Sentenza n. 1012/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo

comma, della legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16, dal

titolo: "Disciplina per l'immissione nei ruoli della Regione, delle

province, dei comuni e delle comunità montane del Veneto dei giovani

assunti ai sensi delle disposizioni in materia di occupazione

giovanile, in attuazione della legge 29 febbraio 1980, n. 33, e del

decreto legge 21 giugno 1980, n. 268. Proroga dei contratti stipulati

dalla Regione, dalle province, dai comuni e dalle comunità montane

del Veneto ai sensi della legge 1° giugno 1977, n. 285, e successive

modificazioni e integrazioni", promosso con l'ordinanza emessa il 27

ottobre 1983 dal T.A.R. per il Veneto sul ricorso proposto da Peron

Federica ed altri contro il Comune di Piombino Dese, iscritta al n.

1229 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 65- bis dell'anno 1985;

Visto l'atto di intervento della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Guido Viola per la Regione Veneto;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio davanti al T.A.R. del Veneto

promosso da alcune persone, già assunte in base alla legge 1° giugno

1977, n. 285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), per

ottenere l'annullamento della deliberazione con la quale il Comune di

Piombino Dese le aveva licenziate per motivi disciplinari, il

predetto giudice amministrativo, accogliendo un'eccezione dei

ricorrenti, ha sollevato questione di costituzionalità, in

riferimento agli artt. 128 e 117 Cost., dell'art. 8, secondo comma,

della legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16, il quale nel

disporre che ai giovani assunti ai sensi della legge n. 285 del 1977

sia attribuito, fino all'immissione nei ruoli, il trattamento

giuridico dei dipendenti statali non di ruolo - estende agli stessi

l'applicabilità del d.l. 4 aprile 1947, n. 207 e, in particolare,

dell'art. 4 del decreto stesso, che prevede, appunto, il procedimento

disciplinare applicato ai ricorrenti.

Ad avviso del giudice a quo, non vi dovrebbero essere dubbi sulla

rilevanza della questione proposta, poiché l'utilità di una

eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale appare

chiara ove si tenga presente che la norma impugnata preclude

l'applicabilità nel giudizio principale del regolamento organico del

personale del Comune di Piombino Dese, regolamento che si assume

essere favorevole ai ricorrenti. Pertanto, egli conclude, "poiché

gli altri motivi di impugnativa non appaiono fondati, il ricorso (del

giudizio principale) potrebbe essere accolto solo se la norma

predetta cadesse a seguito della dichiarazione della sua

illegittimità costituzionale".

Nel merito, lo stesso giudice a quo sostiene che la norma

impugnata contrasterebbe, innanzitutto, con l'art. 128 Cost., in

quanto non rispetterebbe la riserva di legge statale ivi stabilita a

protezione dell'autonomia comunale. In secondo luogo, la stessa norma

violerebbe sia il primo comma dell'art. 117 Cost., in quanto la

materia "lavoro" non è ricompresa nell'elenco di quelle attribuite

alla competenza regionale, sia il secondo comma dello stesso art. 117

Cost., in quanto l'art. 26-septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663,

convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, nel

demandare alle regioni il compito di disciplinare, con propria legge,

l'istituzione di graduatorie uniche regionali per i giovani assunti

ex legge n. 285 del 1977 e la loro immissione in ruolo, non

comprenderebbe nella delega il potere di stabilire lo stato giuridico

degli stessi giovani anche in difformità con quello stabilito per

gli impiegati non di ruolo degli enti locali dai regolamenti organici

di tali enti (che, nel caso, è più favorevole ai ricorrenti).

2. - La Regione Veneto, costituitasi regolarmente in giudizio, ha

innanzitutto eccepito l'inammissibilità della questione per

irrilevanza. La difesa della Regione osserva in proposito che,

poiché la questione relativa all'art. 8, comma secondo, della legge

impugnata è stata sollevata soltanto a condizione che risultino

infondate le censure non strettamente dipendenti dall'applicazione

del regolamento comunale che si assume illegittimamente scavalcato

dal legislatore regionale, appare evidente che la stessa questione

non presenterebbe alcuna utilità per la definizione del giudizio a

quo, visto che questo potrebbe essere tranquillamente risolto

applicando la legge comunale e provinciale, per la quale il

segretario comunale, non essendo organo esterno del Comune, non aveva

competenza a contestare gli addebiti che hanno portato al

licenziamento dei ricorrenti.

Ad ogni modo, la Regione ritiene che la questione proposta sia

infondata, in quanto l'interpretazione suggerita dal giudice a quo a

proposito dell'art. 26-septies del d.l. n. 663 del 1979, convertito

con legge n. 33 del 1980, non sembrerebbe conforme alla ratio del

complesso normativo in cui quell'articolo si inserisce. Se, infatti,

la Regione è abilitata a disciplinare la graduatoria dei giovani

sino al momento della loro immissione in ruolo e ad effettuare tale

immissione, essa stessa non può non essere anche abilitata a

stabilire in via generale lo stato giuridico dei giovani inseriti

nella graduatoria medesima. È, insomma, la stessa unicità della

graduatoria a pretendere che, ovviamente con effetti provvisori, i

giovani non abbiano trattamenti differenziati in attesa della loro

immissione nei ruoli, immissione che può avvenire presso l'uno o

l'altro dei vari enti locali. In definitiva, dall'art. 26-septies del

d.l. n. 663 del 1979 si ricava il principio dell'unicità del

trattamento giuridico per i giovani inseriti in una medesima

graduatoria. E, a questo principio che lo stesso articolo 26-septies

impone espressamente all'osservanza delle regioni, la resistente si

è rigorosamente attenuta con la legge impugnata.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Veneto ha presentato

una breve memoria, nella quale insiste per l'infondatezza della

questione con argomenti analoghi, anche se più ampiamente

sviluppati, rispetto a quelli formulati nel precedente scritto

difensivo. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata, con

l'ordinanza indicata in epigrafe, dal Tribunale Amministrativo

Regionale per il Veneto, concerne l'art. 8, secondo comma, della

legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16 ("Disciplina per

l'immissione nei ruoli della Regione, delle province, dei comuni e

delle comunità montane del Veneto dei giovani assunti ai sensi delle

disposizioni in materia di occupazione giovanile, in attuazione della

legge 29 febbraio 1980, n. 33, e del decreto legge 21 giugno 1980, n.

268. Proroga dei contratti stipulati dalla Regione, dalle province,

dai comuni e dalle comunità montane del Veneto ai sensi della legge

1° giugno 1977, n. 285, e successive modificazioni e integrazioni"),

che, per il periodo intercorrente fino alla loro immissione in ruolo,

estende ai giovani temporaneamente assunti dalla Regione e dagli enti

locali sub-regionali in base alla legge 1° giugno 1977, n. 285

("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), e successive

modificazioni, il trattamento giuridico dei dipendenti non di ruolo

dello Stato. L'articolo impugnato è sospettato d'incostituzionalità

da parte del giudice a quo sotto tre distinti profili:

a) per violazione della riserva di legge statale stabilita

dall'art. 128 Cost. a garanzia dell'autonomia comunale;

b) per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto

disciplina una materia, il lavoro, non affidata alla competenza

legislativa delle regioni a statuto ordinario;

c) per violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost., in

quanto l'art. 26-septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663,

convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, di

cui la legge impugnata è attuazione, non prevederebbe fra i propri

oggetti la disciplina dello stato giuridico dei giovani assunti,

anche in difformità con quello stabilito a favore dei dipendenti

degli enti in cui prestano lavoro.

2. - In via preliminare la Regione Veneto eccepisce

l'inammissibilità, per irrilevanza, della questione prospettata.

L'eccezione, tuttavia, non può essere accolta.

Secondo la Regione, il giudice a quo ha subordinato la rilevanza

della questione a una sua valutazione, espressamente formulata

nell'ordinanza di rimessione, relativa a una presunta inconsistenza

di ogni altro motivo addotto dai ricorrenti a propria difesa, di modo

che l'interesse di questi ultimi potrebbe esser soddisfatto soltanto

ove la norma impugnata fosse dichiarata costituzionalmente

illegittima. Ma, argomenta la Regione, poiché la condizione che

sorregge il ragionamento del giudice a quo non sembra corretta - dato

che, a suo avviso, non mancano, già allo stato, validi motivi per

l'accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio principale - si

dovrebbe supporre che la risoluzione della questione di

costituzionalità sollevata con l'ordinanza di rimessione non sia

necessariamente pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio

a quo.

Non v'è dubbio che la valutazione della rilevanza operata dal

T.A.R. per il Veneto desti notevoli perplessità, sia perché tale

requisito viene puramente interpretato in termini di utilità

soggettiva che i ricorrenti in sede amministrativa possono trarre

dall'eventuale pronunzia d'incostituzionalità della norma impugnata,

sia perché, conseguentemente, la sussistenza della rilevanza viene

basata su una valutazione di certezza o di necessarietà di influenza

del giudizio di costituzionalità sul processo principale. D'altra

parte, anche l'eccezione della Regione Veneto si colloca sullo stesso

piano, tanto che l'irrilevanza della questione viene basata sul

presupposto che i ricorrenti hanno la possibilità di veder

soddisfatte le proprie pretese per altri motivi, indipendenti dalla

risoluzione della questione di costituzionalità.

In contrario, va affermato che la valutazione della rilevanza da

parte del giudice a quo non può essere compiuta in termini di mera

utilità che le parti del giudizio principale possano trarre

dall'eventuale annullamento della disposizione impugnata denotando,

piuttosto, la rilevanza, un legame di carattere obiettivo tra il

giudizio di costituzionalità e quello principale, commisurato

all'interesse dell'ordinamento di prevenire ogni possibilità che il

giudice applichi nel processo principale una norma

anticostituzionale. Né, di conseguenza, la valutazione del giudice

rimettente sulla rilevanza può spingersi fino a precorrere o a

percorrere gli itinerari dell'esame del merito della causa principale

- itinerari sui quali questa Corte, in sede di verifica della

sussistenza della rilevanza non può minimamente entrare con le

proprie valutazioni, a pena di trasfigurare il significato del

proprio giudizio - essendo sufficiente che ricorra una ragionevole

possibilità, valutata a priori in limine litis, che la disposizione

contestata sia applicabile ai fini della definizione del giudizio a

quo.

Nonostante ciò, dal contesto dell'ordinanza di rimessione risulta

chiaramente la sussistenza della rilevanza in relazione alla

questione oggetto del presente giudizio. Risulta, infatti, con tutta

evidenza che, come precisa il giudice a quo, il provvedimento

impugnato in sede amministrativa in tanto è stato adottato dal

Comune di Piombino Dese in quanto proprio l'art. 8, comma secondo,

della legge della Regione Veneto n. 16 del 1981, qui impugnato,

estende ai ricorrenti lo stato giuridico del personale statale non di

ruolo. Ciò significa che la norma impugnata costituisce un parametro

che il giudice a quo deve necessariamente tener presente per la

definizione del giudizio principale. E tanto basta perché sia

riconosciuta la rilevanza della questione di costituzionalità

sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe.

3. - La questione non è fondata.

Come è espressamente enunciato nel titolo della legge regionale

del Veneto oggetto del presente giudizio, le norme ivi previste

provvedono a regolare l'immissione in ruolo dei giovani assunti in

base alla legge n. 285 del 1977 (e successive modificazioni). Più

precisamente, esse sono il frutto dell'esercizio di una particolare

competenza di attuazione che il legislatore nazionale ha demandato

alle regioni con il d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito con

modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33.

Con il decreto appena richiamato, il legislatore nazionale ha

provveduto a prorogare i contratti di assunzione temporanea stipulati

dalle pubbliche amministrazioni ai sensi della ricordata legge

sull'occupazione giovanile fino all'espletamento di appositi esami di

idoneità, superati i quali i giovani così reclutati sarebbero stati

immessi nei ruoli dello Stato, delle regioni, delle province, dei

comuni e delle comunità montane. A tal fine, l'art. 26-septies del

citato decreto obbliga le regioni a disciplinare, con propria legge,

l'istituzione di graduatorie uniche regionali e l'ammissione dei

giovani anche in enti diversi da quelli presso i quali avessero

prestato la loro attività. La legge regionale del Veneto n. 16 del

1981 è vòlta a dare attuazione a tale impegno istituendo le

graduatorie uniche regionali, disciplinando gli esami di idoneità e

stabilendo, proprio con la disposizione impugnata (art. 8, secondo

comma), lo stato giuridico e il trattamento economico assicurati ai

giovani durante il periodo di iscrizione nelle graduatorie uniche

regionali fino alla loro immissione in ruolo in uno degli enti sopra

menzionati.

Il giudice a quo dubita della costituzionalità di tale

disposizione, in quanto, a suo giudizio, il legislatore nazionale

avrebbe demandato a quello regionale soltanto l'istituzione delle

graduatorie uniche regionali e l'immissione in ruolo dei giovani, non

già la determinazione dello stato giuridico degli iscritti nelle

graduatorie, tanto più ove questo, come nel caso, sia difforme da

quello stabilito per i dipendenti degli enti in cui prestano lavoro.

In realtà i dubbi manifestati dal giudice a quo non hanno alcun

fondamento, poiché la norma impugnata ha una precisa base nella

legge statale di cui quella regionale ora considerata è attuazione.

Il ricordato art. 26-septies, nel demandare al legislatore

regionale l'istituzione di graduatorie uniche regionali e

l'immissione in ruolo dei giovani, precisa espressamente che le

regioni, nel disciplinare tali aspetti, debbono attenersi alle

disposizioni comprese negli artt. 26- ter e seguenti del medesimo

decreto-legge, le quali "hanno valore di norme di principio e di

indirizzo per le regioni". E, per l'appunto, proprio l'art. 26-quater

dello stesso decreto stabilisce, al terzo comma, che ai giovani che

abbiano superato l'esame di idoneità e siano iscritti nelle

graduatorie "è attribuito, fino all'immissione nei ruoli, il

trattamento giuridico dei dipendenti civili non di ruolo dello

Stato". A questa prescrizione della legge statale si è attenuta,

pressoché alla lettera, la norma impugnata, che pertanto non può

essere sospettata di difformità rispetto alla legge di cui è

attuazione.

Del resto, questa scelta legislativa non è priva di razionalità,

poiché la previsione di uno stato giuridico uniforme - in ipotesi

quello dei dipendenti non di ruolo dello Stato - appare coerente con

il disegno complessivo della legge, vòlto a definire graduatorie

uniche regionali e a consentire l'immissione in ruolo dei giovani

iscritti nelle stesse anche presso enti diversi da quelli nei quali

avevano prestato fino ad allora la propria attività lavorativa,

compresi coloro che non avessero usufruito affatto della legge n. 285

del 1977. La scelta in questione, in altri termini, tende ad

assicurare uno stato giuridico uniforme a giovani che potrebbero

trovarsi a svolgere il loro lavoro precario in più enti, comportanti

discipline diversificate del personale, e che, in mancanza della

norma contestata, sarebbero andati incontro, irragionevolmente, al

rischio di avere stati giuridici diversi ed estremamente mutevoli.

4. - Del pari non fondata è la censura relativa alla pretesa

violazione della riserva di legge statale, prevista dall'art. 128

Cost. a garanzia dell'autonomia comunale.

Come si è precisato nel punto precedente, la norma impugnata,

nell'attuare l'art. 26-septies del decreto-legge n. 663 del 1979,

come modificato dalla legge di conversione n. 33 del 1980, ha

ripreso, pressoché letteralmente, una norma contenuta nel predetto

decreto, al cui rispetto era espressamente tenuta. Ciò significa che

la disciplina che si assume lesiva della riserva di legge statale è,

in realtà, posta da un atto legislativo dello Stato, che il

legislatore regionale era obbligato semplicemente ad attuare.

In ogni caso, anche se così non fosse, resta il fatto che la

norma impugnata non incide sull'autonomia comunale e, in particolare,

sulla potestà dei comuni di disciplinare autonomamente lo stato

giuridico dei propri dipendenti (tanto se di ruolo, quanto se non di

ruolo). Il giudice a quo, infatti, non tiene conto che quello

stabilito dalla norma impugnata è un trattamento giuridico

provvisorio, che viene assicurato ai giovani dal momento della loro

iscrizione nelle graduatorie uniche regionali (dopo aver superato

l'esame d'idoneità) fino alla loro immissione in ruolo, vale a dire

per un periodo in cui non è ancora certa la destinazione finale dei

giovani stessi, i quali si trovano (eventualmente) legati con l'ente

da un rapporto assolutamente precario e provvisorio, non

riconducibile alla sfera che legittimamente definisce e fonda

l'autonomia comunale garantita dall'art. 128 della Costituzione.

5. - Del tutto non fondata è anche la censura che viene rivolta

alla norma impugnata per un suo preteso contrasto con l'art. 117,

primo comma, Cost., che, tra le materie attribuite alla potestà

legislativa delle regioni a statuto ordinario, non comprende il

"lavoro". L'infondatezza di tale censura appare evidente sulla scorta

delle argomentazioni già svolte, con le quali si è precisato che

qui è in discussione la c.d. potestà legislativa attuativa, il cui

fondamento costituzionale è dato dall'art. 117, secondo comma, della

Costituzione.