Sentenza n. 102/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 250

e 253 del d.l. 29 ottobre 1955, n. 6, del Presidente della Regione

siciliana, trasfuso nella legge regionale 15 marzo 1963, n. 16

(ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione siciliana);

artt. 261, 263, 264 e 265 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (testo unico

della legge comunale e provinciale), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 giugno 1974 dalla Corte dei conti -

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - nel giudizio di

responsabilità a carico di Pecorella Francesco, iscritta al n. 445 del

registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 324 dell'11 dicembre 1974;

2) ordinanza emessa il 24 maggio 1974 dalla Corte dei conti -

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - nel giudizio di

responsabilità a carico di Amoroso Gaetano ed altro, iscritta al n.

256 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 228 del 27 agosto 1975;

3) ordinanza emessa il 25 marzo 1975 dalla Corte dei conti -

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - nel giudizio di

responsabilità a carico di Barbera Carlo ed altro, iscritta al n. 483

del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 320 del 3 dicembre 1975;

4) ordinanza emessa il 7 giugno 1974 dalla Corte dei conti -

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - nel giudizio di

responsabilità a carico di D'Anna Antonino e Caruso Salvatore,

iscritta al n. 500 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 332 del 17 dicembre 1975;

5) ordinanza emessa il 17 gennaio 1976 dalla Corte dei conti -

sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - nel giudizio di

responsabilità a carico di Ragusa Maria Concetta, iscritta al n. 260

del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 145 del 3 giugno 1976;

6) ordinanza emessa il 19 aprile 1975 dalla Corte dei conti -

seconda sezione giurisdizionale - nel giudizio di responsabilità a

carico di Principe Giovanni e De Michele Gerardo, iscritta al n. 356

del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 268 dell'8 ottobre 1975.

Visto l'atto di costituzione di De Michele Gerardo;

udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1977 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

udito l'avv. Roberto Gava, per De Michele.

Ritenuto in fatto :

Con tre ordinanze - due delle quali emesse il 7 giugno 1974 e

l'altra il 25 marzo 1975 in altrettanti giudizi di responsabilità

promossi nei confronti di Pecorella Francesco, di D'Anna Antonino e

Caruso Salvatore e di Barbera Carlo e Quartana Giacomo - la Corte dei

conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - ha sollevato

d'ufficio la questione di legittimità costituzionale degli artt. 250 e

253 dell'ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione

siciliana, approvato con d.l. del Presidente della Regione siciliana 29

ottobre 1955, n. 6, trasfuso, poi, nella legge regionale 15 marzo 1963,

n. 16, deducendo che le disposizioni in essi contenute, concernenti,

rispettivamente, la responsabilità civile per i danni cagionati agli

enti locali ed alle istituzioni dipendenti da tali enti, con dolo o

colpa grave, dai loro amministratori e dai loro impiegati, e

l'attribuzione della competenza a conoscere di tale responsabilità

all'autorità giudiziaria ordinaria, contrasterebbero con l'art. 103,

comma secondo, della Costituzione, secondo cui la cognizione dei danni

che vengono dai dipendenti cagionati alle finanze degli enti pubblici,

spetterebbe alla Corte dei conti, giudice naturale delle

responsabilità contabili pubbliche.

Il giudice a quo rileva che, secondo la più recente giurisprudenza

di questa Corte e della Corte di Cassazione, deve ritenersi ormai

acquisito il carattere di immediata precettività dell'art. 103, comma

secondo, della Costituzione che attribuisce alla Corte dei conti la

giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica allorché

concorrano l'elemento soggettivo, riferito alla natura pubblica

dell'ente, e l'elemento oggettivo, riguardante la qualificazione

pubblica del denaro e dei beni gestiti. Questa efficacia precettiva

immediata, però, opera soltanto nei casi in cui esistano lacune

normative, allorquando cioè nessuna disposizione di legge disciplini

materia attinente alla contabilità pubblica; nell'ipotesi, invece, in

cui tali disposizioni sussistano, sorge il problema della loro

compatibilità col richiamato precetto costituzionale, e il giudice

adito può soltanto proporre la relativa questione di legittimità

costituzionale ove appaia rilevante e non manifestamente infondata.

Ora è appunto questa seconda ipotesi che ricorre nei casi in

esame, in cui la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Regione siciliana è chiamata a pronunciarsi sulla responsabilità

(regolata dalle norme impugnate) per danni arrecati da amministratori e

dipendenti di enti locali. Tale responsabilità indubbiamente rientra

nelle materie della contabilità pubblica, giacché natura pubblica

hanno gli enti da cui dipendono i convenuti e natura pubblica hanno

anche il denaro e i beni da tali enti gestiti; così come

innegabilmente rientrano nella nozione di contabilità pubblica tutti i

rapporti, inclusi quelli di responsabilità per danni nel rapporto

interno di Impiego o di semplice servizio, connessi alla gestione

finanziaria o patrimoniale svolta dall'Amministrazione dello Stato o di

qualsiasi ente pubblico.

La cognizione dei giudizi in materia è affidata alla Corte del

conti, organo istituzionalmente preposto a garanzia del vasto e

delicato settore del pubblico denaro, che si caratterizza per la sua

imparzialità e obiettività. È sufficiente rilevare in proposito che

nei giudizi sulle responsabilità amministrative e contabili di

competenza della Corte l'esercizio del diritto di azione è

obbligatorio e spetta al Procuratore generale, il quale agisce

nell'interesse obiettivo dell'ordinamento ed ai fini di giustizia; nei

giudizi di responsabilità innanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria,

invece, il promuovimento dell'azione resta affidato all'iniziativa

discrezionale di altri soggetti, non aventi i necessari requisiti di

imparzialità e neutralità, e la loro possibile inattività porta a

consolidare il danno per l'ente e lascia esente da conseguenze

l'operato del danneggiante; l'azione di responsabilità dinanzi alla

Corte è soggetta a termine decennale di prescrizione, mentre l'azione

di responsabilità civile dinanzi al giudice ordinario è quinquennale,

di talché può in pratica accadere (nella ipotesi che autore del danno

sia lo stesso soggetto cui spetta l'iniziativa di promuovere il

giudizio), che l'eventuale sua omissione per tale lasso di tempo,

pregiudichi definitivamente ogni possibilità di tutela dell'erario

dell'ente.

Sono questi, secondo le ordinanze, i motivi per i quali la

Costituzione ha devoluto in via esclusiva ad un organo imparziale e del

tutto sganciato dall'ente che ha subito danno, il promuovimento

dell'azione di responsabilità, realizzando in tal modo un criterio di

uniformità nel perseguimento dei responsabili e nel contempo

assicurando un controllo penetrante sulle gestioni di pubblico denaro.

In parte identica a quella dianzi esposta è la questione di

legittimità costituzionale sollevata, dalla stessa sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana, con

altre due ordinanze in data 24 maggio 1974 e 17 gennaio 1976 - emesse

nei giudizi di responsabilità promossi nei confronti di Amoroso

Gaetano e Meli Giuseppe e di Ragusa Maria Concetta - nelle quali si

denuncia il solo art. 253 del citato d.l. n. 6 del 1955, per contrasto,

però, oltre che con l'art. 103, comma secondo, anche con gli artt. 97,

comma primo, e 3 della Costituzione.

Le argomentazioni svolte nelle due ordinanze in esame possono così

sintetizzarsi:

a) l'art. 103, comma secondo, della Costituzione - per come risulta

dalla giurisprudenza ormai consolidata - attribuisce in via generale

alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità

pubblica: appare, quindi, come un isolato residuo storico, privo di

attuali giustificazioni, l'articolo 253 denunciato, che affida al

giudice ordinario la cognizione delle responsabilità degli

amministratori ed impiegati degli enti locali per danni arrecati ai

rispettivi enti, non potendo revocarsi in dubbio il carattere pubblico

sia degli enti in parola, sia del denaro e dei beni da essi gestiti,

sia del rapporto che lega gli amministratori e gli impiegati agli enti

predetti;

b) l'art. 97, comma primo, della Costituzione, enuncia il duplice

principio del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione:

il giudizio civile di responsabilità previsto dall'art. 253 contrasta

con la richiamata norma costituzionale poiché praticamente affida il

promuovimento della relativa azione all'iniziativa degli organi

dell'ente danneggiato, i quali, non essendo imparziali come il

Procuratore generale, potrebbero, per discrezionali valutazioni,

ometterne l'esercizio, cagionando così danno alle finanze dell'ente;

c) l'art. 3 della Costituzione sancisce il principio di

uguaglianza: la norma denunciata vulnera tale principio giacché, senza

razionale giustificazione, per ipotesi dello stesso genere di

responsabilità per danno cagionato ad enti da dipendenti pubblici,

assicura una posizione di privilegio agli amministratori ed impiegati

degli enti locali - la cui responsabilità resta subordinata alle

valutazioni discrezionali degli organi deliberante dell'ente

danneggiato - rispetto agli amministratori e dipendenti di altri enti

pubblici, Stato compreso, i quali, invece, sono soggetti alla

giurisdizione della Corte dei conti ed all'azione obbligatoria del

Procuratore generale.

Particolari profili d'incostituzionalità vengono, infine,

prospettati dall'ordinanza emessa nel giudizio contro Ragusa Maria

Concetta con riferimento alla circostanza che l'azione di

responsabilità, di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria, si

prescrive col decorso di cinque anni dal giorno in cui avvenne il fatto

dannoso, mentre, invece, è decennale la prescrizione dell'azione nei

giudizi di responsabilità di competenza della Corte.

Per tutti questi giudizi non vi è stata costituzione di parti.

Può ritenersi identica a quelle innanzi precisate la questione

sollevata dalla Corte dei conti - sezione Il giurisdizionale - con

ordinanza 19 aprile 1975, che denuncia l'incostituzionalità, in

riferimento agli stessi parametri costituzionali (artt. 3, 97 e 103,

comma secondo, della Costituzione), degli artt. 261 e 265 del testo

unico della legge comunale e provinciale approvato con r.d. 3 marzo

1934, n. 383-sostanzialmente corrispondenti agli artt. 250 e 253 del

d.l. Pres. reg. sic. n. 6 del 1955-nonché degli artt. 263 e 264 dello

stesso testo unico, articoli tutti concernenti la disciplina della

responsabilità degli amministratori e degli impiegati degli enti

locali.

L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio di

responsabilità promosso dal Procuratore generale della Corte dei conti

nei confronti di Principe Giovanni e De Michele Gerardo, chiamati a

rispondere - nella loro qualità di ex sindaci del Comune di Napoli -

delle spese giudiziali poste a carico del predetto Comune, rimasto

soccombente in giudizi amministrativi aventi ad oggetto l'omesso e il

ritardato rilascio di licenze edilizie e la mancata esecuzione del

giudicato.

Il giudice a quo, nel dare atto dell'avvenuta proposizione di

regolamento preventivo di giurisdizione da parte del convenuto De

Michele, si richiama al costante indirizzo giurisprudenziale della

Corte dei conti, che esclude la proponibilità e quindi l'efficacia

sospensiva del regolamento preventivo nei giudizi innanzi alla Corte

medesima.

Nei riguardi delle norme denunciate vengono richiamati e ribaditi i

motivi d'incostituzionalità svolti nelle ordinanze della sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana nei

confronti degli artt. 250 e 253 del d.l. Pres. reg. sic. n. 6 del

1955. Si sostiene, in particolare, che anche gli artt. 261 e 265 del

testo unico della legge comunale e provinciale (nel limitare la

responsabilità degli amministratori e degli impiegati degli enti

locali ai soli danni provocati con dolo o colpa grave; nell'affidare

l'esercizio della relativa azione - prescrivibile in cinque anni -

all'iniziativa degli organi dell'ente danneggiato o all'autorità di

vigilanza e nel rimettere, infine, la cognizione dei giudizi di

responsabilità al giudice ordinario) pongono in essere una

differenziata disciplina di privilegio (rispetto agli altri dipendenti

dell'Amministrazione dello Stato, delle Regioni e degli altri enti

pubblici istituzionali, e rispetto agli amministratori degli stessi

enti locali chiamati a rispondere ai sensi degli artt. 260 e

precedenti) che non trova alcuna giustificazione, sia perché la

responsabilità amministrativa di tutti i pubblici dipendenti trova

unico e generale fondamento nella violazione degli obblighi di impiego

e di servizio, sia perché il carattere unitario di siffatta

responsabilità dipende dal carattere parimenti indifferenziale del

bene, integrità della finanza, alla cui tutela l'istituto stesso è

rivolto. In tale concezione unitaria la disciplina della

responsabilità amministrativa non può atteggiarsi in maniera diversa

in ragione di elementi meramente formali quali l'amministrazione o

l'ente di dipendenza, ovvero il tipo di funzione amministrativa

esercitata.

Violato, altresì, appare l'art. 97 della Costituzione, non

potendosi ritenere garantito il principio d'imparzialità e buon

andamento della pubblica amministrazione da norme che attribuiscono in

definitiva allo stesso autore del danno la funzione di perseguire se

stesso. Basti al riguardo considerare che negli enti locali la

deliberazione di promuovere l'azione di responsabilità viene adottata

o da maggioranze consiliari cui appartengono gli autori del danno o da

maggioranze opposte che potrebbero essere spinte da motivazioni

tutt'altro che obiettive e imparziali: inconvenienti questi non

eliminabili neppure con l'iniziativa dell'autorità di vigilanza

giacché anche per questa l'azione non costituisce un obbligo.

Non infondata, infine, la questione, in riferimento all'articolo

103, comma secondo, della Costituzione, che attribuisce alla Corte dei

conti una competenza di carattere generale nella materia di

contabilità pubblica, nella cui nozione rientrano anche le

controversie concernenti la responsabilità per danni degli

amministratori verso gli enti locali.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito soltanto De

Michele Gerardo rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Gava, il

quale nelle deduzioni depositate in Cancelleria il 28 ottobre 1975

conclude per l'infondatezza della proposta questione, rilevando che gli

artt. 261 e 265 del testo unico della legge comunale e provinciale:

a) non violano l'art. 3 della Costituzione poiché gli

amministratori di enti locali, stante la loro elettività e l'autonomia

degli enti, si trovano in posizione diversa rispetto agli impiegati

dello Stato e dei Comuni;

b) non contrastano con l'art. 97 della Costituzione sia perché

l'imparzialità attiene all'organizzazione della P.A., sia perché

l'azione di responsabilità può essere promossa dall'autorità di

vigilanza (oggi Comitato regionale di controllo) la quale si trova in

posizione di autonomia verso gli enti controllati e i suoi

amministratori;

c) non violano, infine, l'art. 103, comma secondo, della

Costituzione, poiché la materia contemplata dalle norme denunciate

"non riguarda specificamente la contabilità pubblica, ma comportamenti

ed azioni che si riflettono sulla gestione patrimoniale degli enti

locali e quindi toccano solo indirettamente la contabilità pubblica".

All'udienza pubblica la difesa del De Michele ha preliminarmente

eccepito l'inammissibilità della questione di legittimità

costituzionale, rilevando che la stessa è stata sollevata dopo la

proposizione del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione

alle sezioni unite della Cassazione. Ha ribadito nel merito le proprie

conclusioni di infondatezza. Considerato in diritto :

1. - Le questioni sottoposte alla Corte dalle ordinanze in

epigrafe, emesse dalla Corte dei conti, sezione II giurisdizionale per

le materie di contabilità pubblica e sezione giurisdizionale per la

Regione siciliana, possono così sintetizzarsi:

se le norme contenute negli artt. 261, 263, 264 e 265 del testo

unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d. 3 marzo

1934, n. 383, e negli artt. 250 e 253 dell'ordinamento amministrativo

degli enti locali nella Regione siciliana, approvato con d.lg.vo del

Presidente della Regione siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, e trasfuso

nella legge della stessa Regione 15 marzo 1963, n. 16-le quali

disciplinano in modo diverso la responsabilità degli amministratori e

degli impiegati degli enti locali ed istituzioni da essi dipendenti

(rispetto ai dipendenti dello Stato e di altri enti pubblici)

disponendo in particolare: che essi rispondano solo dei danni arrecati

con dolo o colpa grave all'ente o ai terzi verso cui l'ente è

responsabile; che il promuovimento della relativa azione spetti agli

organi dell'ente danneggiato o all'autorità di vigilanza (anziché al

Procuratore generale della Corte dei conti); che l'azione per danni si

prescriva in cinque anni (anziché dieci)); e che la cognizione dei

giudizi spetti all'autorità giudiziaria ordinaria (e non alla Corte

dei conti) - siano costituzionalmente illegittime per contrasto:

a) con l'art. 103, comma secondo, della Costituzione, che riconosce

in via generale alla Corte dei conti la giurisdizione in materia di

contabilità pubblica;

b) con l'art. 97 della Costituzione, che enuncia i principi del

buon andamento e dell'imparzialità dell'Amministrazione;

c) con l'art. 3 della Costituzione, che sancisce il principio di

uguaglianza dei cittadini davanti alla legge.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni in parte identiche ed

in parte connesse, vengono riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

3. - La Corte ritiene che, ancor prima di verificare la

legittimazione del giudice a quo e la rilevanza delle sollevate

questioni, sia imprescindibile accertare se queste si configurino come

vere e proprie questioni di legittimità costituzionale, ai fini della

loro ammissibilità.

A tal uopo occorre innanzi tutto considerare che, sia pure sotto

diversi profili di illegittimità costituzionale, le ordinanze in

epigrafe chiedono in sostanza alla Corte di operare un raffronto tra il

precetto costituzionale (art. 135, comma secondo), che attribuisce alla

Corte dei conti giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, e

il sistema in vigore per la disciplina della responsabilità civile

degli amministratori e dipendenti degli enti locali. Sistema scaturente

da una complessa normativa, che non soltanto indica sedi di impulso

processuale e di giudizio diverse da quelle previste per la

responsabilità dei dipendenti statali, ma comprende anche specifiche

disposizioni che, mentre limitano la responsabilità al dolo e alla

colpa grave. e stabiliscono un termine di prescrizione quinquennale

anziché decennale, nel contempo non conferiscono all'autorità

giurisdizionale ordinaria il c.d. potere riduttivo proprio della Corte

dei conti in questi giudizi.

La non puntuale corrispondenza fra gli evocati parametri

costituzionali (artt. 3 e 97, oltre al già citato art. 103) e i

singoli aspetti della normativa di rango ordinario, fa palese che i

giudici a quibus, sotto la specie di una pronuncia caducatoria,

richiedono alla Corte, invece, una dichiarazione giudiziale della

capacità espansiva della disciplina sulla responsabilità dei

dipendenti dello Stato in forza di due caratteristiche attribuite in

termini rigidi alla norma dell'art. 103, comma secondo, della

Costituzione sulla giurisdizione della Corte dei conti: la sua assoluta

(e non tendenziale) generalità, e la sua immediata operatività in

tutti i casi, ritenendosi implicitamente (in contrasto con quanto

affermato da questa Corte con la sentenza n. 110 del 1970) che alla sua

concreta attuazione anche per particolari settori, originariamente

sottratti alla giurisdizione della Corte dei conti, non sia mai

necessaria una interpositio legislatoris.

Ma allora le questioni, nei termini in cui sono sollevate,

concernono non il contrasto della denunciata normativa con gl'indicati

parametri costituzionali, ma i limiti e i modi di attuazione dell'art.

103, comma secondo, della Costituzione, limiti e modi che non possono

non essere diversi, nella presente fattispecie, rispetto ai casi decisi

da questa Corte con le sentenze n. 110 del 1970 e n. 211 del 1972,

postulando valutazioni e deliberazioni che si appartengono al

legislatore. Non è del resto casuale che a varie riprese si siano

appunto avute iniziative legislative tendenti ad istituire sezioni

giurisdizionali della Corte dei conti, con competenza direttamente

commisurata alla tendenziale generalità del principio di cui al comma

secondo dell'art. 103 della Costituzione.

Conclusivamente, in assenza, nella presente fattispecie, di

autentiche questioni di legittimità costituzionale, la Corte non può

che addivenire ad una pronuncia di inammissibilità.