Sentenza n. 102/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato

il 15 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 28 aprile 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Banca

d'Italia del 10 febbraio 1994, n. 00036497, avente ad oggetto

"Regione Siciliana. Competenze in materia di sportelli" ed iscritto

al n. 12 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Valerio Onida e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 15 aprile 1994 la Regione Siciliana ha

sollevato conflitto di attribuzione contro lo Stato in relazione alla

nota della Banca d'Italia del 10 febbraio 1994, prot. 00036497,

avente ad oggetto "Regione Siciliana. Competenze in materia di

sportelli".

La Regione ricorrente ricorda che con la nota impugnata è stata

prospettata una interpretazione dell'art. 13 del decreto legislativo

14 dicembre 1992, n. 481 (Attuazione della direttiva 89/646/CEE) e

degli artt. 15 e 159 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n.

385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia)

secondo la quale l'apertura di succursali di istituti di credito, per

effetto del principio della "libertà di stabilimento", non sarebbe

più sottomessa al preventivo rilascio di provvedimenti autorizzativi

da parte dell'autorità pubblica, ma potrebbe soltanto essere vietata

per motivi di inadeguatezza delle strutture organizzative o della

situazione finanziaria, economica e patrimoniale delle banche

interessate, cioè per motivi attinenti a valutazioni di vigilanza

esclusivamente riservate alla Banca d'Italia. Pertanto, ad avviso

della Banca d'Italia, dovrebbero ritenersi superate le attribuzioni

finora spettanti alle Regioni a statuto speciale in materia di

sportelli bancari, con la conseguenza che le banche operanti in tali

Regioni "dovrebbero d'ora innanzi avere la possibilità di procedere

liberamente all'apertura di nuove dipendenze, salvo che sussistano

controindicazioni di vigilanza".

La nota in questione conclude affermando che, per il futuro, la

Banca d'Italia non potrà più "provvedere a fornire il consueto

parere tecnico alla Regione, ma intratterrà direttamente le banche

interessate all'apertura di nuovi sportelli ove ritenga di esercitare

il potere di veto attribuitole dalla legge".

2. - A giudizio della ricorrente, la nota della Banca d'Italia

sarebbe basata su una interpretazione erronea della normativa

richiamata, lesiva delle attribuzioni spettanti alla Regione in

materia di autorizzazione all'apertura di sportelli bancari, ai sensi

dell'art. 17, lett. e), dello Statuto speciale e delle norme di

attuazione in materia di credito e risparmio di cui agli artt. 2,

lett. c) e d), e 6 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133.

Infatti, secondo la Regione, l'art. 15 del testo unico - oltre ad

essere meramente riproduttivo della disposizione già espressa

dall'art. 13, comma 1, del decreto legislativo n. 481 del 1992 - non

determinerebbe un superamento delle competenze regionali, ma soltanto

una trasformazione del potere di autorizzazione all'apertura di

sportelli in un potere di divieto, con una limitazione dei motivi che

possono giustificare detto provvedimento negativo. Tra le due

suddette forme di controllo non vi sarebbe, infatti, una sostanziale

differenza, potendo il medesimo interesse pubblico essere ugualmente

perseguito sia attraverso l'istituto dell'autorizzazione, sia nella

forma tacita del silenzio-assenso, sia attraverso l'espressione di un

eventuale divieto. Pertanto - sempre ad avviso della ricorrente -

anche il nuovo potere di divieto, al pari del precedente potere di

autorizzazione, si iscriverebbe nel sistema di riparto delle

competenze già definito dallo Statuto speciale, continuando a far

capo alle attribuzioni della Regione.

Né, di contro, potrebbe sostenersi - insiste la Regione - che il

potere di divieto rientri nelle funzioni di vigilanza sull'attività

bancaria riservate alla Banca d'Italia, essendo piuttosto attinente

all'ordinamento del credito, quale controllo sull'adeguatezza dei

soggetti e della loro organizzazione. Infine, non sarebbe rilevante

in ordine alla rivendicata competenza il fatto che l'art. 159 del

testo unico dichiari la disposizione dell'art. 15 dello stesso testo

unico inderogabile e prevalente sulle disposizioni contrarie già emanate.

La Regione conclude chiedendo che sia dichiarato che non spetta

allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia, avocare a sé ogni potere

di vietare lo stabilimento di succursali di banche nel territorio

della Regione Siciliana, con esclusione dei poteri attribuiti in

materia alla Regione, intrattenendo direttamente e in esclusiva i

rapporti con le banche interessate all'apertura di nuovi sportelli;

con il conseguente annullamento dell'impugnata nota della Banca

d'Italia.

3. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, opponendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso.

A giudizio del resistente l'atto impugnato non sarebbe, infatti,

idoneo a radicare un conflitto di attribuzione sia per il suo

carattere meramente riproduttivo di norme di legge non impugnate

dalla ricorrente, sia per il suo contenuto interlocutorio e non

direttamente dispositivo.

Nel merito, il conflitto è ritenuto infondato.

Secondo l'Avvocatura dello Stato la soppressione del regime

autorizzatorio, conseguente all'attuazione della normativa

comunitaria, comporterebbe il venir meno del presupposto in base al

quale le disposizioni statutarie avevano attribuito alla Regione

competenze in materia di apertura di sportelli bancari, competenze

che, pertanto, nel mutato sistema normativo, non potrebbero più

essere esercitate da alcun soggetto.

Né detto potere autorizzatorio potrebbe essere confuso con il

diverso potere di vigilanza spettante alla Banca d'Italia, al quale

sarebbe da riferire il potere di vietare, per specifici motivi, lo

stabilimento di succursali. Il potere autorizzatorio riconosciuto

alla Regione risultava, infatti, volto a commisurare lo sviluppo

territoriale delle banche alle esigenze economiche delle zone di

insediamento, mentre l'attuale potere di divieto attiene unicamente a

valutazioni sulla corretta gestione delle banche e, quindi,

all'esercizio della funzione di vigilanza, estranea alle competenze

regionali.

Il potere autorizzatorio verrebbe, pertanto, meno in tutte le sue

articolazioni, essendo ormai precluso all'autorità pubblica - sia

statale che regionale - ogni controllo sulla struttura del mercato.

4. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

presentato una memoria nella quale si sottolinea che nelle more del

presente giudizio è intervenuta la sentenza di questa Corte n. 224

del 1994 che ha dichiarato non fondate le censure di

incostituzionalità degli artt. 15, comma 1, e 159, comma 3, del

testo unico delle leggi in materia bancaria, sollevate dalle Province

autonome di Bolzano e di Trento con motivazioni del tutto analoghe a

quelle che la Regione Siciliana ha posto a fondamento del ricorso

introduttivo del presente conflitto.

L'Avvocatura dello Stato insiste, pertanto nella richiesta di

rigetto del conflitto. Considerato in diritto

1. - Il conflitto in esame è stato promosso dalla Regione

Siciliana in relazione alla nota indirizzata, il 10 febbraio 1994,

dalla Banca d'Italia all'Assessorato bilancio e finanze di tale

Regione e avente a oggetto le competenze regionali in materia di

sportelli bancari.

Con detta nota la Banca d'Italia - dopo aver richiamato la

disciplina introdotta, in attuazione della direttiva CEE 89/646, dal

decreto legislativo n. 481 del 1992 (art. 13) e dal decreto

legislativo n. 385 del 1993 (art. 15) in tema di "libertà di

stabilimento" e di "libera prestazione dei servizi" degli istituti

bancari - esprime l'avviso che siano da considerarsi "superate" le

attribuzioni delle Regioni a statuto speciale in materia di

sportelli, spettando esclusivamente alla Banca d'Italia "il potere di

vietare lo stabilimento di nuove succursali solo per motivi di

vigilanza, cioè attinenti all'adeguatezza delle strutture

organizzative o della situazione finanziaria, economica e

patrimoniale delle banche interessate". Di conseguenza, la stessa

nota precisa che "la Banca d'Italia non potrà più, per il futuro,

provvedere a fornire il consueto parere tecnico alla Regione, ma

intratterrà direttamente le banche interessate all'apertura di nuovi

sportelli ove ritenga di esercitare il potere di veto attribuitole

dalla legge".

La Regione Siciliana, ritenendo la nota in questione lesiva

dell'art. 17, lett. e) dello Statuto speciale e degli artt. 2, lett.

c) e d), e 6 delle norme di attuazione in materia di credito e

risparmio di cui al d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, chiede a questa

Corte di voler dichiarare "che non spetta allo Stato, e per esso alla

Banca d'Italia, avocare a sé ogni potere di vietare lo stabilimento

di succursali di banche nel territorio della Regione siciliana, con

esclusione dei poteri attribuiti in materia alla Regione, e dunque

intrattenendo direttamente e in esclusiva i rapporti con le banche

interessate all'apertura di nuovi sportelli", con il conseguente

annullamento dell'atto impugnato.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

del ricorso sollevata dalla difesa dello Stato.

Tale eccezione non può essere accolta.

Diversamente da quanto si prospetta nell'atto di costituzione

dell'Avvocatura dello Stato, la nota della Banca d'Italia di cui è

causa non può essere qualificata né meramente riproduttiva o

esplicativa di norme di legge né semplicemente interlocutoria

rispetto alle possibili, successive fasi del procedimento.

Al contrario tale nota, quando ha richiamato le norme contenute

nell'art. 13 del decreto legislativo n. 481 del 1992 e nell'art. 15

del decreto legislativo n. 385 del 1993, ha offerto alle stesse

un'interpretazione che è venuta immediatamente a incidere nella

sfera delle attribuzioni regionali (ritenute "superate" alla luce

della nuova disciplina), manifestando, al tempo stesso, la volontà

definitiva della Banca d'Italia di interrompere l'attività

consultiva svolta in precedenza nei confronti della Regione.

L'atto in questione, per il suo autonomo contenuto dispositivo,

appare, pertanto, idoneo a legittimare la proposizione del conflitto.

3. - Nel merito il ricorso non è fondato.

L'art. 15, comma 1, del d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), nel recepire la

norma già enunciata nell'art. 13, comma 1, del d. lgs. 14 dicembre

1992, n. 481, attuativo della direttiva CEE 89/646/, ha statuito, in

tema di "libertà di stabilimento" degli istituti bancari, che "le

banche italiane possono stabilire succursali nel territorio della

Repubblica e degli altri Stati comunitari" e che "la Banca d'Italia

può vietare lo stabilimento di una nuova succursale per motivi

attinenti all'adeguatezza delle strutture organizzative o della

situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca".

A sua volta, l'art. 159 dello stesso testo unico ha sanzionato, al

comma 1, che "le valutazioni di vigilanza sono riservate alla Banca

d'Italia" e, al comma 3, che "sono inderogabili e prevalgono sulle

contrarie disposizioni già emanate le norme dettate dai commi 1 e 2

nonché dagli articoli 15, 16, 26 e 47".

Come questa Corte ha già avuto modo di rilevare nella sentenza n.

224 del 1994 - adottata, con riferimento all'impugnativa dell'art.

15, comma 1, del d.lgs. n. 385 del 1993, su ricorsi proposti dalle

Province autonome di Bolzano e di Trento - i poteri deliberativi e

consultivi in materia di sportelli bancari, già affidati alle Province autonome dallo Statuto speciale e dalle relative norme di

attuazione in relazione all'esigenza di regolare la distribuzione

delle imprese bancarie anche in funzione dello sviluppo dell'economia

e della società locale, "non appaiono più rispondenti al quadro

della nuova disciplina del credito conseguente al recepimento della

direttiva CEE 89/646 che, in funzione della definizione del mercato

interno europeo e della concorrenza tra le imprese bancarie

comunitarie, ha introdotto la "libertà di stabilimento" per le

succursali di tali imprese, salva la "vigilanza prudenziale" affidata

all'autorità monetaria dello Stato membro di origine (v. artt. 6, 13

e 18 della direttiva 89/646)". Con la conseguenza che la "libertà di

stabilimento" oggi operante "deve ritenersi incompatibile con la

previsione di autorizzazioni aggiuntive rispetto a quella rilasciata

dallo Stato membro all'ente creditizio per l'inizio della propria

attività (v. art. 3 direttiva CEE 77/780) ovvero con la previsione

di limiti connessi a finalità diverse da quelle inerenti alla

"vigilanza prudenziale", spettante all'autorità competente dello

Stato membro di origine". In proposito, questa Corte, nella stessa

sentenza, ha altresì rilevato come la particolare forza dello Statuto

speciale non possa essere invocata per giustificare la sopravvivenza

delle competenze provinciali, "una volta che le stesse vengano a

contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonché con

il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione

della direttiva comunitaria, nell'ambito del diritto interno":

riassetto che ha fatto venir meno l'"originario presupposto" su cui

le competenze in questione risultavano fondate.

Tali principi, ancorché riferiti nella sent. n. 224 del 1994 alle

Province autonome di Bolzano e di Trento, non possono non valere

anche nei confronti delle competenze spettanti, in materia di

sportelli bancari, alla Regione Siciliana: competenze che - pur nel

rispetto della specialità della disciplina statutaria - si

presentano in tutto assimilabili, nei loro presupposti e nelle loro

finalità, a quelle assegnate dallo Statuto del Trentino-Alto Adige e

dalle relative norme di attuazione alle suddette Province autonome.

Va, dunque, affermato che anche per quanto concerne la Regione

Siciliana le competenze in tema di sportelli bancari, in conseguenza

del recepimento della direttiva CEE 89/646 e della nuova disciplina

introdotta con il d.lgs. n. 385 del 1993, sono venute a cessare,

mentre risulta affidato in via esclusiva alla Banca d'Italia il

potere di divieto di nuove succursali per motivi attinenti

all'adeguatezza delle strutture organizzative o della situazione

finanziaria, economica e patrimoniale degli istituti bancari.