Sentenza n. 102/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso proposto da Bernardini Rita, Fiori

Raffaella, Sabatano Mauro, nella qualità di promotori e presentatori

del referendum abrogativo della legge 6 dicembre 1962, n. 1643

recante "Istituzione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica e

trasferimento ad esso delle imprese esercenti le industrie

elettriche", notificato il 31 gennaio 1997, depositato in cancelleria

il 10 febbraio 1997, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum dell'11

dicembre 1996 nella parte in cui ha dichiarato la non conformità

alle disposizioni di legge della richiesta di referendum depositata

il 5 gennaio 1996, relativa all'abrogazione parziale dell'art. 1,

comma primo, della legge 6 dicembre 1962, n. 1643 recante

"Istituzione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica e

trasferimento ad esso delle imprese esercenti le industrie

elettriche" ed iscritto al n. 3 del registro conflitti 1997;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Udito l'avv. Beniamino Caravita di Toritto per i ricorrenti.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 9 gennaio 1997, il comitato

promotore del referendum concernente la riserva all'ENEL delle

attività di produzione, importazione, esportazione, trasporto,

trasformazione, distribuzione e vendita dell'energia elettrica, ha

proposto conflitto di attribuzione nei confronti dell'Ufficio

centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione

in relazione all'ordinanza pronunciata l'11 dicembre 1996.

L'Ufficio centrale, in detto provvedimento, aveva rilevato che

l'ENEL era stato trasformato in società per azioni ex art. 15 del

d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n.

359, con la conseguenza che la riserva dell'attività elettrica in

capo all'ENEL - già attribuita a titolo originario al medesimo da

quella parte dell'art. 1 della legge 6 dicembre 1962, n. 1643,

oggetto della richiesta - era stata trasformata in riserva in capo

allo Stato, con contestuale attribuzione dei diritti prima riservati

all'ENEL alla nuova s.p.a. a titolo di concessione.

La radicale differenza del nuovo titolo (concessione) in base al

quale l'ENEL s.p.a. esercita ora l'attività elettrica rispetto a

quella (riserva per legge) di cui godeva l'ente pubblico prima della

riforma, a parere dell'Ufficio, sarebbe stata tale da escludere che

ricorresse quell'ipotesi di mera discordanza tra sostanza e forma del

quesito cui l'Ufficio stesso potesse ovviare rettificando il testo,

sì da non potersi considerare conforme a legge il quesito,

concernente norma non più in vigore.

I promotori - premesso che l'atto in questione era stato preceduto

da un'ordinanza di analogo tenore del 30 ottobre 1996, con la quale

l'Ufficio aveva concesso termine per memorie - richiedono annullarsi

il provvedimento impugnato, previa sospensiva e declaratoria di

ammissibilità.

Rilevano anzitutto i ricorrenti che l'Ufficio ha dichiarato la non

conformità a legge della richiesta referendaria ex art. 32 della

legge n. 352 del 1970, e non già che le relative operazioni non

dovessero avere più corso come previsto dall'art. 39 della stessa

legge, norma dettata proprio per il caso d'intervenuta abrogazione.

Tale norma, come novellata dalla sentenza n. 68 del 1978 di questa

Corte, prevede la possibilità che il referendum investa le nuove

disposizioni allorché queste non abbiano modificato i princìpi

ispiratori della disciplina preesistente né i contenuti normativi

essenziali dei singoli precetti.

Opinano i ricorrenti che l'Ufficio non avrebbe seguito il

procedimento legislativamente corretto per la mancanza o, comunque,

per l'erronea valutazione del presupposto della cessazione della

vigenza richiesto dal citato art. 32. Lo stesso Ufficio avrebbe

infatti precisato che la cessazione degli effetti della disposizione

oggetto del quesito si sarebbe verificata soltanto con l'atto di

concessione (d.m. 28 dicembre 1995) successivo alla presentazione

dell'iniziativa referendaria, che i ricorrenti indicano nel 28

settembre 1995.

Si tratterebbe quindi di innovazione legislativa successiva alla

presentazione, con la conseguente applicabilità dell'art. 39. In

ciò risiederebbe l'asserita lesione del rapporto, legislativamente

definito, tra Ufficio centrale e promotori, e la menomazione della

sfera di attribuzione di questi ultimi posta a base del conflitto.

La soluzione corretta sarebbe stata quindi (posto che secondo i

promotori, al momento della presentazione della richiesta non si era

ancora verificata la cessazione della vigenza della riserva oggetto

della richiesta stessa) di valutare se la nuova normativa si

ispirasse a princìpi diversi o modificasse il contenuto essenziale

del precetto contenuto nell'oggetto del quesito.

Ciò premesso, i promotori ricordano i termini giurisprudenziali

del riconoscimento della loro legittimazione attiva e di quella

passiva dell'Ufficio centrale. Circa il requisito di ordine oggettivo

si sottolinea in ricorso come, conformemente a quanto affermato dalla

sentenza n. 30 del 1990, l'attribuzione dell'Ufficio centrale "sorge

necessariamente entro limiti posti a salvaguardia della sfera

riconosciuta ai promotori". La violazione di tali limiti

comporterebbe quindi materia di conflitto, a prescindere da qualsiasi

ulteriore considerazione circa l'ambito di discrezionalità rimesso

dalle norme all'Ufficio centrale, si ché prima facie non potrebbe

negarsi che il conflitto coinvolga la sfera di attribuzioni

dell'Ufficio stesso, in quanto arbitrariamente esercitate menomando

l'altra sfera riconosciuta dall'art. 75 della Costituzione ai

promotori.

Dall'espressione usata dall'Ufficio centrale in ordinanza, secondo

cui la riserva di legge sancita con la legge del 1962 "ha esaurito

ogni effetto una volta che la concessione è stata effettivamente

disposta", i promotori fanno derivare la conclusione secondo cui al

momento della presentazione della richiesta e fino all'emanazione del

d.m. 28 dicembre 1995 (che tale concessione ha disposto), la riserva

era ancora vigente (si afferma in ricorso che la presentazione della

richiesta coinciderebbe con l'annuncio che la cancelleria della Corte

di cassazione aveva raccolto a verbale la dichiarazione d'intento dei

promotori di promuovere il referendum ed il testo dei quesiti,

annuncio pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 228 del 19 settembre

1995, recte: 29 settembre 1995). Così ché non sarebbe esistito il

presupposto della mancata vigenza posta a base dell'art. 32 e non

avrebbe perciò potuto applicarsi tale norma che ha comportato la

dichiarazione di non conformità del quesito.

Poiché al momento della promozione non sarebbero venuti meno gli

effetti giuridici della riserva, si sarebbe dovuto seguire il

procedimento dell'art. 39, con conseguente motivazione sul punto, che

desse conto dell'avvenuta verifica circa la reale portata innovativa

della nuova legge, previa audizione dei promotori su di ciò.

2. - Con ordinanza n. 13 del 1997, la Corte ha dichiarato

ammissibile il conflitto, disponendo la notifica - a cura dei

ricorrenti - del ricorso e dell'ordinanza all'Ufficio centrale per il

referendum presso la Corte di cassazione, il quale non si è

costituito in giudizio. Considerato in diritto

1. - Con ordinanza n. 13 del 1997 questa Corte ha ritenuto

ammissibile il conflitto, in sede di sommaria delibazione e con

riserva di ogni definitivo giudizio, nonché sul merito, sulla stessa

ammissibilità.

Occorre ora accertare definitivamente se sussista "materia del

conflitto", verificando se si configurano i presupposti soggettivi ed

oggettivi richiesti affinché possa avere ingresso il presente

giudizio.

1.1. - Nessun dubbio può sorgere con riguardo all'esistenza del

presupposto soggettivo, essendo stata ritenuta la legittimazione

attiva del comitato promotore e quella passiva dell'Ufficio centrale

presso la Corte di cassazione, secondo quanto costantemente affermato

da questa Corte in caso di conflitti di questo genere (v., da ultimo,

ordinanza n. 9 del 1997). In proposito basta solo considerare che il

comitato promotore, rappresentante degli elettori sottoscrittori

della richiesta referendaria, agisce a tutela delle proprie

attribuzioni nell'a'mbito del procedimento referendario; mentre

l'Ufficio centrale costituisce l'organo investito, in via esclusiva e

definitiva, del potere di verificare la legittimità delle richieste

referendarie a norma dell'art. 32 della legge 25 maggio 1970, n. 352,

e del potere di eventualmente dichiarare la cessazione delle

operazioni referendarie a norma del successivo art. 39.

1.2. - Sussiste altresì l'elemento oggettivo del conflitto. I

ricorrenti, infatti, assumono che l'Ufficio centrale ha erroneamente

individuato la regola che avrebbe dovuto applicare, e quindi il tipo

di valutazione che era chiamato a compiere: ciò perché s'è

limitato a verificare, ai sensi del citato art. 32, se la

disposizione oggetto del quesito fosse ancora vigente, senza

accertare, ai sensi dell'art. 39, se l'abrogazione di detta

disposizione - intervenuta dopo l'avvio della procedura referendaria

- fosse tale da far venir meno l'oggetto sostanziale del referendum,

o viceversa imponesse, sopravvivendo i princi'pi ispiratori o i

contenuti normativi essenziali della disciplina abrogata, il

trasferimento del quesito alla nuova disciplina. Essi dunque

contestano, non già l'applicazione delle norme regolanti l'esercizio

dei poteri attribuiti all'Ufficio centrale (applicazione che, secondo

la giurisprudenza di questa Corte, non è sindacabile in sede di

conflitto costituzionale di attribuzioni), bensì l'esistenza stessa,

nelle circostanze di specie, dei presupposti del potere,

nell'esercizio del quale la normativa oggetto della richiesta

referendaria è stata ritenuta abrogata.

Poiché i poteri che la legge conferisce all'Ufficio centrale

valgono "necessariamente entro i limiti posti a salvaguardia della

sfera riconosciuta ai promotori del referendum" (sentenza n. 30 del

1980), e poiché dall'applicazione dell'una o dell'altra disposizione

(art. 32 oppure art. 39) derivano rilevanti conseguenze in ordine

all'ampiezza dei poteri propri del comitato promotore, funzionali

alla difesa del diritto costituzionale al referendum si configurano

le condizioni oggettive che rendono ammissibile il presente

conflitto.

Si deve quindi passare all'esame del merito.

2. - Il ricorso è infondato.

2.1. - I ricorrenti assumono che l'Ufficio centrale avrebbe deciso

in ordine ad una normativa abrogata successivamente alla richiesta

referendaria e non avrebbe effettuato alcun esame comparativo tra la

disciplina abrogata e quella sopravvenuta, al fine di individuare la

eventuale carenza di portata innovativa di quest'ultima. Nel che

consisterebbero i vizi dell'impugnata ordinanza, attraverso i quali

si sarebbe realizzata l'asserita lesione.

Sostengono essi in particolare che l'effetto abrogativo sulle norme

oggetto del referendum si sarebbe prodotto, non già a séguito

dell'entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, che ha previsto

la concessione all'ENEL dell'esclusiva concernente l'attività

elettrica, bensì in virtù del d.m. 28 dicembre 1995, che la

concessione stessa ha in concreto attribuito. Per cui quelle norme

sarebbero state vigenti al momento della presentazione della

richiesta referendaria, e dunque l'Ufficio centrale erroneamente

avrebbe dichiarato quest'ultima non conforme a legge perché

riguardante disposizioni abrogate (invece di provvedere ai sensi

dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, così come integrato dalla

sentenza 17 maggio 1978, n. 68 di questa Corte).

L'assunto, quale risulta dal ricorso, muove dall'evidente

identificazione operata dai ricorrenti tra momento della richiesta e

momento dell'annuncio dell'iniziativa in Gazzetta Ufficiale. Peraltro

nel corso dell'udienza la difesa dei ricorrenti stessi, rettificando

l'originaria prospettazione, ha posto in evidenza che il d.m. 28

dicembre 1995 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 39 del

16 febbraio 1996, quindi in data successiva anche al momento del

deposito presso la Corte di cassazione dei fogli con le firme dei

sottoscrittori (5 gennaio 1996).

Tale non lieve modificazione ha fatto venir meno la necessità

dell'indagine circa il momento temporale di rilevanza (annuncio in

Gazzetta Ufficiale a norma dell'art. 7, secondo comma, legge n. 352

del 1970 o deposito delle firme a norma del successivo art. 9) per il

controllo circa la vigenza delle disposizioni oggetto delle richieste

referendarie, ai fini del giudizio di conformità di queste "alle

norme di legge", rimesso all'Ufficio centrale dal secondo comma

dell'art. 32 sopra citato, e circa l'eventuale applicabilità del

successivo art. 39.

Resta dunque soltanto da stabilire se solo in virtù del d.m. 28

dicembre 1995 - come sostengono i ricorrenti - si sia prodotto

l'effetto abrogativo della disposizione oggetto del referendum cioè

dell'art. 1, prima parte, della legge 6 dicembre 1962, n. 1643 o se

invece - come si afferma nell'impugnata ordinanza dell'Ufficio

centrale - "già anteriormente alla promozione del quesito

referendario la disciplina positiva (contenuta in detta disposizione)

è sostanzialmente mutata, in quanto, nel quadro delle misure miranti

al risanamento della finanza pubblica, l'ENEL... è stato trasformato

in società per azioni (art. 15 del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,

convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359...), e la riserva a titolo

originario dell'attività elettrica in capo all'ENEL è stata

trasformata in riserva in capo allo Stato, con contestuale

attribuzione di diritti prima riservati all'ENEL alla nuova società

per azioni a titolo di concessione (art. 14, comma 1, del citato

decreto-legge n. 333 del 1992)".

Tanto rientra certamente nei poteri di questa Corte in sede di

conflitto, poiché spetta ad essa - alla stregua di quanto sopra già

precisato - verificare che l'Ufficio centrale abbia esattamente

individuato il momento in cui sia avvenuta l'abrogazione della norma

oggetto del quesito referendario, tutte le volte che dalla denunziata

erroneità del relativo giudizio possa, in tesi, conseguire una

menomazione della sfera di attribuzioni dei promotori del

referendum.

2.2. - Nella specie è tuttavia da escludersi che una tale

menomazione sia comunque derivata dal giudizio dell'Ufficio centrale,

la cui correttezza appare piena sotto ogni profilo.

La conformità delle richieste referendarie "alle norme di legge"

va, invero, accertata con riferimento alla mera vigenza delle

disposizioni oggetto delle richieste medesime; e proprio a tale

criterio s'è ispirato l'Ufficio centrale nell'emettere il contestato

giudizio. Esso ha difatti ritenuto: a) che, in séguito al

decreto-legge n. 333 del 1992, convertito nella legge n. 359 del

1992, era sostanzialmente mutata la disciplina positiva, avendo le

innovazioni legislative "profondamente inciso sulla parte dell'art. 1

della legge n. 1643 del 1962 cui il quesito si riferisce, in quanto

la riserva all'ENEL dell'attività elettrica è considerata dal

legislatore del 1992 unicamente come presupposto di fatto della

concessione"; b) che, d'altro canto, la radicale differenza di un

nuovo titolo (concessione) in base al quale l'ENEL s.p.a. esercita

l'attività elettrica rispetto a quello (riserva per legge) di cui

godeva l'ente pubblico ENEL prima della riforma... esclude che

ricorra un'ipotesi di mera discordanza tra la sostanza e la forma del

quesito, cui l'Ufficio possa ovviare, in termini di semplice

rettifica del testo; c) che, per questo, "il quesito - in quanto

concerne una norma che, al momento della proposizione della

richiesta, aveva ormai esaurito i suoi effetti e non poteva quindi

ritenersi ancora in vigore - non può essere considerato conforme a

legge".

Del tutto ultroneo, e privo di significato per quanto qui

interessa, deve considerarsi l'incidentale rilievo, contenuto

nell'ordinanza, che la riserva dell'ENEL aveva "esaurito ogni suo

effetto una volta che la concessione è stata effettivamente

disposta" col d.m. 28 dicembre 1995. In proposito basti osservare,

anzitutto, che altro è la vigenza altro è la efficacia della legge,

e poi che, comunque, per espressa disposizione di quel decreto (art.

1, comma 3), la concessione ha iniziato "a decorrere dall'11 luglio

1992" cioè dalla stessa data del decreto-legge, successivamente

convertito, che già nel 1992 aveva disposto il venir meno della

"riserva per legge" sostituendola con una "riserva per concessione".

2.3. - Nessuna censura merita dunque l'Ufficio centrale per il modo

in cui - previa audizione del comitato dei promotori - ha esercitato

il potere ad esso attribuito dalla legge n. 352 del 1970; sicché il

ricorso non può essere accolto.