Sentenza n. 102/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 30

dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Giudice conciliatore

di Treviso, iscritta al n. 424 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa l'11 luglio 1992 dal Giudice conciliatore di

Mirano nel procedimento civile vertente tra Maguolo Ugo e la U.S.L.

n. 17 di Mirano, iscritta al n. 554 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

3) ordinanza emessa il 22 luglio 1992 dal Pretore di Venezia nel

procedimento civile vertente tra Guerra Alberto e la U.S.L. n. 16 di

Venezia, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 1992 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione di Vanzini Marisa nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi gli avvocati Francesco Cavallaro e Paolo Barile per Vanzini

Marisa e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Vanzini Marisa,

titolare di farmacia convenzionata, contro la U.S.L. n. 10 di Treviso

il giudice conciliatore di Treviso ha sollevato, con ordinanza del 12

maggio 1992, questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 4, comma 4, della legge 30 dicembre 1991 n. 412, nella

parte in cui dispone che il Servizio sanitario nazionale, nel

provvedere alla corresponsione alle farmacie di quanto dovuto per la

vendita delle specialità medicinali (in regime di assistenza

diretta), trattiene una quota pari al 2,5% dell'importo al lordo dei

tickets. Secondo il giudice rimettente la norma si porrebbe in

contrasto con il principio di eguaglianza perché introduce una

prestazione patrimoniale obbligatoria di carattere tributario a

carico di una limitata categoria di cittadini (ossia i titolari di

farmacia) senza che sussista alcuna ragione giustificatrice di tale

trattamento discriminatorio, essendo essi gravati, quanto chiunque

altro, dalle normali imposte e dal contributo per il S.S.N.

Inoltre sussiste contrasto con il principio secondo cui ogni

cittadino è tenuto a concorrere alle spese pubbliche in ragione

della propria capacità contributiva e il sistema tributario è

uniformato a criteri di progressività (art. 53 Cost.); in

particolare attraverso il prelievo del 2,5% la categoria dei titolari

di farmacia viene sottoposta ad una prestazione patrimoniale la cui

base imponibile è rappresentata (non già dal reddito, ma) dal

ricavo lordo. Infine la stessa norma censurata discrimina anche

all'interno della stessa categoria dei titolari di farmacia, tra

coloro che svolgono prevalentemente servizio mutualistico e coloro

per i quali tale servizio costituisce solo una componente

dell'attività; sicché essa grava in modo ineguale all'interno della

stessa categoria che subisce il prelievo, risultando questo

distribuito secondo un criterio casuale e talvolta in misura

inversamente proporzionale all'effettiva capacità contributiva in

quanto legato non al reddito, ma al ricavo lordo.

2. - Si è costituita la parte privata Vanzini Marisa sostenendo

la illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Premesso che la disposizione impugnata configura un vero e proprio

prelievo impositivo a carico dei titolari di farmacie, la difesa

della parte costituita ritiene leso il principio di capacità

contributiva (art. 53 Cost.) che esige l'identificabilità di un

collegamento effettivo tra la prestazione imposta e il presupposto

economico considerato dalla norma tributaria, collegamento che nella

fattispecie dell'art. 4 censurato farebbe invece difetto, atteso che

la "trattenuta" a favore del Servizio sanitario è commisurata, sulla

base di una percentuale fissa del 2,5%, all'importo liquidato dal

Servizio sanitario alle farmacie per le specialità medicinali

spedite in regime di assistenza diretta e quindi il prelievo risulta

imposto e determinato con riferimento al ricavo lordo e non già

all'utile effettivamente conseguito dal farmacista.

Inoltre - prosegue la difesa della parte costituita - la

disposizione in esame si pone in contrasto anche con i fondamentali

principi di razionalità e di eguaglianza affermati dall'art. 3

Cost., perché si tratta difatti di una prestazione che penalizza

indebitamente, sul piano contributivo, i titolari di farmacie

rispetto agli altri soggetti che pure usufruiscono all'interno del

Servizio sanitario nazionale di prestazioni identiche a quelle dei

farmacisti.

Rileva infine la difesa della parte privata che la commisurazione

al ricavo lordo del prelievo obbligatoriamente imposto ai farmacisti

rende l'effettiva incidenza del tributo casuale rispetto al reddito e

quindi discriminatoria nei confronti dei titolari di farmacia

maggiormente gravati dai costi di esercizio, sia perché

irragionevolmente penalizza, a parità di ricavo, i percettori di

minori utili, sia perché il carico impositivo è tanto più elevato

quanto maggiore è la quota di servizio mutualistico svolto dal

titolare di farmacia.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato chiedendo

che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o comunque

non fondata.

Sostiene innanzi tutto l'Avvocatura che la questione sollevata è

inammissibile perché l'ordinanza di rimessione si limita ad

affermarne la pertinenza e la strumentale efficacia nel giudizio a

quo, senza tuttavia affatto accennare ai termini concreti della

controversia.

Nel merito l'Avvocatura ritiene non fondata la questione in

ragione della giurisprudenza della Corte costituzionale che ha già

riconosciuto la legittimità costituzionale dello "sconto" sui prezzi

delle specialità medicinali, seppur in relazione alla disciplina

precedente quella investita dalla censura del giudice rimettente. In

particolare ritiene non sussistere la lamentata vulnerazione del

principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) per effetto dell'imposizione

della prestazione in esame a carico (soltanto) dei titolari di

farmacie, atteso che si tratta di categoria di soggetti la cui

attività si ricollega particolarmente all'assistenza farmaceutica e,

come tale, discrezionalmente ritenuta dal legislatore la più idonea

a sostenerne in parte l'onere. Né è violato il principio della

capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost. che esprime

l'esigenza che ogni prelievo fiscale abbia causa giustificatrice in

indici concretamente rivelatori di quella capacità, intesa quale

idoneità soggettiva ad adempiere l'obbligazione deducibile dal

presupposto (discrezionalmente valutato dal legislatore) al quale la

prestazione è collegata; esigenza questa che nella fattispecie deve

ritenersi rispettata in ragione del collegamento dell'imposizione al

prezzo di vendita dei prodotti, che è indice rivelatore di

ricchezza.

4. - Con ordinanze dell'11 luglio 1992 e del 22 luglio 1992 il

giudice conciliatore di Mirano ed il Pretore di Venezia,

rispettivamente nel corso del giudizio tra Maguolo Ugo e l'USL n. 17

di Mirano e del giudizio tra Guerra Alberto e l'USL n. 16 di Venezia,

hanno sollevato la medesima questione incidentale di

costituzionalità svolgendo analoghe argomentazioni.

5. - In entrambi questi due giudizi è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato chiedendo che la questione sollevata sia

dichiarata inammissibile o comunque non fondata sulla base delle

stesse argomentazioni già sopra esposte.

6. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della parte privata

Vanzini ha presentato una memoria in cui ribadisce le argomentazioni

già svolte nell'atto di costituzione ed insiste per la dichiarazione

di incostituzionalità della norma censurata. Aggiunge che non è

richiamabile la risalente giurisprudenza della Corte costituzionale

in materia di sconto farmaceutico atteso che la posizione del

farmacista convenzionato con gli enti mutualistici non può essere

posta a raffronto con quella del farmacista convenzionato con il

Servizio sanitario nazionale perché, mentre la convenzione con gli

enti mutualistici scaturiva da una libera scelta del titolare della

farmacia, la convenzione del farmacista con il S.S.N. costituisce

oggi un obbligo inderogabile. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale -

in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost. - dell'art. 4, comma 4, della

legge 30 dicembre 1991 n. 412 (Disposizioni in materia di finanza

pubblica) nella parte in cui dispone che il Servizio sanitario

nazionale, nel provvedere alla corresponsione alla farmacie di quanto

dovuto, trattiene una quota pari al 2,5% dell'importo al lordo dei

tickets per sospetta violazione:

a) del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) sotto un duplice

profilo, perché da una parte pone una prestazione patrimoniale

obbligatoria di carattere tributario a carico di una limitata

categoria di cittadini (i titolari di farmacia) senza che sussista

alcuna ragione giustificatrice di tale trattamento deteriore rispetto

a chiunque altro fruisca delle prestazioni del Servizio sanitario

nazionale; d'altra parte perché si determina un trattamento

differenziato anche all'interno della stessa categoria dei titolari

di farmacia tra coloro che svolgono prevalentemente servizio

mutualistico e coloro per i quali tale servizio costituisce solo una

componente dell'attività, essendo i primi - a differenza dei secondi

- maggiormente gravati dal prelievo suddetto;

b) del principio di capacità contributiva e di progressività

dell'imposizione tributaria (art. 53 Cost.) atteso che la base

imponibile del prelievo è rappresentata (non già dal reddito, ma)

dal ricavo lordo dell'attività di vendita di specialità medicinali

in regime di convenzione.

2. - Dopo la riunione dei giudizi in ragione dell'identità delle

questioni di costituzionalità sollevate, va preliminarmente respinta

l'eccezione, proposta dall'Avvocatura di Stato, di

inammissibilità della questione per difetto di rilevanza. Infatti la

qualità delle parti (gli attori, titolari di farmacie convenzionate,

- come risulta dalle ordinanze - e singole Unità sanitarie locali) e

la fattispecie regolata dalla disposizione della cui legittimità i

giudici remittenti dubitano, consentono di individuare l'oggetto del

giudizio a quo nella pretesa del farmacista di non subire la

decurtazione del 2,5% del prezzo delle specialità medicinali,

oggetto di rimborso. Quindi i giudici rimettenti sono chiamati a fare

diretta applicazione della norma investita dalla censura sicché è

da condividerne il giudizio di rilevanza della questione seppur

espresso in termini estremamente sintetici.

Sulla rilevanza della questione di costituzionalità non incide

poi, come del resto è anche pacifico tra le parti, il successivo

art. 8, comma 2, d.l.vo 30 dicembre 1992 n. 502, - che ha previsto

che le unità sanitarie locali corrispondano alle farmacie il prezzo

delle specialità medicinali, al netto dell'eventuale quota di

partecipazione a carico dell'assistito, nei limiti del prezzo fissato

per i farmaci dai provvedimenti del CIP - atteso che si tratta di

disposizione che, in quanto operante ex nunc, non è comunque idonea

ad alterare i termini del giudizio a quo.

3. - Nel merito - che è limitato, quanto al thema decidendum, ai

profili di sospetta illegittimità costituzionale allegati dai

giudici rimettenti con esclusione di altre prospettazioni che

appaiono adombrate nelle difese scritte ed orali della parte privata

costituita - le questioni non sono fondate.

Va preliminarmente rilevato che tutti i giudici rimettenti partono

dalla premessa che la "trattenuta" del 2,5%, prevista dalla norma

censurata sull'ammontare di quanto spettante alle farmacie a titolo

di rimborso (da parte del Servizio Sanitario Nazionale) del prezzo di

vendita delle specialità medicinali, abbia natura tributaria. In

mancanza di alcun apporto in dottrina ed in giurisprudenza

sull'argomento non vi è ragione di censurare tale premessa esegetica

non sussistendo, come risulterà in seguito, necessità di

interpretazione adeguatrice ai canoni costituzionali che i giudici

rimettenti, sotto i profili da essi indicati, assumono lesi; tanto

più che, in riferimento all'analoga figura dello "sconto" (del 25%)

sul prezzo di vendita delle specialità medicinali, quale in passato

previsto dall'art. 4 legge 4 agosto 1955 n. 692 a carico delle

imprese produttrici e delle farmacie ed in favore degli istituti ed

enti mutualistici (normativa questa poi abrogata dall'art. 1 d.l. 4

maggio 1977 n. 187, convertito in legge 11 luglio 1987 n. 395), la

giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto la natura tributaria dello

stesso (sent. n. 201 del 1975 e n. 144 del 1972).

3. - Ciò premesso, deve escludersi che vi sia violazione del

principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) sotto alcuno dei due profili

allegati dai giudici rimettenti.

Non vi è disparità di trattamento tra titolari di farmacia ed

altri soggetti utenti del Servizio Sanitario Nazionale atteso che i

primi - in relazione all'attività di cessione delle specialità

medicinali, che costituisce il presupposto della "trattenuta" de qua

- si trovano in una situazione differenziata; essi infatti non solo

sono - al pari di chiunque altro - fruitori dell'assistenza

farmaceutica pubblica, ma - a differenza degli altri utenti del

S.S.N. - partecipano, in regime di convenzione, all'erogazione

dell'assistenza stessa mediante la vendita dei farmaci, dei quali

percepiscono il prezzo dal S.S.N. Il particolare collegamento in tali

termini con il S.S.N. costituisce giustificata ragione della

specialità della disposizione censurata; d'altra parte questa Corte,

pronunciandosi in tema di "sconto" farmaceutico ed esaminando

un'analoga censura di disparità di trattamento per essere

(all'epoca) lo "sconto" posto a carico dei produttori farmaceutici

(oltre che dei titolari di farmacia) mentre l'onere dell'assistenza

farmaceutica avrebbe dovuto gravare sulla generalità dei cittadini,

ha affermato che "il principio fondamentale dell'art. 3 .. non è

violato quando risultano diversamente disciplinate situazioni che il

legislatore considera diverse, purché siano osservati i limiti

stabiliti dal primo comma di detto articolo, e purché il trattamento

differenziato riguardi categorie di persone e non già singoli

soggetti. Nella specie lo sconto obbligatorio è posto a carico dei

produttori di medicinali, cioè di quella categoria di industriali,

l'attività dei quali, pur essendo compresa nell'ambito

dell'assistenza sanitaria in genere, si ricollega tuttavia, in

particolare, direttamente all'assistenza farmaceutica .." (sent. n.

70 del 1960, successivamente confermata, proprio in ordine a questo

profilo, da sent. n. 144 del 1972).

Né c'è disparità di trattamento nell'ambito della stessa

categoria dei titolari di farmacie in ragione della diversa

percentuale di farmaci dispensati in regime di assistenza pubblica, e

quindi a carico del S.S.N., ovvero in regime privatistico, e quindi a

carico degli acquirenti. Infatti diversa è parallelamente anche la

percentuale dei ricavi derivanti dai rimborsi del S.S.N. ed è

coerente con la finalità della "trattenuta" - che è quella (non

già di incrementare indistintamente le entrate tributarie al fine di

far fronte alla lievitazione della spesa farmaceutica, ma) di

determinare direttamente una contrazione della spesa pubblica per

specialità medicinali - che soltanto i ricavi a tale spesa collegati

siano presi in considerazione. Può a tal proposito richiamarsi la

citata sentenza n. 144/72 che ha escluso che la (previgente)

disciplina dello "sconto" farmaceutico determinasse violazione del

principio di eguaglianza per l'asserita ingiustificata disparità di

trattamento tra industrie farmaceutiche secondo che la loro

produzione avesse ad oggetto medicinali destinati all'uso dei mutuati

ovvero farmaci destinati al consumo ordinario.

4. - Non c'è poi violazione del principio della capacità

contributiva, che deve indefettibilmente sussistere in caso di

imposizione tributaria (art. 53 Cost.).

Ha già affermato questa Corte che per capacità contributiva

"deve intendersi l'idoneità soggettiva all'obbligazione d'imposta,

deducibile dal presupposto al quale la prestazione è collegata senza

che spetti al giudice della legittimità delle leggi alcun controllo,

se non, ovviamente, sotto il profilo dell'assoluta arbitrarietà o

irrazionalità delle norme" (sent. 201 del 1975); la medesima

pronuncia - resa in tema di "sconto" farmaceutico - ha rinvenuto un

indice concretamente rivelatore di capacità contributiva proprio

nella percezione del prezzo di vendita dei farmaci (in senso conforme

v. anche sent. n. 144 del 1972). Ed in effetti - come già ritenuto

in tali pronunce - il regime, tuttora vigente (seppur novellato), di

prezzo imposto, qual è quello delle specialità medicinali, è tale

da assicurare una congrua entrata patrimoniale al titolare della

farmacia (la stessa norma censurata ha determinato nel 25% la

percentuale di spettanza ai farmacisti sul prezzo di vendita dei

farmaci al netto d'IVA, modificando quella in precedenza fissata

dall'art. 7, comma 13, legge 8 novembre 1991 n. 362 sul riordino del

settore farmaceutico). È quindi rinvenibile un sicuro indice di

capacità contributiva sicché non può dubitarsi dell'"idoneità

soggettiva" a far fronte alla "trattenuta" de qua che - proprio per

il suo meccanismo di decurtazione di un'entrata piuttosto che di

esborso - è necessariamente collegata ad un ricavo.

Né a diversa conclusione induce il rilievo della difesa della

parte privata, secondo la quale, dopo l'istituzione del Servizio

Sanitario Nazionale, tutte le farmacie non possono che operare in regime di convenzione ( ex art. 28 legge 23 dicembre 1978 n. 833),

atteso che il presupposto dell'imposizione tributaria va identificato

nell'attività di vendita di prodotti farmaceutici agli assistiti, di

per sé rivelatrice di capacità contributiva, mentre l'assunta

esclusività del regime convenzionale in cui essa verrebbe

necessariamente ad inserirsi rappresenta un prius, a tal fine,

irrilevante.

5. - Il parametro dell'art. 53 Cost. non è neppure violato sotto

il profilo, prospettato dai giudici rimettenti, della sospettata

vulnerazione del principio di progressività dell'imposizione

tributaria per essere la "trattenuta" de qua calcolata sull'importo

dovuto dal servizio Sanitario Nazionale senza tener conto delle spese

afferenti alla gestione della farmacia. Infatti non si tratta di

un'imposta sul reddito, che almeno tendenzialmente richiede la

determinazione di una base imponibile al netto delle spese di

produzione del reddito stesso, bensì la "trattenuta", in quanto

ritenuta di natura tributaria, deve catalogarsi - ancorata com'è

all'indice costituito dal trasferimento di ricchezza rappresentato

dal rimborso del prezzo delle specialità medicinali - nell'ambito

dell'imposizione indiretta, che in generale può non richiedere il

computo di spesa alcuna. Né vengono in discussione criteri di

progressività, così come in materia di IVA (v. ord. 22 del 1992);

d'altra parte la prescrizione del carattere progressivo

dell'imposizione fiscale prevista dall'art. 53 Cost. riguarda il

sistema tributario nel suo complesso e non già in tutte le sue

componenti (sent. n. 159 del 1985). Nella specie questa connotazione

di progressività così globalmente intesa non è incisa dalla

previsione della "trattenuta" de qua, che, pur certamente priva di

tale carattere, ha una portata assai limitata sotto l'aspetto sia

soggettivo (in riferimento alla categoria onerata) che oggettivo (in

relazione alla misura dell'aliquota applicata).