Sentenza n. 102/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

12 ottobre 1964, n. 1081, concernente l'istituzione dell'albo dei

consulenti del lavoro, promosso con ordinanza emessa l'8 novembre 1966

dal pretore di Vittorio Veneto nel procedimento penale a carico di

Manzoni Michele Carlo, iscritta al n. 235 del Registro ordinanze 1966 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 28

gennaio 1967.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1968 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 8 novembre 1966 emessa nel corso del procedimento

penale instaurato a carico di Manzoni Michele Carlo, imputato della

contravvenzione prevista e punita dagli artt. 4 e 7 della legge 23

novembre 1939, n. 1815, per avere esercitato, senza essere munito della

prescritta autorizzazione, l'attività di tenuta e regolarizzazione dei

documenti di lavoro, il pretore di Vittorio Veneto ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 12

ottobre 1964, n. 1081, concernente l'"Istituzione dell'albo dei

consulenti del lavoro" in riferimento agli artt. 4 e 3 della

Costituzione.

Osserva il pretore che la norma impugnata, ai sensi della quale la

tenuta e la regolarizzazione dei documenti dell'azienda riguardanti

materia di lavoro, previdenza ed assistenza, che non sia curata dal

datore di lavoro direttamente o a mezzo di propri dipendenti, non può

essere assunta se non dai professionisti di cui all'art. 5 della legge

n. 1815 del 1939 (avvocati, procuratori, commercialisti e ragionieri) o

dai consulenti del lavoro, pone dei limiti discriminatori alla libertà

di lavoro e al principio di eguaglianza sanciti dalla Costituzione, non

consentendo l'esercizio dell'attività in questione a coloro che si

trovano al di fuori dell'alternativa prevista dalla norma.

La legge subordina l'esercizio dell'attività di consulenza del

lavoro da parte degli operatori estranei all'organizzazione

dell'azienda al possesso di particolari requisiti di capacità che non

sono affatto prescritti per il datore di lavoro e i suoi dipendenti i

quali, nell'ambito dell'azienda, svolgono attività di tenuta e

regolarizzazione dei documenti riguardanti materia di lavoro.

L'identità della materia oggetto dell'attività lavorativa non può

creare, secondo l'ordinanza, situazione di diversità sostanziale per

la circostanza che detta attività si svolga nell'ambito dell'impresa o

al di fuori di essa. Il dettato normativo appalesa la sua assurdità

sol che si pensi al fatto di una stessa persona che per tutta una vita

abbia svolto l'attività di cui trattasi nell'interno dell'azienda e

che, tutto ad un tratto, diventi inidonea allo svolgimento della

medesima attività (è passibile di sanzione penale perché privo della

prescritta autorizzazione) per il sol fatto di esercitarla non alle

dipendenze di un qualunque datore di lavoro.

Nega, infine, il pretore che la contemplata attività richieda una

specifica preparazione e competenza tant'è che nessun accertamento

viene operato in ordine alla sussistenza di tali requisiti in colui che

si trovi in rapporto di dipendenza con il datore di lavoro (e del resto

la giurisprudenza ha affermato che le mansioni in questione non fanno

competere all'impiegato una qualifica diversa da quella di impiegato

d'ordine).

L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 28

gennaio 1967.

Nel giudizio dinanzi alla Corte la parte privata non si è

costituita. Ha spiegato, invece, intervento il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, con atto depositato in cancelleria il 7 febbraio 1967.

Nell'atto di intervento l'Avvocatura contesta che la norma

impugnata sia in contrasto con l'art. 4 della Costituzione, affermando

che la disciplina della professione di consulente del lavoro, posta

dalla legge, trova giustificazione nell'attinenza di tale attività con

l'interesse pubblico a che l'ordinamento giuridico del lavoro e la

tutela dei lavoratori vengano garantiti. Questo pubblico interesse,

costituzionalmente protetto, giustifica i limiti posti dal legislatore

all'esercizio dell'attività di consulenza.

Infondanto, secondo l'Avvocatura, è il rilievo che per l'esercizio

dell'attività di consulente del lavoro non sia necessaria una

specifica capacità, dato che la nostra legislazione sociale, attuata

con l'emanazione di numerosissime disposizioni non sempre tra loro

coordinate, ha reso estremamente complessa l'amministrazione del

personale. E le imprese che, per ragione di costi, non vi provvedono

direttamente si avvalgono da tempo di persone che autonomamente e

professionalmente sono dedite all'amministrazione del personale di più

imprese.

Afferma, infine, l'Avvocatura che ancor più evidente appare

l'inesistenza del contrasto tra la norma impugnata e l'art. 3 della

Costituzione. Il motivo per cui la legge non richiede una particolare

capacità per le persone che provvedono alla tenuta e regolarizzazione

dei documenti di lavoro all'interno dell'impresa dipende dal fatto che

detta attività costituisce parte integrante della gestione

dell'impresa, si ché ogni apprezzamento circa l'idoneità delle

persone proposte non può che essere rimessa al suo titolare il quale,

peraltro, nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato può

esercitare un controllo ben più continuo ed efficiente di quello

esercitabile nel quadro di un rapporto di lavoro autonomo.

Conclude, quindi, l'Avvocatura chiedendo che la Corte voglia

dichiarare non fondata la proposta questione. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della

legge 12 ottobre 1964, n. 1081, concernente l'"Istituzione dell'albo

dei consulenti del lavoro", sollevata con l'ordinanza indicata in

epigrafe, non è fondata.

2. - Lamenta in primo luogo il pretore che la norma impugnata

avrebbe posto limiti discriminatori alla libertà di lavoro sancita

dall'art. 4 della Costituzione, perché, riservando l'esercizio

dell'attività di tenuta e regolarizzazione dei documenti di lavoro,

non curata dal datore di lavoro, direttamente o a mezzo di propri

dipendenti, a determinati professionisti - avvocati, procuratori,

commercialisti e ragionieri - ed ai consulenti del lavoro, muniti della

prescritta autorizzazione ed iscritti nell'apposito albo di categoria,

avrebbe precluso l'esercizio della medesima attività a coloro che si

trovano al di fuori dell'alternativa prevista dalla norma. Tale

censura si basa su una inesatta concezione del diritto al lavoro

sancito dal richiamato precetto costituzionale, la cui portata è stata

ripetutamente chiarita da questa Corte. Dal riconoscimento al cittadino

del diritto al lavoro e della libertà di scegliere un'attività

lavorativa discende per lo Stato il dovere di non porre norme che tale

diritto escludano o tale libertà direttamente o indirettamente

rinneghino, ma non consegue l'impossibilità, per il legislatore

ordinario, di dettare disposizioni che specifichino limiti e condizioni

inerenti all'esercizio del diritto o che attribuiscano all'autorità

amministrativa poteri di controllo a tutela di altri interessi e di

altre esigenze sociali ugualmente fatti oggetto di protezione

costituzionale.

Ora l'esame della norma censurata, nonché della legge della quale

fa parte, portano ad escludere che il diritto del cittadino di svolgere

l'attività di consulente del lavoro sia stato dal legislatore

notevolmente ristretto. La legge ha inteso semplicemente disciplinare

l'attività in questione subordinandone l'esercizio al rilascio di

un'autorizzazione e alla conseguente iscrizione nell'albo di categoria,

che possono ottenere indistintamente tutti coloro che siano in possesso

dei requisiti indicati dall'art. 3, e cioè siano cittadini italiani,

abbiano compiuto il ventunesimo anno di età, abbiano tenuto buona

condotta morale e civile, abbiano conseguito il diploma di istituto di

istruzione secondaria di 2 grado e superato una prova teorico-pratica

di idoneità sostenuta presso il competente Ispettorato del lavoro

avanti una apposita commissione.

Le ragioni di tale disciplina normativa sono evidenti. Nella

moderna società la legislazione sociale e del lavoro è in continuo

sviluppo ed evoluzione ed i copiosi adempimenti da essa derivanti in

ordine al trattamento economico e normativo, assistenziale e

previdenziale dei lavoratori subordinati hanno dato origine alla nuova

attività di consulenza. Di essa si avvalgono moltissime imprese,

specie di modeste dimensioni, che non hanno la possibilità o non

ravvisano la convenienza di istituire appositi uffici per l'esecuzione

dei numerosi e complessi adempimenti imposti dalla legislazione del

lavoro per il perseguimento più efficace ed immediato della tutela

della classe lavoratrice. L'importanza e la delicatezza dei compiti

assunti da tali consulenti, il fenomeno della rapida estensione di tale

categoria e l'elevato numero delle aziende assistite hanno pertanto

indotto il legislatore a regolamentare l'attività in questione in un

primo tempo con la legge 23 novembre 1939, n. 1815, e relativo

regolamento di cui al D.P.R. 26 agosto 1959, n. 921, e da ultimo con la

legge 12 ottobre 1964, n. 1081, ora in esame. L'aver, quindi, nel

contesto di tale disciplina stabilito che l'esercizio dell'attività di

consulenza è condizionato al possesso degli indicati requisiti, ed in

particolare a quelli di moralità e capacità, non può considerarsi

ingiustificata limitazione del diritto al lavoro garantito dalla

Costituzione, per il rilievo che l'attività dei consulenti ha per il

pubblico interesse a che le leggi concernenti la materia del lavoro,

della previdenza e assistenza, siano rettamente applicate.

3. - Priva di fondatezza è altresì la denunciata violazione

dell'art. 3 della Costituzione in ordine alla quale si deduce che la

norma impugnata avrebbe dato origine ad ingiuste sperequazioni di

trattamento non esigendo - diversamente da quanto stabilito per i

consulenti del lavoro - alcun controllo preventivo da parte

dell'Amministrazione, inteso ad accertare la sussistenza del requisito

della capacità per i datori di lavoro e loro dipendenti.

L'obbligo costituzionale di disciplinare uniformemente una

determinata materia sussiste quando le situazioni siano identiche e non

può per contro disconoscersi al legislatore la possibilità di emanare

norme differenziate per regolare situazioni diverse.

Ora è evidente che non sussiste identità di situazione tra

l'attività svolta dal datore di lavoro direttamente o a mezzo dei

propri dipendenti e l'attività di consulenza svolta da esperti non

legati da rapporti d'impiego con l'azienda. Per il datore di lavoro

l'art. 1 della legge si limita a riaffermare la facoltà di curare,

direttamente o tramite propri impiegati, la tenuta e regolarizzazione

dei documenti dell'azienda riguardanti materia di lavoro. E ciò in

quanto l'attività di cui trattasi è attività essenziale per

l'azienda e innegabilmente rientra tra i doveri dell'imprenditore,

posto che la stessa legge (art. 7) pone a di lui carico la

responsabilità di eventuali trasgressioni agli obblighi imposti dalla

legislazione in materia di lavoro, previdenza o assistenza. Profonda e

sostanziale differenza quindi tra il datore di lavoro che cura i propri

interessi in seno all'impresa e consulenti che, estranei all'impresa,

curano interessi altrui.

Per i dipendenti dell'imprenditore è inoltre da osservare che non

sono presi in considerazione dal legislatore a titolo personale, così

come la loro attività non è autonomamente considerata. Essi infatti

vengono in rilievo solo nella qualità di persone vincolate all'azienda

da rapporti di subordinazione, delle quali l'imprenditore si avvale per

gli adempimenti prescritti dalle leggi in materia di lavoro. Pertanto

l'apprezzamento della loro capacità non può non essere rimesso

all'imprenditore medesimo al quale risale la responsabilità del loro

operato.

Diverso è il caso del dipendente, che, cessato il rapporto

d'impiego che lo legava all'azienda, intenda continuare a svolgere la

medesima attività di consulenza del lavoro a titolo di autonoma

attività. In tal caso evidente è la necessità dell'autorizzazione e

dell'iscrizione all'albo perché si ricade in quella differente

situazione di esercizio di consulenza da parte di esperti estranei

all'organizzazione dell'azienda che il legislatore ha diversamente

disciplinato.