n.

616 trasferisce alle regioni, nell'ambito della competenza in materia

di igiene e sanità, la "tutela dall'inquinamento atmosferico ed

idrico di impianti termici e industriali e da qualunque altra fonte,

con esclusione di quello prodotto da scarichi veicolari". L'art. 104

dello stesso decreto, inoltre, attribuisce ai comuni le funzioni

amministrative concernenti il controllo dell'inquinamento atmosferico

e alle province la prevenzione dell'inquinamento atmosferico e la

gestione dei servizi relativi alla rilevazione delle emissioni e al

controllo degli impianti industriali. Infine, in forza dell'art. 102

del decreto n. 616, allo Stato residuano le funzioni relative alla

fissazione dei limiti minimi inderogabili d'accettabilità delle

emissioni ed immissioni inquinanti nell'atmosfera e la

determinazione, d'intesa con le regioni interessate, di zone di

controllo dell'inquinamento atmosferico a carattere interregionale ed

il coordinamento delle attività regionali.

Ad avviso della ricorrente, le norme impugnate disciplinerebbero

in dettaglio la materia dell'inquinamento atmosferico, senza lasciare

nessun ambito d'intervento alle competenze riservate alle regioni dal

d.P.R. n. 616 del 1977 e ponendosi, pertanto, in contrasto con gli

articoli di tale decreto prima ricordati, nonché con l'art. 76 della

Costituzione, in quanto l'art. 16, lett. b), della legge 16 aprile

1987, n. 183, nell'autorizzare il Governo a recepire le direttive

comunitarie prima indicate, lo ha vincolato a rispettare,

mediatamente e per quanto occorra, il riparto di competenze stabilito

dal decreto n. 616. Infine, risulterebbe violato anche l'art. 6 di

quest'ultimo decreto, che trasferisce alle regioni le funzioni

amministrative relative all'applicazione delle direttive comunitarie

concernenti le materie di competenza regionale, una volta che lo

Stato abbia recepito quelle direttive e abbia indicato espressamente

le norme di principio.

Censure più specifiche sono rivolte dalla Regione all'art. 17 del

d.P.R. n. 203 del 1988, il quale, derogando alle norme sul

procedimento autorizzatorio contenute nel ricordato art. 6 del

decreto impugnato, riconosce la spettanza del potere di rilascio

all'autorizzazione, ai fini del controllo sull'inquinamento

atmosferico, al Ministro dell'industria e istituisce, nell'ambito del

relativo procedimento, un sub-procedimento incidentale che si

esaurisce in un parere obbligatorio, ma non vincolante, delle

regioni. Questa previsione si porrebbe in diretto contrasto con

l'art. 101, lett. c), del d.P.R. n. 616 del 1977 e risulterebbe in

contraddizione anche con l'art. 4 dello stesso decreto impugnato,

privando di significato i piani regionali ivi previsti proprio in

relazione ad attività, come quelle degli impianti termici e

industriali, aventi un'elevata potenzialità inquinante.

Infine, la ricorrente denuncia l'illegittimità degli artt. 4,

lett. d), 6 e 7, laddove sono previsti penetranti poteri di natura

sostitutiva del Ministro dell'ambiente. Tali previsioni, secondo la

ricorrente, non sarebbero giustificabili in presenza di funzioni

proprie della regione, e non già delegate, e si porrebbero in

contrasto con i principi affermati in materia dalla Corte

costituzionale, soprattutto perché non ricorrerebbe nel caso

un'inerzia tale da mettere in serio pericolo l'esercizio di funzioni

fondamentali ovvero di interessi essenziali affidati alla

responsabilità finale dello Stato per l'esecuzione di obblighi

basati su interessi tutelati come limiti costituzionali all'autonomia

regionale e mancherebbero, inoltre, le garanzie sostanziali e

procedurali rispondenti al principio della "leale cooperazione".

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri

chiedendo che il ricorso venga dichiarato non fondato.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la ricorrente trascura,

innanzitutto, che, essendo il d.P.R. n. 203 del 1988 diretto a

garantire il recepimento delle direttive comunitarie ivi menzionate,

lo Stato viene a trovarsi, in conseguenza di esso, come il garante

degli obblighi comunitari, e che in tale veste è abilitato ad

emanare una completa e puntuale disciplina attuativa, comprensiva

anche di norme di dettaglio, pur in materie di competenza regionale

(v. art. 6, d.P.R. n. 616 del 1977). Questa prerogativa non verrebbe

meno per il fatto che una o più regioni abbiano legiferato nella

stessa materia successivamente oggetto di direttive comunitarie,

considerato che l'art. 13 della legge n. 183 del 1987 riconosce alle

sole regioni a statuto speciale e alle province autonome la facoltà

di attuare le direttive comunitarie, a prescindere dalla normativa

nazionale di recepimento.

Soffermandosi sulle censure più specifiche, l'Avvocatura osserva

che l'art. 17 stabilisce un trattamento diverso da quello previsto

dall'art. 6, in quanto la disciplina delle centrali termoelettriche e

delle raffinerie di olii minerali si conforma allo speciale regime

riconosciuto dalla legislazione vigente alle opere inerenti al

settore energetico, il quale è giustificato dall'importanza

strategica del settore per l'economia nazionale (v. artt. 4 e 5,

legge n. 880 del 1973; art. 88, n. 4, del d.P.R. n. 616 del 1977).

Per quanto concerne l'ipotesi di controllo sostitutivo prevista

dall'art. 7 del decreto impugnato, l'Avvocatura dello Stato osserva

che, a differenza dei poteri sostitutivi generalmente previsti

dall'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, essa opera, non per volontà

e iniziativa dello Stato, bensì sul presupposto di una domanda del

soggetto amministrato e a tutela degli interessi di questo. Il

legislatore delegato, ad avviso dell'Avvocatura, avrebbe tenuto conto

del fatto che il controllo preventivo in forma autorizzatoria,

tassativamente imposto come indispensabile per un'efficace tutela

ambientale dall'art. 3 della direttiva 84/360, va svolto a condizioni

tali da non creare ingiustificati ostacoli all'avvio di nuove

iniziative industriali e da assicurare, in armonia con il settimo

considerando della stessa direttiva, situazioni di eguaglianza nella

concorrenza fra imprese. Per tali ragioni, la previsione di una

seconda istanza da rivolgere al Ministro dell'ambiente, anziché

quella del silenzio-provvedimento, mentre non sarebbe ablativa di

competenze regionali, apparirebbe giustificata dalla responsabilità

affidata allo Stato di garantire l'applicazione nell'ordinamento

interno dell'art. 3 della direttiva comunitaria, non solo in

relazione al raggiungimento del suo risultato, ma anche in fase di

gestione amministrativa (art. 189 del Trattato di Roma). Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria ha presentato ricorso per illegittimità

costituzionale nei confronti di numerosi articoli del d.P.R. 24

maggio 1988, n. 203 (Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779,

82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità

dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di

inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art.

15 della legge 16 aprile 1987, n. 183). Più precisamente, oggetto di

impugnazione sono: a) gli artt. 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14 e 15,

i quali, contenendo norme ritenute di dettaglio, violerebbero tanto

gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dagli artt. 6,

101, 102 e 104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, quanto l'art. 76

della Costituzione, per supposto eccesso di delega in relazione alle

norme interposte contenute nell'art. 16 della legge 16 aprile 1987,

n. 183 e all'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977; b) l'art. 7, secondo

comma, il quale, nel prevedere poteri di natura sostitutiva del

Ministro dell'Ambiente ritenuti troppo penetranti, violerebbe gli

artt. 117 e 118 della Costituzione; c) gli artt. 4, lett. d) e 17,

che sottraendo le centrali termoelettriche e le raffinerie di olii

minerali al procedimento autorizzatorio attribuito alle regioni

dall'art. 6 del decreto impugnato, lederebbero la ripartizione di

competenze tra Stato e regioni stabilita dagli artt. 101 e 102 del

d.P.R. n. 616 del 1977.

2. - Le questioni sollevate non sono fondate.

Iniziando l'esame dalla censura prospettata contro l'art. 17 del

d.P.R. n. 203 del 1988, si rende possibile chiarire una premessa di

decisiva importanza per la verifica della legittimità costituzionale

delle disposizioni impugnate. L'art. 17 è, infatti, sospettato

d'incostituzionalità in riferimento alla ripartizione di competenze

tra Stato e regioni operata, in attuazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione, dagli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Tuttavia occorre subito precisare che l'art. 16 della legge n. 183

del 1987, nello stabilire i principi e i criteri direttivi per

l'adozione del decreto delegato oggetto di impugnazione, non suppone

affatto che sia mantenuta integra la ripartizione di competenze

operata in materia di tutela dall'inquinamento dagli artt. 101 e 102

del d.P.R. n. 616 del 1977, ma esprime l'esigenza di una nuova

disciplina della materia, fissando principi più rispondenti alle

direttive comunitarie che intende attuare e vòlti ad individuare

funzioni più specifiche rispetto alle scarne competenze

genericamente delineate negli artt. 101 e 102 del decreto n. 616.

Ciò si desume chiaramente dall'art. 4 del d.P.R. n. 203 del 1988,

il quale dispone che "fatte salve le competenze dello Stato, la

tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico spetta alle

regioni, che la esercitano nell'ambito dei principi contenuti nel

presente decreto e delle altre leggi dello Stato". E si desume,

inoltre, dallo stesso art. 16 della legge n. 183 del 1987, il quale,

lungi dal fare salva la ripartizione di competenze stabilita dal

d.P.R. n. 616 del 1977, esige, invece, dal legislatore delegato il

rispetto, oltreché dei principi da esso stabiliti, del solo art. 6

del citato decreto, il quale determina le competenze delle regioni in

tema di attuazione delle direttive, l'efficacia delle norme statali

di attuazione in mancanza di una legislazione regionale e i poteri

sostitutivi dello Stato. Infine, un'indiretta conferma della

provvisorietà della ripartizione di competenze in materia di tutela

dall'inquinamento contenute negli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616

del 1977 può trarsi anche dai lavori della c.d. Commissione

Giannini, nel cui rapporto finale, dopo l'affermazione della

coesistenza nella materia considerata di interessi regionali (e

locali) e di interesse nazionale e dopo il riconoscimento della

consequenziale difficoltà di andare al di là, in sede di

trasferimento delle funzioni amministrative, di una definizione

scarna, inadeguata e insufficiente delle relative competenze, si

rinvia a una futura, più precisa, individuazione di nuove funzioni a

livello centrale e a livello regionale (e locale).

Il complesso normativo costituito dalla legge delega del 1987, dal

d.P.R. n. 203 del 1988 e dalle direttive comunitarie recepite con

quest'ultimo, mirano, dunque, a stabilire una disciplina

(parzialmente) modificativa della ripartizione delle competenze

fissate dal d.P.R. n. 616 del 1977. Per tali ragioni, quest'ultimo,

con l'eccezione del ricordato art. 6, non può essere assunto

validamente come parametro dell'attuale giudizio. Erra, quindi, la

ricorrente a invocare la violazione dell'art. 101, lett. c), del

d.P.R. n. 616 del 1977 da parte dell'art. 17 del d.P.R. n. 203 del

1988, poiché quest'ultimo, modificando la ripartizione di competenze

precedentemente disposta, mira ad accentrare a livello statale le

autorizzazioni relative tanto alla costruzione delle centrali

termoelettriche (già di spettanza statale a norma dell'art. 81,

u.c., del d.P.R. n. 616 del 1977), quanto all'impianto di raffinerie

di olii minerali, sull'evidente e tutt'altro che irragionevole

presupposto di unificare nella mano statale i principali poteri

anti-inquinamento nel settore energetico.

3. - Parimenti infondate sono le questioni sollevate nei confronti

degli artt. 4, 6 e 7, primo, terzo, quarto e quinto comma.

L'art. 4, in particolare, lungi dal porre limiti o restrizioni

all'autonomia regionale, prevede nuove e più specifiche competenze

delle regioni in materia di tutela dall'inquinamento atmosferico,

quali: la formulazione di piani di rilevamento, di prevenzione, di

conservazione e di risanamento del proprio territorio; poteri di

indirizzo e di coordinamento dei sistemi di controllo e di

rilevazione nel proprio ambito territoriale; la fissazione di valori

d'inquinamento o di emissione, nel rispetto delle linee guida e dei

limiti minimi e massimi fissati dallo Stato; l'indicazione delle zone

del proprio territorio nelle quali le concentrazioni di anidride

solforosa siano superiori ai valori limite.

Analogamente, gli artt. 6 e 7, primo, terzo, quarto e quinto

comma, nel ridisciplinare il potere di autorizzazione per la

costruzione di nuovi impianti in grado di provocare inquinamento

atmosferico per adeguarlo alle direttive comunitarie, ne mantengono

l'attribuzione alle regioni, prevedendo, oltreché taluni oneri di

cooperazione con lo Stato (comunicazioni sulla periodicità e

tipologia dei controlli), i presupposti minimali per il rilascio

della predetta autorizzazione, sia sotto il profilo sostanziale

(avvenuto apprestamento delle appropriate misure di prevenzione,

rispetto dei limiti consentiti), sia sotto quello procedurale (parere

del sindaco).

In ogni caso, occorre precisare che tutte le disposizioni ora

considerate sono norme strettamente strumentali o costituiscono una

immediata attuazione delle direttive comunitarie cui si è data

esecuzione con il decreto impugnato e, precisamente, le direttive nn.

80/779 (artt. 2, 3 e 4) e 84/360 (artt. 3, 4, 5 e 6).

4. - Espressione corretta dei poteri statali d'indirizzo e

coordinamento, resi necessari dalla direttiva comunitaria n. 84/360 e

dai principi costituzionali che esigono uniformità di trattamento,

sono le disposizioni contenute dagli artt. 8, 10, 11, 12, 13, 14 e 15

del d.P.R. n. 203 del 1988.

In particolare, l'art. 8, insieme all'art. 7, quarto comma, fissa

alcuni termini in relazione ai quali le imprese, le regioni e i

comuni devono procedere ad alcuni adempimenti, onde garantire, da un

lato, che le autorità regionali siano messe in grado di esercitare

adeguatamente le funzioni di loro competenza e, dall'altro, che le

autorità stesse svolgano gli adempimenti richiesti entro determinati

tempi. Con tali disposizioni, non solo si procede alla determinazione

degli adempimenti minimali necessari all'efficace perseguimento delle

finalità imposte dalle direttive comunitarie, ma soprattutto si mira

a stabilire termini certi, per i più importanti fra quegli

adempimenti, al fine di evitare (come è del resto auspicato dalla

direttiva n. 80/779, secondo considerando) che nel territorio

nazionale si creino disparità di trattamento fra impresa e impresa,

disparità la cui evenienza potrebbe arbitrariamente distorcere le

ragioni dei costi aziendali incidendo in modo tutt'altro che lieve

sugli stessi. In ogni caso, viste nel loro complesso, le disposizioni

ora esaminate lasciano alle regioni un sufficiente spazio per la loro

autonoma disciplina della materia e, pertanto, rispondono, anche

sotto tale profilo, ai requisiti che, secondo la giurisprudenza di

questa Corte, si richiedono alla funzione statale di indirizzo e

coordinamento (v. sentt. nn. 340 del 1983, 356 e 357 del 1985, 304

del 1987, 177 e 1145 del 1988).

Analogo discorso va fatto in relazione alle questioni relative

agli artt. 10 e 11. Mentre quest'ultimo, infatti, stabilisce, in

attuazione della direttiva n. 84/360 (art. 4), una generica esigenza

che le prescrizioni attinenti all'autorizzazione siano modificate in

seguito al progresso della migliore tecnologia disponibile e

all'evoluzione della situazione ambientale, l'art. 10, invece, si

limita a determinare l'astratta tipologia delle sanzioni

amministrative irrogabili, lasciando alle regioni una ampia

discrezionalità relativamente al regime da stabilire e alla

definizione delle ipotesi di applicazione.

Infine, anche gli artt. 12, 13, 14 e 15 dispongono norme di

principio in relazione alla regolarizzazione degli impianti esistenti

rispetto alle direttive comunitarie attuate e, in particolare, a

quella n. 84/360, conformandosi al principio di gradualità ivi

previsto (v. il penultimo considerando).

5. - Da ultimo, vanno dichiarate non fondate le questioni

sollevate nei confronti degli artt. 4 lett. d) e 7, secondo comma,

del d.P.R. n. 203 del 1988, che prevedono un potere sostitutivo del

Ministro dell'ambiente in relazione all'autorizzazione alla

costruzione di nuovi impianti, ove, decorsi inutilmente sessanta

giorni dalla richiesta avanzata alla regione, l'interessato abbia

riformulato, entro i successivi sessanta giorni, la stessa richiesta

al predetto Ministro.

Va, innanzitutto, precisato che, contrariamente a quanto affermato

dall'Avvocatura dello Stato, l'ipotesi di potere sostitutivo

contestato non presenta caratteri così peculiari da negare ogni

analogia con i casi esaminati in passato da questa Corte. Al

contrario, la determinazione dei requisiti di legittimità del

controllo sostitutivo esercitato dallo Stato nei confronti delle

regioni è stata più volte operata da questa Corte proprio in

presenza di funzioni incidenti su diritti soggettivi o, come nel caso

di specie, in relazione al rilascio di autorizzazioni su domanda

degli interessati (v., ad esempio, sentt. nn. 210 del 1987, 177 del

1988).

Come questa Corte ha più volte affermato (v. sentt. nn. 177 e 294

del 1986, 64 e 304 del 1987, 177 del 1988), affinché lo Stato possa

legittimamente sostituirsi alle regioni nell'esercizio di una

funzione ad esse spettanti occorre:

a) che lo Stato disponga di un potere di vigilanza nei confronti di

attività regionali prive di discrezionalità nell' an, ora perché

sottoposte a termini perentori, ora perché l'inerzia della regione

metterebbe in serio pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali o

la cura di interessi affidati alla responsabilità finale dello

Stato; b) che il potere di sostituzione sia strettamente strumentale

all'adempimento di obblighi o al perseguimento di interessi tutelati

costituzionalmente come limiti all'autonomia regionale; c) che il

potere sostitutivo sia esercitato da un'autorità di governo, nello

specifico senso definito dall'art. 92 della Costituzione; d) che

l'esercizio del controllo sostitutivo sia assistito da garanzie,

sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori fondamentali cui la

Costituzione informa i rapporti tra Stato e regioni e, specialmente,

al principio della "leale cooperazione".

Non vi può esser dubbio che la configurazione del controllo

sostitutivo operata dall'impugnato art. 7 risponda all'insieme dei

requisiti appena ricordati. La previsione di un termine perentorio

perché la regione provveda sulla domanda di autorizzazione; la

stretta strumentalità del potere di sostituzione agli obblighi

comunitari stabiliti con le direttive attuate con il decreto

impugnato, dei quali lo Stato è indubbiamente il garante finale;

l'imputazione del controllo sostitutivo a un'autorità di Governo,

come il Ministro dell'ambiente, il quale è tenuto a decidere, in

ipotesi, previo concerto con il Ministro della sanità e il Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato; la previsione di un

congruo termine perché la Regione possa provvedere dopo aver

eseguito gli accertamenti necessari per il rilascio

dell'autorizzazione, nonché l'onere per l'impresa interessata di

reiterare la domanda di autorizzazione al Ministro dell'ambiente nel

caso di inerzia della Regione e di notificarla a quest'ultima,

costituiscono adeguate garanzie dirette ad assicurare la rispondenza

del controllo sostitutivo previsto dall'art. 7, secondo comma, del

d.P.R. n. 203 del 1988, ai requisiti di legittimità costantemente

affermati da questa Corte.

Né è inutile ricordare, come ha sottolineato l'Avvocatura dello

Stato, che il potere sostitutivo in contestazione appare

complessivamente giustificato dall'esigenza di trattare uniformemente

le varie imprese operanti nel territorio nazionale e di non creare

disparità di condizioni nella concorrenza fra esse.