Sentenza n. 1010/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo e

terzo comma, della legge della Regione Sicilia 3 febbraio 1968, n. 1

("Primi provvedimenti per la ripresa civile ed economica delle zone

colpite dai terremoti del 1967 e 1968"), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 aprile 1980 dal Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Antogna

Francesco ed altri contro il Presidente della Regione Sicilia ed

altri, iscritta al n. 346 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 303 dell'anno 1982;

2) ordinanza emessa il 26 gennaio 1984 dal Tribunale

Amministrativo Regionale della Sicilia sui ricorsi riuniti proposti

da Gallo Paolo ed altri contro il Presidente della Regione Sicilia ed

altri, iscritta al n. 113 del registro ordinanze 1985 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161- bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione della Società Termale

Abano-Sciacca e di Badano Giovanni, nonché gli atti di intervento

della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Federico Sorrentino per la Società Termale

Abano-Sciacca e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per la Regione

Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di appello avverso una sentenza del

TAR della Sicilia con la quale era stato respinto il ricorso proposto

da alcuni proprietari per l'annullamento del decreto del Presidente

della Regione Siciliana 8 aprile 1975, n. 63/A, relativo alla

approvazione del piano di sistemazione della zona termale di Sciacca

e della zona di Monte Kronio, il Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento

agli artt. 5, 114 e 128 Cost., e 14 dello Statuto speciale per la

Regione Siciliana, questione di legittimità costituzionale dell'art.

4, secondo comma, della legge regionale siciliana 3 febbraio 1968, n.

1, nella parte in cui non prevede che le proposte di modifica dei

piani comprensoriali, formulabili dalla Regione in sede di

approvazione, siano comunicate ai Consorzi per sollecitarne le

controdeduzioni.

1.1. - Il giudice a quo, dopo aver premesso che i piani

comprensoriali sono stati previsti dall'art. 2, comma secondo, della

legge impugnata, come strumenti di pianificazione per la ripresa

delle zone colpite dagli eventi sismici del 1967 e 1968, precisa che

la stessa legge prevede un procedimento di formazione di tali piani

così congegnato:

a) preparazione dello schema di piano da parte

dell'amministrazione regionale, d'intesa con i comuni costituiti in

consorzio;

b) adozione dei piani da parte dei consorzi;

c) pubblicazione dei piani in vista della sollecitazione di

eventuali osservazioni;

d) invio all'assessorato per lo sviluppo economico;

e) approvazione del piano.

In questo procedimento, osserva il giudice a quo, non è previsto

l'obbligo per la regione di comunicare ai comuni consorziati le

proposte di modifiche diverse dalle osservazioni eventualmente

formulate nelle fasi precedenti e provenienti dalla stessa

amministrazione regionale sulla base di autonome valutazioni.

Ad avviso del giudice a quo, tale omissione non può essere

ovviata applicando al procedimento per l'approvazione dei piani

comprensoriali la disposizione dell'art. 10 della legge 17 agosto

1942, n. 1150, nel testo modificato dall'art. 3 della legge 6 agosto

1967, n. 765, secondo il quale le proposte di modifica dei piani

regolatori generali devono essere comunicate ai comuni interessati,

da parte dell'autorità competente all'approvazione, per averne le

eventuali controdeduzioni. Questa impossibilità, sempre secondo il

giudice a quo, deriverebbe, da un lato, dal fatto che la Regione

vanta in materia urbanistica una competenza esclusiva e, dall'altro,

dal rilievo che non è possibile assimilare i piani comprensoriali ai

piani regolatori generali. Da tutto ciò conseguirebbe, secondo il

giudice rimettente, che la mancata previsione di quell'obbligo

concreterebbe una violazione del principio di autonomia degli enti

locali territoriali, di cui agli artt. 5, 114 e 128 della

Costituzione e 14 Statuto della Regione Siciliana.

Questo ragionamento vale, secondo il giudice a quo, anche nel caso

in cui, come in ipotesi, vi siano più enti titolari di varie

competenze in relazione al medesimo territorio. In particolare,

poiché i piani comprensoriali sono preordinati alla disciplina di un

interesse urbanistico di dimensione ultra-comunale ed hanno una

portata precettiva tanto per gli insediamenti produttivi che per

quelli abitativi, si pone un complesso problema di ripartizione del

territorio, finalizzata all'organico e programmato assetto delle zone

rispetto alle quali hanno efficacia i piani comprensoriali. In

quest'ottica, l'esigenza di programmazione, se spiega l'attribuzione

alla Regione del potere di approvare i piani e di apportare agli

stessi modifiche anche al di là dei limiti previsti dall'art. 10

legge n. 1150 del 1942, non può tuttavia far venir meno il legame

esistente tra il piano comprensoriale e comunità insediate nel

territorio. Non è pertanto conforme al principio del rispetto

dell'autonomia degli enti locali territoriali che modifiche, anche

rilevanti, idonee ad incidere su interessi oggetto della competenza

comunale e consortile, vengano adottate senza che questi enti siano

messi in condizione di controdedurre.

In questo senso è particolarmente significativa, ad avviso del

giudice a quo, la circostanza che la legge regionale 27 dicembre

1978, n. 71, ha previsto che le varianti ai piani comprensoriali

siano approvate, tra l'altro, dopo che l'Assessore regionale per il

territorio e l'ambiente abbia comunicato al consorzio le proprie

determinazioni in ordine alla variante deliberata in sede consortile.

Tale disposizione, peraltro, essendo priva di efficacia retroattiva

non fa venir meno la rilevanza della questione, al pari dell'altra

disposizione della medesima legge che ha disposto la sostanziale

abrogazione della legge n. 1 del 1968.

1.2. - Si è costituito nel presente giudizio il Sig. Giovanni

Badano chiedendo l'accoglimento della questione.

Nella memoria si sottolinea che, avendo già dichiarato la

illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge regionale

siciliana approvata il 15 dicembre 1978 ("Norme integrative e

modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione

Sicilia in materia urbanistica"), in quanto consentiva all'assessore

regionale competente di apportare ai piani regolatori generali

adottati dai comuni modifiche essenziali a salvaguardia di generiche

esigenze di pubblico interesse, esigenze che apparivano diverse da

quelle che trovavano giustificazione nell'adeguamento a leggi statali

o regionali o alle altre esigenze ivi indicate (v. sent. n. 13 del

1980), questa Corte dovrebbe applicare lo stesso principio allora

fatto valere per i piani regolatori generali anche ai piani

comprensoriali, di cui alla legge regionale n. 1 del 1968. Questi

ultimi, infatti, si ispirerebbero, secondo la parte privata, al

modello dei piani intercomunali disciplinati dall'art. 12 della legge

urbanistica (legge n. 1150 del 1942), che, a loro volta, si

identificano con i piani regolatori generali (v. Cons. Stato IV, 22

marzo 1974, n. 264). Questa analogia sarebbe, del resto, confermata

dalla stessa legge regionale, la quale, nel prevedere piani

particolareggiati di esecuzione dei piani comprensoriali, stabilisce

per questi ultimi il medesimo strumento di attuazione che la legge

urbanistica prevede per l'attuazione dei piani regolatori generali.

1.3. - Si è costituita la Società Termale Abano - Sciacca SITAS,

chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.

Secondo la predetta società, il giudice a quo muove da un

equivoco di fondo, che lo porta a ritenere che i piani urbanistici di

cui alla legge regionale n. 1 del 1968 siano veri e propri strumenti

urbanistici del tipo dei piani regolatori generali, mentre i piani

comprensoriali sarebbero stati in realtà previsti al fine

dell'organico e perequato assetto di alcune zone.

Su questa premessa, la SITAS osserva che nel caso in questione non

possono venire in considerazione i procedimenti previsti dalle leggi

nazionali per un istituto diverso, come quello dei piani regolatori

generali, se non nei limiti in cui i procedimenti stessi siano

richiamati.

D'altronde, conclude la SITAS, nella stessa legislazione statale

si rinvengono altre ipotesi nelle quali l'attuazione delle opere di

pubblica utilità sottostanti al piano è affidata alla pubblica

amministrazione (v., ad esempio, il procedimento di formazione del

piano decennale di cui alla legge n. 457 del 1978).

2. - Con ordinanza emessa il 26 gennaio 1984, anche il TAR per la

Sicilia ha sollevato questione di legittimità costituzionale sulla

medesima legge regionale (art. 4, comma terzo) in riferimento agli

stessi parametri indicati nella precedente ordinanza, e precisamente

agli artt. 3 (recte: 5), 114 e 128 della Costituzione, e 14 dello

Statuto regionale siciliano. La legge regionale siciliana 3 febbraio

1968, n. 1, è impugnata, in tal caso, nella parte in cui prevede la

modificabilità del piano comprensoriale deliberato dai Comuni

inclusi nel territorio oggetto del piano, senza assicurare alcuna

possibilità di intervento da parte dei comuni stessi in sede di

esame delle proposte di modifica.

Le argomentazioni svolte dal T.A.R. coincidono con quelle svolte

dal Consiglio di giustizia amministrativa, di cui al punto 1.1. che

precede.

3. - È intervenuta in entrambi i giudizi la Regione Siciliana,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, per

chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto di intervento l'Avvocatura osserva, da un lato, che la

clausola dell'art. 10 della legge n. 1150 del 1942 non può essere

fatta assurgere al rango di principio fondamentale e, dall'altro, che

la previa audizione dell'ente locale sulle modifiche apportate in

sede di approvazione, se ha un indiscutibile fondamento solo con

riferimento al piano regolatore comunale, non lo avrebbe di certo nei

confronti di un piano di livello superiore, per il quale, per

definizione, il potere dell'autorità regionale di stabilire

l'assetto del territorio risponde a valutazioni meno vincolate agli

apprezzamenti emergenti in sede locale.

Oltre a ciò, l'Avvocatura osserva che, poiché il giudice a quo

ha messo in discussione, non già le norme della legge regionale che

attribuiscono alla Regione il potere di approvare il piano

apportandovi le modificazioni, ma quelle relative alla omessa

previsione di un onere procedimentale il cui esito non vincolerebbe

comunque il potere regionale di approvazione del piano, appare

improprio il riferimento agli artt. 5 e 128 della Costituzione. Per

la Regione, infatti, i principi espressi da tali disposizioni

potrebbero dirsi rispettati in ogni caso in cui la disciplina

legislativa conformi lo schema procedimentale in modo da assicurare

la partecipazione deliberativa degli enti esponenziali delle

comunità locali interessate alle prescrizioni del piano. I modi

particolari di articolazione del procedimento resterebbero, peraltro,

affidati alla discrezionalità del legislatore statale o regionale,

potendo legittimamente influire su tali scelte altre esigenze, quali

quelle della speditezza e dell'efficienza dell'azione amministrativa,

le quali potrebbero essere particolarmente rilevanti in casi, come

quello di specie, in cui il legislatore regionale è intervenuto per

garantire la ripresa sociale ed economica delle zone colpite dai

terremoti del 1967 e 1968. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze di rimessione prospettano dubbi di

legittimità costituzionale concernenti la medesima disposizione. I

relativi giudizi vanno, quindi, riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

2. - La disposizione impugnata è contenuta nell'art. 4, terzo

comma, della legge della Regione Siciliana 3 febbraio 1968, n. 1,

dovendosi ritenere che solo per errore nel dispositivo dell'ordinanza

emessa dal Consiglio di Giustizia amministrativa è indicato l'art.

4, secondo comma, della medesima legge. È, infatti, l'art. 4, terzo

comma, a disciplinare la fase finale del procedimento di approvazione

dei piani urbanistici comprensoriali, prevedendo che gli stessi siano

approvati dal Presidente della Regione, sentita la Giunta di Governo.

In entrambe le ordinanze viene prospettato il dubbio che la

disposizione impugnata, nel consentire, al pari di quanto previsto

dalla legge urbanistica statale per i piani regolatori generali, che,

in sede di approvazione, vengano apportate al piano urbanistico

comprensoriale, adottato dal consorzio di Comuni, modifiche d'ufficio

che non vanno portate a conoscenza del consorzio stesso o dei singoli

Comuni interessati, violerebbe gli artt. 5 (erroneamente indicato nel

dispositivo dell'ordinanza del T.A.R. per la Sicilia come art. 3

Cost.), 114 e 128 della Costituzione, nonché l'art. 14 dello Statuto

speciale per la Regione Siciliana.

3. - La questione non è fondata.

I giudici a quibus, pur riconoscendo che i piani urbanistici

comprensoriali sono diversi dai piani regolatori comunali, ritengono

che la norma procedimentale posta dall'art. 10, quarto comma, della

legge 17 agosto 1942, n. 1150 (come modificato dalla legge 6 agosto

1967, n. 765), la quale prevede la comunicazione al Comune delle

modificazioni che la Giunta regionale intende apportare, in sede di

approvazione, al piano regolatore adottato, sia diretta espressione

della garanzia costituzionale dell'autonomia comunale, garanzia che

dovrebbe essere osservata anche nei casi in cui l'amministrazione

comunale faccia parte di un consorzio. Per tali motivi, essi

ritengono che la legge impugnata, non prevedendo un obbligo di

comunicazione analogo a quello ora ricordato, debba esser considerata

in contrasto con le norme costituzionali poste a garanzia

dell'autonomia comunale.

Pur tralasciando il dubbio se dall'art. 10, quarto comma, appena

citato, possa desumersi un principio generale dell'ordinamento,

idoneo a vincolare la potestà esclusiva della Regione Siciliana in

materia di urbanistica e di regime degli enti locali (art. 14, lett.

f ed o St. Sic.), occorre rilevare che, come ha esattamente sostenuto

l'Avvocatura dello Stato, intervenuta nel presente giudizio a difesa

della Regione Siciliana, la previa audizione dell'ente locale sulle

modifiche da apportare al piano regolatore in sede di approvazione in

tanto ha un proprio fondamento in quanto lo strumento urbanistico

sottoposto ad approvazione sia il piano regolatore comunale. Ove,

invece, come nel caso di specie, lo strumento urbanistico sia un

piano di livello superiore, in riferimento al quale predominante è

l'interesse della Regione (autorità preposta all'approvazione), la

questione presenta aspetti differenti.

In quest'ultima ipotesi, anche se non vi può esser dubbio che la

garanzia costituzionale del principio autonomistico, prevista dagli

artt. 5 e 128 della Costituzione, può dirsi rispettata ogni qual

volta il procedimento finalizzato all'approvazione degli strumenti

urbanistici sia articolato in modo tale da assicurare una sostanziale

partecipazione allo stesso degli enti il cui assetto territoriale è

determinato dagli strumenti in questione, appare del pari indubbio

che l'individuazione dei modi nei quali tale coinvolgimento può

avvenire è rimessa alla discrezionalità del legislatore (statale o

regionale che sia), la quale può esser sindacata da questa Corte

solamente sotto il profilo della sua ragionevolezza.

E, del resto, che il concreto atteggiarsi delle modalità di

partecipazione degli enti locali territoriali al procedimento di

formazione dei piani urbanistici rientri nella discrezionalità del

legislatore, è reso evidente dalla circostanza che i giudici a

quibus, pur partendo da argomentazioni coincidenti, individuano

distinte modalità di partecipazione, lamentando, l'uno, la mancanza

di una previsione dell'obbligo di comunicare le modifiche apportate

in sede di approvazione al consorzio di Comuni e dolendosi, l'altro,

della medesima mancanza in riferimento alle singole amministrazioni

interessate alle modifiche.

Sta di fatto, comunque, che, sotto il profilo della ragionevolezza

della scelta legislativa oggetto del presente giudizio, il

procedimento delineato per la formazione dei piani urbanistici

comprensoriali appare coerente con le finalità generali perseguite

dalla legge regionale che lo prevede, consistenti nell'organico e

programmato assetto delle zone colpite dagli eventi sismici del 1967

e del 1968, finalità che vanno realizzate anche attraverso le

previsioni relative allo sviluppo e alla trasformazione degli

insediamenti abitativi e produttivi (art. 2, primo e secondo comma).

In altre parole, si tratta di un procedimento in sé compiuto, che

risponde a una logica sua propria e che, pertanto, non si presta ad

integrazioni mediante il riferimento, per quanto non previsto, a una

legge, come quella urbanistica dello Stato, che è in realtà

ispirata, data la diversa natura dei piani ivi previsti, a finalità

diverse.

Del resto, questa Corte non può sottacere che la peculiarità

delle situazioni alle quali ha tentato di far fronte la legge 3

febbraio 1968, n. 1 è già stata riconosciuta da questa Corte,

allorché ha ritenuto non fondata la questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Siciliana 5 novembre 1973,

n. 38 ("Norme concernenti la durata dei vincoli degli strumenti

urbanistici nel territorio della Regione Siciliana"), che richiama la

predetta legge, proprio in virtù della temporaneità di quella

normativa e dello stretto collegamento della stessa con le esigenze

poste dagli eventi sismici del 1967 e del 1968 (v. sent. n. 82 del

1982).

4. - Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, appaiono privi

di consistenza anche gli altri argomenti addotti dai giudici a quibus

o dalle parti.

Innanzitutto, il riferimento contenuto nelle ordinanze di

rimessione alle norme sul procedimento relativo all'approvazione, da

parte di singoli comuni, delle varianti ai piani comprensoriali, - le

quali comportano la comunicazione all'amministrazione comunale

interessata delle modifiche apportate d'ufficio in sede di

approvazione (artt. 8, sesto comma, e 4 della legge 27 dicembre 1978,

n. 71) - non è soltanto inconferente ai fini della dimostrazione

della pretesa incostituzionalità della disposizione impugnata, ma

fornisce, anzi, ulteriori ragioni a sostegno della non fondatezza

della questione.

A dire il vero, la disposizione attinente alle varianti è

contenuta in un articolo che prevede, da un lato, la cessazione della

esistenza dei consorzi ed il conseguente scioglimento delle assemblee

consortili e, dall'altro, la perdurante efficacia dei piani

urbanistici comprensoriali sino alla eventuale adozione, da parte dei

Comuni appartenenti al consorzio, di strumenti urbanistici generali,

che tengano conto delle direttive poste dal vigente piano

comprensoriale. Il fatto che le varianti debbano essere approvate in

base a un procedimento che dispone la comunicazione

all'amministrazione comunale interessata delle modifiche apportate

d'ufficio in sede di approvazione risponde, dunque, non già a un, se

pur tardivo, riconoscimento del legislatore regionale della

inadeguatezza (se non della illegittimità) della preesistente

disciplina, ma piuttosto all'esigenza di conciliare la perdurante

vigenza dei piani comprensoriali con la cessazione dei consorzi

obbligatori, che avevano adottato quei piani. Si tratta, in altre

parole, di una disposizione che conferma l'unitarietà del

procedimento di formazione dei piani comprensoriali disciplinato

dalla legge regionale n. 1 del 1968, nonché la sua rispondenza agli

interessi della pianificazione sovracomunale che il legislatore

intendeva perseguire.

Né, contrariamente a quanto arguito da una parte privata, può

essere attribuito particolare rilievo alla sentenza di questa Corte

n. 13 del 1980, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale,

per violazione degli artt. 5 e 128 Cost., di due disposizioni di una

legge regionale siciliana, in quanto consentivano all'assessore

regionale per il territorio e l'ambiente di apportare, a tutela del

pubblico interesse, modifiche essenziali ai piani regolatori generali

adottati dai comuni, le quali non trovavano giustificazione

nell'adeguamento a leggi statali e regionali o nel concorso di alcune

delle condizioni previste dall'art. 3 della legge n. 765 del 1967. Il

riferimento a questa sentenza, infatti, non è pertinente per due

motivi. In primo luogo, perché la pronuncia appena ricordata

investiva lo stesso potere regionale di approvazione (con

modificazioni sostanziali non riconducibili alle ipotesi previste

dalla legge statale) del piano regolatore comunale, mentre nel caso

di specie nessun dubbio è sollevato in ordine al medesimo potere,

lamentandosi solo la mancata comunicazione alle Amministrazioni

interessate o al consorzio. In secondo luogo, perché la controversia

decisa con la precedente sentenza concerneva le modificazioni

apportabili al piano regolatore comunale, e non già quelle relative

a piani di livello superiore. Per tali motivi non è possibile trarre

da quella decisione alcun elemento nel senso della fondatezza della

questione oggetto del presente giudizio.