Sentenza n. 1029/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Valle d'Aosta 15 luglio 1980 riapprovata il 17 ottobre 1980 dal

Consiglio Regionale Valdostano, avente per oggetto: "Application des

compétences législatives primaires de la Région autonome Vallée

d'Aosta, sur la partie de son territoire incluse dans le Parc

National du Grand Paradis" promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 5 novembre 1980, depositato in

cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 27 del registro

ricorsi 1980;

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,

e l'Avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta;

Ritenuto in fatto

1. - In data 3 novembre 1980, il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, ha promosso, con ricorso ritualmente notificato e depositato,

un giudizio di legittimità costituzionale contro la legge regionale

della Valle d'Aosta, approvata il 15 luglio 1980 e riapprovata, a

seguito del rinvio governativo, il 17 ottobre 1980, dal titolo

"Application des compétences législatives primaires de la Région

Autonome Vallée d'Aosta, sur la partie de son territoire incluse

dans le Parc National du Grand Paradis".

Secondo il ricorrente la legge impugnata non potrebbe esser

considerata esercizio della competenza legislativa esclusiva

attribuita alla Regione Valle d'Aosta dall'art. 2 Stat. V.A. in

materia di "agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna" (lett.

d), di "urbanistica, piani regolatori per zone di particolare

importanza turistica" (lett. g) e di "caccia e pesca" (lett. l). Da

tali materie, infatti, sarebbe esclusa la disciplina dei parchi

nazionali, dal momento che quest'ultima rappresenterebbe una materia

a sé stante, comportante la protezione di un patrimonio naturale in

maniera particolarmente rigida, la quale sarebbe riservata allo Stato

ai sensi dell'art. 4. lett, g , (rectius, lett. l) del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11, esteso alla Regione Valle d'Aosta dalla legge 16

maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello Statuto di autonomia

della stessa Regione).

Si tratterebbe, sempre secondo il ricorrente, di una disciplina ad

hoc, la cui estraneità alle disposizioni dell'art. 2 St. V.A., prima

citate, risulterebbe confermata anche dall'art. 83 del d.P.R. n. 616

del 1977, che presupporrebbe la specialità della materia dei parchi

nazionali proprio con la previsione contenente un rinvio ad apposita

legge per la relativa disciplina.

Inoltre, aggiunge il ricorrente, tenendo presente che il Parco del

Gran Paradiso comprende territori di due regioni, l'ipotetico

riconoscimento alla Valle d'Aosta di una competenza legislativa in

materia di parchi nazionali contraddirebbe il principio di

unitarietà e di omogeneità del Parco - il quale precluderebbe la

possibilità di interventi limitati a singole parti o a singoli

settori dello stesso Parco - principio che è stato riconosciuto

dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 142 del 1972) ed è

stato espressamente posto a base del rifiuto da parte del legislatore

nazionale di inserire, in sede di approvazione delle norme di

attuazione dello Statuto valdostano, la competenza in contestazione

fra quelle regionali. Anche questo rifiuto risulterebbe confermato,

secondo il ricorrente, dalla ricordata scelta di rinviare la

disciplina del settore ad apposita legge statale (art. 83 del d.P.R.

n. 616 del 1977).

Sempre secondo il ricorrente, più particolari illegittimità si

riscontrerebbero negli artt. 3 e 6 della legge impugnata. L'art. 6

violerebbe tanto il menzionato principio di unitarietà del Parco con

le disposizioni che istituiscono il Consiglio del territorio del Gran

Paradiso, quanto l'art. 97 Cost. (principio di legalità della

pubblica amministrazione) con la previsione che le competenze del

predetto Consiglio siano determinate con un regolamento. L'art. 3,

invece, nell'attribuire la fauna vivente nel territorio del Parco

Nazionale del Gran Paradiso al patrimonio indisponibile dei comuni

situati nella Regione, si porrebbe in contrasto con i principi

dell'ordinamento giuridico italiano, come precisati dall'art. 1 della

legge 27 dicembre 1977, n. 968, per il quale la fauna costituisce

patrimonio indisponibile dello Stato.

2. - Costituitasi regolarmente in giudizio per difendere la

legittimità della legge impugnata, la Regione Valle d'Aosta

contesta, innanzitutto, l'esistenza di una riserva di competenza

statale concernente il Parco del Gran Paradiso.

Escluso che il fondamento di tale riserva possa riscontrarsi sia nel

r.d.l. 3 dicembre 1922, n. 1584 (il quale non prevederebbe un regime

delle attività amministrative tale da indurre a considerare il

territorio del Parco come scorporato dal restante territorio), sia

nello Statuto valdostano (che, anzi, affiderebbe alla Regione le

competenze su tutte le materie disciplinate dalla legge impugnata:

flora e fauna, caccia e pesca, tutela del paesaggio, urbanistica e

piani regolatori per zone di particolare importanza turistica), la

resistente osserva che è solo con l'art. 4, lett. h, del d.P.R. n.

11 del 1972 che si profila nell'ordinamento una riserva allo Stato

"degli interventi per la protezione della natura", facendo tuttavia

"salvi gli interventi regionali non contrastanti con quelli dello

Stato". Ma proprio la Corte costituzionale, con la sent. n. 72 del

1977 ha testualmente affermato che "la salvaguardia della fauna

rientra nella protezione della natura, intesa come sub-materia

compresa nella materia 'agricoltura e foreste', la quale, pur in

presenza della riserva allo Stato della protezione della natura,

assicura alle regioni lo svolgimento di una politica ecologica da

attuarsi con interventi legislativi settoriali e limitati entro il

territorio di ciascuna di esse.

Ad ogni modo, sempre secondo la resistente, l'art. 83 del d.P.R.

n. 616 del 177, oltre a chiarire che la materia dei parchi naturali

è trasferita alle regioni (primo comma), prevede, al comma

successivo, che, per quanto riguarda i parchi nazionali, i rapporti

fra lo Stato e le regioni saranno disciplinati con legge statale da

emanarsi entro il 31 dicembre 1979. Sicché, scaduto tale termine, si

dovrebbe supporre che, anche per questi parchi, si riespanda il

principio stabilito nel primo comma dell'art. 83, salvo specifiche

deroghe disposte di volta in volta con legge statale. Ad avviso della

resistente, mentre tali deroghe sarebbero previste per altri parchi,

non lo sarebbero affatto per quello del Gran Paradiso. Né, sempre

secondo la resistente, potrebbero invocarsi i lavori preparatori

relativi alle norme di attuazione, poiché il mancato inserimento fra

le attribuzioni regionali della competenza in contestazione, lungi

dal presupporre una riserva statale sulla materia, sarebbe da

imputare semplicemente all'intenzione di non anticipare, con norme

speciali concernenti il Parco del Gran Paradiso, la disciplina

generale sui parchi nazionali, cui rinvia l'art. 83 del d.P.R. n. 616

del 1977.

Per quanto riguarda le censure più particolari, la Regione

osserva che l'istituito Consiglio del territorio del Gran Paradiso

non avrebbe affatto il compito di gestire l'Ente Parco, ma soltanto

quello di rilasciare il permesso speciale per l'attività costruttiva

previsto dall'art. 5, secondo comma, della legge impugnata. Né si

potrebbe dire, sempre ad avviso della resistente, che l'art. 6 viola

il principio della riserva (relativa) di legge stabilito dall'art. 97

Cost., sia perché le funzioni del predetto Consiglio sono già

fissate dalla legge impugnata, sia perché quel principio non è

stato recepito dallo Statuto di autonomia, di modo che il suo

rispetto potrebbe invocarsi soltanto come principio generale

dell'ordinamento statale. Del resto, l'art. 97 Cost. sarebbe,

comunque, rispettato, in quanto il principo di legalità si

riferirebbe soltanto a uffici con competenze esterne, ma non a

uffici, come quello in questione, svolgenti attività interne

all'apparato amministrativo.

Anche la censura relativa all'art. 3 sarebbe, per la Regione Valle

d'Aosta, del tutto infondata, in quanto l'art. 1 della legge quadro

sulla caccia contiene, certo, un principio generale che rende la

fauna patrimonio indisponibile, ma in tale principio non si potrebbe

far rientrare anche la relativa appartenenza allo Stato o ad altro

ente pubblico territoriale, dal momento che l'art. 826 c.c., dopo

aver riservato allo Stato taluni beni, individuerebbe altri beni, fra

i quali potrebbe rientrare anche la fauna vivente, che sono

attribuiti allo Stato o, rispettivamente, alle province e ai comuni

"secondo la loro appartenenza".

Per tali motivi, conclude la Regione, la legge impugnata non

sembrerebbe contrastante con le disposizioni costituzionali invocate

dal ricorrente, trattandosi di una legge diretta, non già ad

interferire con quella statale istitutiva del Parco Nazionale del

Gran Paradiso, che definisce la disciplina fondamentale dell'azione

amministrativa di salvaguardia, ma ad integrarla in relazione ad

aspetti, tutto sommato, secondari. Considerato in diritto

1. - Oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale

è, innanzitutto, l'intera legge della Regione Valle d'Aosta

intitolata "Application des compétences législatives primaires de

la Région autonome Vallée d'Aosta, sur la partie de son territoire

incluse dans le Parc National du Grand Paradis", riapprovata dal

Consiglio regionale valdostano il 17 ottobre 1980. Tale legge viene

impugnata dal Presidente del Consiglio dei Ministri sul presupposto

che la disciplina in essa contenuta concernerebbe una materia, quella

dei parchi nazionali, che non sarebbe ricompresa fra quelle

attribuite dall'art. 2 St. V.A. alla competenza legislativa primaria

della Regione. A giudizio del ricorrente, l'art. 4 lett. g (rectius:

lett. s) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 - il quale sarebbe stato

esteso alla Regione Valle d'Aosta dalle norme di attuazione dello

Statuto contenute nella legge 16 maggio 1978, n. 196 - configurerebbe

i parchi nazionali come materia a sé stante, riservandone la

disciplina allo Stato. Tale configurazione, sempre a giudizio del

ricorrente, risulterebbe confermata dall'art. 83, comma secondo, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il quale, rinviando ad un'apposita

legge statale per la relativa disciplina, supporrebbe la medesima

ripartizione di competenze.

In via subordinata, lo stesso ricorrente prospetta un secondo

motivo d'illegittimità ove si assumesse, come fa la legge impugnata

sin dal suo titolo, che nella materia dei parchi nazionali la Regione

Valle d'Aosta possa esercitare competenze legislative primarie, in

quanto la legge impugnata, essendo necessariamente limitata alla

parte del Parco del Gran Paradiso ricompresa nel territorio

valdostano, violerebbe il principio generale di unitarietà della

disciplina dei parchi nazionali, già riconosciuto da questa Corte

con la decisione n. 142 del 1972 e attualmente fissato dall'art. 83,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.

2. - Anche se per ragioni diverse da quelle prospettate dal

Governo, il ricorso principale va accolto.

In sei dei suoi nove articoli, e cioè negli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e

7, la legge impugnata contiene norme dirette a disciplinare, per la

parte afferente al territorio valdostano, aspetti relativi ad

attività e potestà attinenti al Parco nazionale del Gran Paradiso.

Più precisamente, tali articoli contengono: a) la previsione,

l'istituzione e la composizione del "Consiglio del territorio del

Gran Paradiso", avente il compito di rilasciare il permesso speciale

occorrente per l'edificazione di costruzioni private e pubbliche

insistenti sul territorio del Parco (permesso che, per l'intera area

protetta, è previsto dall'art. 10 del decreto-legge istitutivo del

Parco), nonché di esercitare le altre funzioni indicate da un futuro

regolamento del Consiglio regionale (artt. 5, 6 e 7); b) la

determinazione, seppure ai soli fini dell'applicazione delle norme

ivi previste, dei confini dell'area del Parco compresa nel territorio

della regione sulla base di una cartina annessa alla legge impugnata

(art. 2); c) la riformulazione del divieto di caccia e pesca e del

relativo regime sanzionatorio, con l'inserimento di alcune modifiche

sostanziali rispetto alle norme poste dal decreto istitutivo del

Parco del Gran Paradiso (artt. 8 e 12 del R.D. 3 dicembre 1922 n.

1584, convertito dalla legge 17 aprile 1925, n. 473), norme che sono

variamente dichiarate dalla legge impugnata non più applicabili alla

parte del territorio regionale compresa nel perimetro del Parco (art.

3, commi 2, 3 e 4; art. 4); d) l'attribuzione della fauna vivente nel

territorio ora menzionato al patrimonio indisponibile dei comuni

valdostani (art. 3, primo comma).

A questa Corte si pone, pertanto, il problema di valutare se la

Regione Valle d'Aosta, nel disciplinare nel modo ricordato attività

e potestà attinenti al Parco nazionale del Gran Paradiso per la

parte che si riferisce al proprio territorio, abbia esercitato, o

meno, competenze legislative ad essa spettanti. E a tal fine, poiché

nella materia in contestazione i soggetti in causa prospettano una

diversa ricostruzione del diritto vigente, appare necessario

stabilire previamente quale sia, allo stato attuale della

legislazione, la ripartizione fra Stato e regioni delle competenze

legislative relative ai parchi nazionali.

3. - Contrariamente a quanto mostra di ritenere il Governo nel suo

ricorso, l'evoluzione della legislazione relativa alla ripartizione

delle competenze fra Stato e regioni in ordine ai parchi naturali non

può certo dirsi caratterizzata, sotto il profilo del regime delle

attribuzioni, da una sostanziale continuità e, men che meno, da una

perfetta identità. Ad esser più precisi, anzi, l'art. 4 del d.P.R.

15 gennaio 1972, n. 11 - che il ricorrente, in nome di una presunta

similitudine o coerenza con il vigente art. 83 del d.P.R. n. 616 del

1977, pretende erroneamente di porre a base della sua domanda -

prevedeva una disciplina che, sotto il profilo del regime delle

attribuzioni, era contraria a quella attualmente in vigore,

contenuta, per l'appunto, nell'art. 83.

3.1. - Nel trasferire alle regioni ordinarie le sub-materie

ricomprese nell'agricoltura e nella caccia e pesca, il d.P.R. n. 11

del 1972 aveva ritenuto che sia la "protezione della natura" (art. 4,

lett. h), sia i "parchi nazionali" (art. 4, lett. s), dovessero

rimanere estranei a quel trasferimento, in quanto considerati allora

come materie la cui disciplina comportava ponderazioni di interessi

di più ampia portata o, comunque, di diversa natura rispetto a

quelle inerenti alla disciplina dell'agricoltura e della caccia e

pesca, così come a quella dell'urbanistica, delle cave e torbiere,

della viabilità, dei lavori pubblici e, persino, delle bellezze

naturali e della tutela (estetico-culturale) del paesaggio. Sulla

base di tali considerazioni, l'art. 4, lett. h, del d.P.R. n. 11 del

1972 manteneva ferma la riserva allo Stato degli "interventi per la

protezione della natura", salvi quelli regionali che non si fossero

posti in contrasto con la disciplina statale, e faceva coerentemente

seguire a tale scelta di principio la totale riserva allo Stato dei

"parchi nazionali" (lett. s dello stesso art. 4).

Nel giudicare non contraria a Costituzione tale ripartizione di

competenze, che lasciava alle regioni soltanto un potere di

intervento conforme e residuale vòlto all'attuazione o

all'integrazione degli interventi statali, questa Corte ha più volte

sottolineato la specificità della "protezione della natura" (e con

essa quella dei parchi naturali) rispetto alle materie di competenza

regionale con essa interferenti (come l'agricoltura, l'urbanistica,

etc.), enfatizzando, insieme alla complessità degli interessi e dei

valori coinvolti nella stessa (ecologici, estetico-culturali,

scientifici), l'esigenza di una loro considerazione unitaria, la

quale postulava una programmazione nazionale o, comunque,

sovraregionale dei relativi interventi (cfr. spec. sent. n. 142 del

1972, anche in confronto con la n. 141 dello stesso anno, nonché

sentt.

nn. 203 del 1974, 175 del 1976 e 72 del 1977). Sulla base

dell'interesse unitario così individuato, la stessa Corte, mentre ha

giustificato la riserva delle corrispondenti funzioni allo Stato, ha

posto in luce gli inevitabili intrecci intercorrenti fra l'esercizio

delle competenze statali in ordine alla "protezione della natura" (e

ai parchi nazionali) e quello relativo alle competenze regionali

attinenti ai vari settori interferenti con quella materia

(agricoltura, urbanistica, etc), esigendo sin d'allora adeguate forme

di coordinamento, di collaborazione e d'intesa fra lo Stato e le

regioni nell'esercizio dei rispettivi poteri (cfr. spec. sent. n. 175

del 1976).

3.2.- Pur partendo dalla stessa esigenza di stabilire nel settore

della difesa della natura un bilanciamento e un contemperamento fra

le istanze statali di programmazione e di coordinamento e le istanze

regionali di governo locale dell'ambiente naturale (v. sent. n. 223

del 1984 di questa Corte), il d.P.R. n. 616 del 1977, avendo posto a

base della ripartizione delle competenze fra Stato e regioni il

criterio dei "settori organici di materie" nella sua accezione più

sviluppata, ha modificato radicalmente il regime delle attribuzioni

relativo alla materia qui in considerazione.

Per un verso, infatti, gli artt. 66 e 83 del decreto n. 616, nel

configurare la "protezione della natura" come materia organicamente

connessa sia all'agricoltura che all'urbanistica, hanno provveduto ad

eliminare la riserva allo Stato della stessa materia e a trasferire

quest'ultima (e, con essa, i parchi e le riserve naturali) alle

competenze regionali (v. spec. sentt. nn. 223 del 1984 e 183 del

1987). Per altro verso, l'art. 83, secondo comma, dello stesso

decreto, nell'evidenziare la soppressione della riserva statale anche

in relazione ai parchi nazionali, ha stabilito che a proposito di

tali istituzioni dovesse intervenire, entro il 31 dicembre 1979, una

legge nazionale diretta a porre la relativa disciplina generale e a

provvedere alla specifica ripartizione dei compiti fra lo Stato, le

regioni e le comunità montane, tenendo presente, in ogni caso, il

principio di unitarietà della disciplina dei parchi e delle riserve.

Più in particolare, da una parte, lo spostamento della materia

"protezione della natura" dalla competenza statale a quella regionale

e la configurazione dei parchi, non già come materia a sé stante,

ma come istituzioni giuridiche tipizzate e preordinate alla stessa

"protezione della natura" (v. sent. n. 223 del 1984), hanno indotto

il legislatore del 1977 a comprendere fra gli oggetti della relativa

competenza regionale anche i parchi nazionali, tanto se già

esistenti (poiché a questi si riferisce espressamente l'art. 83,

cpv.), quanto se di futura istituzione (poiché non si può supporre

una diversità di regime per parchi o riserve che, pur se formati in

tempi diversi, sono comunque sorretti da un medesimo interesse e da

identiche finalità). D'altra parte, l'esigenza di una disciplina

unitaria delle medesime istituzioni, già messa in luce da questa

Corte in precedenti sentenze, ha portato lo stesso legislatore a

prevedere espressamente una legge-quadro sulle riserve e sui parchi

nazionali e, più in generale, a prefigurare su tutta la materia una

funzione statale di indirizzo e coordinamento particolarmente

efficace.

3.3. - L'evoluzione legislativa relativa all'attuazione della

Costituzione sul riparto delle competenze fra Stato e regioni in

ordine ai parchi nazionali dimostra chiaramente l'erroneità della

pretesa governativa di considerare gli stessi parchi come una materia

a sé stante, tuttora integralmente riservata allo Stato in forza

dell'art. 4, lett. s, del d.P.R. n. 11 del 1972. Quest'ultima

disposizione, infatti, risulta abrogata e sostituita con efficacia

precettiva dagli artt. 66 e 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, che hanno

provveduto a sopprimere la predetta riserva statale, trasferendo alle

regioni le competenze relative alla materia della "protezione della

natura", nella quale, come questa Corte ha avuto modo di precisare

(v. sent. 223 del 1984), vanno ricompresi anche i parchi e le

riserve naturali, tanto se già esistenti quanto se di futura

istituzione.

Né si può sostenere in senso contrario, come lo stesso

ricorrente sembra supporre, che la previsione da parte dell'art. 83,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, di una legge speciale

(peraltro non ancora adottata) a proposito dei parchi nazionali

esistenti possa indurre a considerare questi ultimi come materia a

sé stante, tuttora riservata alla competenza statale proprio in

virtù di quel rinvio a una "legge della Repubblica".

In realtà la suddetta previsione va, innanzitutto, raccordata

logicamente con il primo comma dello stesso art. 83, che, nel

definire le materie trasferite alle regioni nel campo degli

"interventi a protezione della natura", fa espresso riferimento a

tutti i parchi e le riserve naturali senza distinzioni di sorta. La

stessa previsione, inoltre, mostra senza alcun dubbio di alludere a

una legge-quadro dello Stato, diretta, com'è espressamente detto, a

porre i principi fondamentali in relazione alla disciplina dei parchi

nazionali esistenti e a provvedere, conseguentemente, alla specifica

determinazione delle competenze spettanti in materia allo Stato, alle

regioni e agli enti locali sub-regionali. Ed è chiaro che, nello

stabilire una disposizione del genere, l'art. 83, secondo comma,

suppone evidentemente che la materia considerata sia affidata alla

competenza concorrente delle regioni, per essere disciplinata nei

suoi profili più particolari da queste ultime, seppure, com'è

richiesto dallo stesso art. 83, entro la cornice delle norme

generali, degli indirizzi e dei criteri posti dalla predetta

legge-quadro.

D'altra parte, con pari vigore va pure respinta l'opposta pretesa

formulata negli atti difensivi dalla Regione resistente, secondo la

quale, nella perdurante assenza della ricordata legge-quadro ben

oltre il termine previsto per la sua adozione, si dovrebbe ritenere

che si sia prodotto un azzeramento della pur riconosciuta titolarità

dello Stato in relazione al potere di stabilire una disciplina

generale sui parchi nazionali esistenti, con la conseguenza di una

piena espansione della competenza regionale, quale risulta stabilita

in via ordinaria dal primo comma dell'art. 83.

Tale prospettazione non può essere accolta, poiché l'art. 83 del

d.P.R. n. 616 del 1977, come non subordina a una legge futura il

trasferimento alle regioni della materia della "protezione della

natura" (compresi i parchi nazionali esistenti), così non comporta

in alcun modo che il mancato esercizio da parte dello Stato, entro il

termine prefissato, del potere di porre con legge le norme di

principio, gli indirizzi e le misure di coordinamento sui parchi

nazionali già esistenti possa implicare una perdita della

titolarità del medesimo potere o una decadenza dallo stesso. A ciò

conduce l'impossibilità di considerare il termine fissato nell'art.

83, comma secondo, come perentorio sia in ragione del fatto che la

sua inottemperanza non è seguita da alcuna sanzione, sia in

considerazione della natura del potere statale ivi previsto, che, fra

l'altro, non può certo esser definito come eccezionale o derogatorio

rispetto all'ordine normale delle competenze.

3.4. - Le considerazioni sin qui svolte conducono alla conclusione

che il grave ritardo nell'emanazione della legge-quadro sui parchi

nazionali, più volte deprecato da questa Corte anche con specifico

riferimento al Parco del Gran Paradiso (v. sentt. nn. 223 del 1984,

344 del 1987), non può impedire di verificare se i particolari

poteri esercitati dalla Regione Valle d'Aosta con la legge impugnata

rientrino o no nell'ambito delle competenze che l'art. 83 del d.P.R.

n. 616 del 1977 ha inteso devolvere alle regioni in relazione ai

parchi nazionali.

Del resto, in tal senso è il costante orientamento di questa

Corte, che in più occasioni si è pronunziata, alla luce del

predetto art. 83, sulla spettanza allo Stato o alle regioni di vari

poteri attinenti ai parchi o alle riserve nazionali, come quelli

relativi all'istituzione delle zone protette o all'individuazione

delle aree da disciplinare come parchi e alle relative misure di

salvaguardia delle medesime aree o, ancora, al ripristino dei confini

del parco stesso (cfr. sentt. nn. 123 del 1980, 223 del 1984, 344 e

617 del 1987). E ciò è avvenuto anche in riferimento a regioni a

statuto speciale, poiché, come già precisato da questa Corte (sent.

n. 223 del 1984), l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 trova

applicazione anche per le regioni ad autonomia differenziata, essendo

inaccettabile che tali regioni, allorché manchino apposite norme di

attuazione sui parchi naturali e, nel medesimo tempo, non vi ostino

precise norme o ragioni in senso contrario, com'è nel caso della

Valle d'Aosta, restino prive di attribuzioni riconosciute alle

regioni a statuto ordinario.

A smentire tale conclusione non vale sostenere, come fa il

ricorrente, né che l'art. 83 sarebbe inapplicabile, in quanto l'art.

4 del d.P.R. n. 11 del 1972 è stato esteso alla Valle d'Aosta con

una legge dello Stato successiva al d.P.R. n. 616 del 1977, vale a

dire con le norme di attuazione contenute nella legge 16 maggio 1978,

n. 196, né che il principio di unitarietà dei parchi nazionali,

sancito nello stesso art. 83, comma secondo, vieterebbe comunque alle

regioni di adottare qualsiasi legge incidente sulla disciplina dei

parchi medesimi, negando, quindi, in radice la possibilità di

esercizio di qualsiasi attribuzione da parte delle regioni nella

predetta materia prima che sia stata posta in essere la

normativa-quadro statale.

Per quanto riguarda il primo profilo, il generale e generico rinvio

al d.P.R. n. 11 del 1972 contenuto nelle norme di attuazione appena

ricordate deve ovviamente intendersi come diretto a estendere alla

Valle d'Aosta tutte le disposizioni previste nel citato decreto

allora in vigore, visto che lo scopo della legge è quello di

conferire anche a tale regione a statuto speciale le attribuzioni

più ampie allora effettivamente godute dalle regioni comuni in base

a quel decreto. Ma, poiché, come s'è detto, l'art. 4, lett. h ed s,

del d.P.R. n. 11 del 1972 doveva considerarsi già abrogato alla data

di adozione della legge n. 196 del 1978, il rinvio al d.P.R. n. 11

del 1972 contenuto in quest'ultima legge (art. 1) non può avere

minimamente il significato di far rivivere quelle disposizioni per la

sola Regione Valle d'Aosta.

Del pari inconferente appare il richiamo operato dal ricorrente al

principio di unitarietà dei parchi nazionali, al fine di desumere,

da quel principio e dalla comune esigenza che la disciplina dei

parchi medesimi non si basi su visioni particolaristiche locali, una

preclusione assoluta, per le regioni il cui territorio sia ricompreso

nell'area del parco (tanto più nei casi, come quello di specie, in

cui il parco insiste sul territorio di più regioni), di disciplinare

unilateralmente attività incidenti sulla struttura e/o sul

funzionamento del parco medesimo. Il principio di unitarietà,

infatti, lungi dal comportare un divieto così drastico, che, tra

l'altro, avrebbe l'effetto di paralizzare molteplici competenze

regionali (urbanistica, agricoltura, etc.) il cui esercizio

interferisce indubbiamente con il funzionamento del parco, non

esclude che le regioni possano adottare, beninteso nel rispetto dei

principi vigenti, proprie leggi relative a singole parti o a singoli

settori del parco, pur se indiscutibilmente vieta loro di porre una

disciplina coinvolgente interessi o istanze riguardanti il parco

nazionale nella sua unitarietà o, più semplicemente, una disciplina

che abbia l'effetto pratico di pregiudicare l'unitarietà di

struttura o di gestione del parco stessa.

4. - In definitiva, anche se la concreta attuazione del

bilanciamento di interessi posto dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del

1977 spetta essenzialmente al legislatore nazionale (al quale si deve

indubbiamente riconoscere un'ampia discrezionalità nel delineare,

nella futura legge-quadro sulle riserve e sui parchi nazionali, il

particolare riparto di competenze fra Stato e regioni), appare

evidente che tanto i principi espressi dal citato art. 83, quanto il

fatto che la giurisprudenza di questa Corte ha già sufficientemente

chiarito alcuni punti-chiave del riparto fra Stato e regioni delle

competenze relative ai parchi nazionali, rendono possibile

individuare fin da ora sia il nucleo minimo dei poteri spettanti allo

Stato, sia lo spazio incomprimibile delle competenze regionali.

Su tali basi, appare chiaro che nell'ordine di attribuzioni

delineato dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 le competenze

afferenti alla protezione della natura mediante l'istituzione "parco

nazionale" si collocano su tre distinti livelli.

4.1. - Benché, come precedentemente dimostrato, l'art. 83 abbia

trasferito alle regioni la materia "protezione della natura", e con

essa anche i parchi nazionali, quali istituzioni finalizzate alla

difesa dell'ambiente naturale, l'importanza dell'interesse che la

comunità generale annette alla loro tutela è positivamente

considerato così rilevante da aver indotto il legislatore del 1977 a

prefigurare un riparto di competenze tale da assicurare allo Stato

poteri idonei a garantire l'unitarietà di struttura e di

funzionamento dei parchi nazionali.

Questa esigenza ha un duplice e puntuale riscontro nel medesimo

art. 83, sia là dove la futura legge-quadro, destinata a porre la

disciplina generale sui parchi e a specificare il relativo riparto di

competenze fra Stato, regioni e comunità montane, è vincolata a

mantener ferma l'unitarietà dei parchi e delle riserve nazionali

esistenti (comma secondo), sia là dove si riconosce allo Stato

stesso il potere di individuare le aree da destinare a parchi

localizzati sul territorio di più regioni (comma quarto) e, a

fortiori, a parchi d'interesse nazionale (essendo l'interesse che

sorregge i primi un minus rispetto a quello proprio dei secondi). Con

tale disciplina si mostra chiaramente di voler attribuire allo Stato

un ampio potere programmatorio, comprensivo tanto della posizione di

direttive in ordine alla struttura e al funzionamento dei parchi,

quanto della localizzazione e del dimensionamento dei parchi stessi

nel territorio nazionale.

4.2. - A un livello intermedio fra le attribuzioni dello Stato e

quelle delle regioni si collocano le competenze dell'ente-parco. Nel

richiamarsi espressamente a tale figura giuridica, l'art. 83 ha

chiaramente inteso inserire nel sistema dei poteri vòlto alla

protezione della natura il parco come istituzione tipica preordinata

alla difesa di uno o più eco-sistemi, avente già nel diritto

positivo preesistente una caratterizzazione sua propria sia sotto il

profilo organizzativo sia sotto quello delle funzioni.

In particolare, il parco è un'istituzione vo'lta ad assicurare un

regime speciale dei beni immobili e delle attività sociali

insistenti nell'area protetta, dotata, a tal fine, tanto di poteri

amministrativi (di divieto, di autorizzazione, etc.) diretti a

impedire o a prevenire che la cura di ogni altro interesse pubblico

(in materia di urbanistica, agricoltura, turismo, etc.) si svolga in

contrasto o comunque in modo incompatibile con le finalità di

conservazione e di valorizzazione dell'ambiente proprie del parco,

quanto di poteri pianificatori diretti a favorire lo sviluppo

dell'area protetta nella sua evoluzione storico-naturale e in

raccordo con il divenire del territorio circostante. Sotto

quest'ultimo profilo, il raccordo dovrà realizzarsi attraverso forme

di cooperazione adeguate, attinenti sia alla composizione degli

organi del parco, sia al coordinamento dell'esercizio delle

competenze di questi ultimi con quelle degli organi regionali.

Allorché il parco sia d'interesse nazionale, questo complesso di

poteri, beninteso nel suo contenuto minimo o nella sua

struttura-tipo, non può esser determinato che da una legge statale o

sulla base di essa.

4.3. - A un livello ulteriore si collocano, poi, le competenze nel

cui svolgimento consta l'effettiva disciplina delle attività e dei

beni che insistono nell'area protetta, quali le molteplici forme di

difesa ambientale, la determinazione di un certo assetto urbanistico,

la fissazione di un certo regime per le attività agricole, la

definizione di una certa politica per il turismo, e così via. Si

tratta di competenze che, per lo più, sono attribuite alle regioni e

che, nel caso della Valle d'Aosta, sono in gran parte assegnate alla

sua competenza legislativa primaria in base all'art. 2 dello Statuto

di autonomia. A questa, infatti, sono affidate sia l'urbanistica,

l'agricoltura e foreste, la caccia e la pesca, il turismo, i lavori

pubblici e l'artigianato, sia, soprattutto, la "tutela del

paesaggio", la quale appare contrassegnata da una strettissima

contiguità con la "protezione della natura", in quanto

caratterizzata da interessi estetico-culturali (v. sentt. nn. 239 del

1982, 359 del 1985, 151 del 1986) che, ancorché presenti nella

materia disciplinata dall'art. 83, sono in quest'ultimo caso trascesi

in una visione più ampia, basata primariamente sugli interessi

ecologici e, quindi, sulla difesa dell'ambiente come bene unitario,

pur se composto da molteplici aspetti rilevanti per la vita naturale

e umana (v. in tal senso sent. n. 617 del 1987).

In altre parole, al livello della gestione diretta delle attività

rilevanti per la protezione della natura e dell'ambiente attuata

mediante un parco nazionale, la regione vanta una competenza ad hoc

di tipo concorrente (v. spec. sentt. nn. 223 del 1984, 183 del

1987), che si affianca a numerose altre competenze su materie

confinanti (urbanistica, agricoltura, etc.), esercitate, nel caso

della Valle d'Aosta, sulla base di una potestà di tipo esclusivo.

Tuttavia, poiché tali competenze convivono e interferiscono con

interessi nazionali di cui è portatore lo Stato, e poiché lo stesso

art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevede espressamente il

particolare vincolo dell'unitarietà di struttura e di funzionamento

dei parchi, giustificando così una particolare funzione

dell'ente-parco nell'assicurare la compatibilità delle competenze

regionali con le finalità istituzionali del parco, non si può

prescindere in materia dall'esigenza, più volte sottolineata da

questa Corte, (v. sentt. nn. 219 del 1984, 344 del 1987), secondo la

quale il riparto delle rispettive competenze e i rapporti fra Stato e

regioni nell'esercizio delle stesse devono essere ispirati a un

"modello di cooperazione e integrazione nel segno dei grandi

interessi unitari della Nazione".

Ciò non esclude, ovviamente, che questa Corte debba verificare di

volta in volta se i poteri attribuiti allo Stato siano giustificati

da reali esigenze connesse al soddisfacimento di interessi nazionali

(v. sentt. nn. 223 del 1984, 49 del 1987, 177 del 1988) e

all'unitarietà del parco, di modo che dalla disciplina statale e dai

poteri attribuiti all'ente-parco non derivino vincoli o

condizionamenti tali da produrre un pratico svuotamento delle varie

competenze che le regioni possiedono in materia. E, allo stesso modo,

questa Corte non può esimersi dal controllare se gli elastici

confini che caratterizzano la "protezione della natura" non

costituiscano un pretesto per dare a questa materia un significato

troppo estensivo, tale da stravolgere il significato degli interessi

sottesi alle altre competenze con quelle interferenti (urbanistica,

agricoltura, etc.) o - nel caso che queste ultime siano attribuite a

potestà regionali di tipo esclusivo, come nella specie - tale da

produrre un loro surrettizio appiattimento su standard propri delle

potestà concorrenti.

5. - Sulla distinzione e sulla dialettica dei tre menzionati

livelli di competenze - che, in ogni caso, come si è prima

ricordato, vanno esercitati sulla base dell'idea di cooperazione che

sorregge il sistema - poggia il delicato equilibrio di poteri che, in

attuazione della Costituzione, il legislatore del 1977 ha inteso

porre in materia di protezione della natura mediante parchi

nazionali. Ma proprio questo equilibrio è direttamente contraddetto

da due gruppi di norme contenuti nella legge impugnata: a) quello

relativo alla previsione, istituzione e composizione del "Consiglio

del territorio del Gran Paradiso", nonché alla dotazione dei

relativi poteri (artt. 5, 6 e 7); b) quello relativo alla

determinazione dei confini del Parco, se pure ai soli fini

dell'applicazione della legge stessa (art. 2).

La previsione da parte della Regione di un organo, come il

"Consiglio del territorio del Gran Paradiso", che ha come unico

potere espressamente attribuito dalla legge impugnata quello di

rilasciare il permesso speciale di edificazione spettante

all'autorità investita dei poteri di salvaguardia delle finalità

proprie del parco nazionale, si pone in contrasto con i principi

sopra menzionati sotto un duplice profilo.

Innanzitutto, in base all'ordine delle competenze stabilito

dall'art. 83 e al principio di unitarietà che deve presiedere alla

disciplina dei parchi nazionali, spetta unicamente alla legge statale

stabilire la struttura-tipo dell'organizzazione preposta alla tutela

del parco e i principali poteri spettanti agli organi previsti,

compresi i tipi di vincoli adottabili per la salvaguardia delle

finalità del parco e le eventuali ipotesi di indennizzo o di

contribuzione da corrispondere ai soggetti sottoposti ai vincoli

stessi. Ebbene, l'attuale legislazione nazionale operante nei

confronti del Parco del Gran Paradiso, anche se non è riconducibile

alla normativa-quadro prevista dall'art. 83, vincola, per i punti

appena detti, il legislatore regionale, il quale, nella specie, non

può dunque prevedere un organo regionale che si sovrappone, se pure

parzialmente, all'ente-parco previsto dalla legge nazionale.

In secondo luogo, l'attribuzione di un potere come quello di

rilasciare il ricordato permesso di edificazione (art. 5 della legge

impugnata) non può avvenire a favore di un'istituzione, qual'è il

"Consiglio del territorio del Gran Paradiso", che, comunque la si

voglia definire giuridicamente, è senz'alcun dubbio emanazione della

sola Regione Valle d'Aosta e della sua realtà politico-istituzionale

(v. spec. art. 6 della legge impugnata): per sua natura, infatti, un

potere del genere dev'essere espressivo di un'istanza dialetticamente

contrapposta a quelle che la regione vanta nelle materie di propria

competenza (urbanistica, tutela del paesaggio, etc.), in quanto

diretto alla tutela degli interessi unitari che devono esser curati

in concreto dall'istituzione "parco nazionale". Sotto tale aspetto,

dunque, l'articolo impugnato si pone in contrasto con il principio di

unitarietà dei parchi, poiché anche se non si può negare alla

Regione il potere di stabilire sulla parte del parco insistente sul

proprio territorio un organo di coordinamento delle istanze regionali

con quelle sub-regionali (comuni, comunità montane) in relazione

alla gestione (regionale) del parco stesso, va comunque escluso, come

si è prima precisato (v. punti 4.1 e 4.2 della parte in diritto),

che si possano conferire ad esso poteri espressivi degli interessi

unitari del parco.

Per ragioni analoghe va considerato illegittimo anche l'art. 2

della legge impugnata, che, nel definire l'ambito territoriale di

applicazione della stessa legge, rinvia, per la precisa definizione

del perimetro del parco che insiste nel territorio della regione, a

una cartina allegata alla deliberazione legislativa impugnata. A

parte che ci si troverebbe di fronte ad una questione già risolta da

questa Corte (sent. n. 344 del 1987), sta di fatto che, come

affermato nella decisione appena ricordata, il potere di definire i

confini del Parco del Gran Paradiso, essendo uno degli aspetti

essenziali attinenti all'istituzione di un parco nazionale, non può

non spettare allo Stato, se pure nell'ambito delle procedure

cooperative prima ricordate, dal momento che è nella determinazione

dei confini che assume definitivamente rilevanza l'interesse

nazionale che ha precedentemente portato lo stesso Stato a

individuare l'area protetta, a norma dell'art. 83 del d.P.R. n. 616

del 1977.

6. - Il ricorso va accolto anche in relazione all'art. 3, commi 2,

3 e 4 e all'art. 4 della legge impugnata, che riformulano il divieto

di caccia e di pesca contenuto nella legislazione statale,

manipolandone, nel caso della caccia, sia la configurazione del reato

che il regime delle sanzioni, e, nel caso della pesca, la consistenza

del divieto.

Più precisamente, l'art. 3, nel rendere inapplicabili alla parte

del Parco del Gran Paradiso compresa nel territorio della Regione

l'art. 8 e l'art. 12 del decreto-legge istitutivo del parco, per

quanto si riferiscono alla caccia (comma terzo), provvede nello

stesso tempo a riformulare il divieto di caccia (comma secondo) e a

modificarne le relative sanzioni, sostituendo al complesso di multe,

previsto nell'art. 12 del decreto istitutivo, la sola applicazione

degli artt. 624 e segg. c.p., relativi al reato di furto (comma

quarto). L'art. 4, poi, nel rendere inapplicabile alla porzione del

Parco del Gran Paradiso insistente nel territorio valdostano l'art. 8

del decreto istitutivo anche per quanto si riferisce alla pesca,

riformula il divieto di quest'ultima, espungendo dalla figura di

reato, quale prevista nello stesso art. 8, la semplice introduzione

nell'area protetta di armi o di ordigni utilizzabili a scopo di

pesca.

Stando così le cose, non si può negare fondamento alla censura

governativa relativa alla violazione del principio di unitarietà dei

parchi nazionali, posto dall'art. 83, comma secondo, del d.P.R. n.

616 del 1977. Tale principio comporta, fra l'altro, che la disciplina

di profili relativi alla vita di un parco nazionale, la quale rientri

nelle competenze regionali, non può spingersi fino al punto di

rendere difforme, da zona a zona del medesimo parco, la tutela di

beni la cui conservazione rappresenta un aspetto essenziale delle

finalità istituzionali del parco. E, poiché il divieto di caccia e

pesca all'interno delle riserve naturali e dei parchi d'interesse

nazionale costituisce un profilo essenziale delle finalità di

protezione della natura e dell'ambiente proprie di quelle

istituzioni, si deve dire che gli artt. 3, commi 2-4, e 4 della legge

impugnata costituiscono esercizio illegittimo di una competenza

(quella sulla caccia e pesca), che, anche se di tipo esclusivo (art.

2, lett. l, St. V.A.), non può svolgersi in modo da produrre una

lesione indiretta dei limiti posti a carico di un'altra competenza

regionale, quella relativa alla protezione della natura mediante

parchi nazionali (art. 83, comma secondo, d.P.R. n. 616 del 1977),

atteso che da tali limiti non deriva uno svuotamento sostanziale

della competenza regionale sulla caccia e pesca.

Del resto, ben più gravi perplessità sorgerebbero ove le

disposizioni della cui costituzionalità ora si discute fossero

esaminate sotto il profilo del divieto per le regioni di esercitare

competenze in materia penale. Come questa Corte ha precisato (v.

spec. sent. n. 179 del 1986), in base a tale divieto è impedito alle

regioni di: a) creare nuove figure di reato; b) richiamare sanzioni

penali già comminate da leggi dello Stato in relazione a violazioni

di leggi regionali; c) rendere lecite attività che le leggi statali

considerano illecite e passibili di sanzione penale. Ebbene, anche ad

un esame sommario delle norme in discussione, appare evidente che

esse contrastano direttamente con i principi appena enunciati e, in

particolare, con l'ultimo.

Gli artt. 8 e 12 del decreto-legge istitutivo del Parco del Gran

Paradiso - che, anche per quanto riguarda la caccia, hanno conservato

pieno vigore pur dopo l'adozione della legge 27 dicembre 1977, n.

968, in virtù della regola della lex specialis - prevedono una

triplice figura di divieto, ad ognuna delle quali connettono una

sanzione penale, costituita da una multa di varia entità. Più in

particolare, essi puniscono tanto l'esercizio in atto della caccia e

della pesca all'interno del Parco e il relativo tentativo, quanto la

mera introduzione nel perimetro del Parco stesso di animali, armi od

ordigni che servono a cacciare o a pescare. Pertanto, gli ultimi due

commi dell'art. 3 della legge impugnata, nel rendere inapplicabili

alla parte del parco compresa nel territorio valdostano i predetti

artt. 8 e 12, per quanto si riferiscono alla caccia, e nel

riformulare l'identico divieto contenuto nell'art. 8 applicandogli

tuttavia le norme del codice penale relative al furto (artt. 624 e

segg.), si pongono in contrasto con il divieto per le leggi regionali

di disciplinare materie penali sotto due distinti profili: per un

verso, perché producono la depenalizzazione del reato di semplice

accesso nel parco con cani, armi e ordigni per quanto non possa

rientrare nella configurazione del tentativo di furto; e, per altro

verso, perché, attraverso l'espressa previsione di una legge

regionale di determinate sanzioni penali (quelle relative al furto)

non espressamente collegate al divieto di caccia da alcuna norma

statale, ma applicate al predetto divieto soltanto in via

interpretativa (v. in proposito la sent. n. 97 del 1987 di questa

Corte), finiscono per violare il limite penale, rendendo obbligatoria

con legge regionale, almeno per il territorio valdostano compreso

nell'area del Parco del Gran Paradiso, un'interpretazione

giurisprudenziale che, per quanto condivisibile e autorevole, è pur

sempre tale (v. in tal senso le sentt. nn. 13 del 1961, 68 del 1963

di questa Corte).

Analogamente l'art. 4, nel rendere inapplicabile l'art. 8 del

decreto istitutivo del Parco del Gran Paradiso e nel riformulare il

divieto di pesca, lasciandovi fuori l'ipotesi del semplice accesso

con armi od ordigni (che, peraltro, a seguito di un coordinamento

imperfetto, è mantenuta ferma nelle norme sanzionatorie contenute

nell'art. 12 del suddetto decreto), finisce per depenalizzare e

rendere lecita un'attività che la legislazione statale punisce

penalmente.

7. - Un ultimo profilo riguarda l'art. 3, comma primo, della legge

impugnata, che attribuisce la fauna vivente nel territorio valdostano

ricompreso nel perimetro del Parco del Gran Paradiso al patrimonio

indisponibile dei comuni situati nella stessa area regionale. Anche

per questo aspetto va accolta la censura governativa, secondo la

quale si tratta di disciplina esorbitante dai limiti propri delle

competenze legislative della Regione Valle d'Aosta.

Infatti, pur a ritenere che non costituisca un vincolo l'art. 1

della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (legge-quadro sulla caccia), il

quale assegna la fauna selvatica al "patrimonio indisponibile dello

Stato", in quanto si potrebbe ipoteticamente sostenere che la norma

faccia riferimento allo Stato nel complesso delle sue articolazioni

pubbliche, sta di fatto che, come non sembra escludere la stessa

Regione, il regime di appartenenza dei beni e, in particolare, di

quelli d'interesse pubblico, deve essere stabilito, quantomeno nei

suoi principi generali, da una legge dello Stato. Tanto più ciò

vale se si considera che, nel caso di specie, la fauna rientra fra i

beni la cui tutela costituisce elemento essenziale di un sistema

istituzionale di protezione della natura, qual'è il Parco nazionale

del Gran Paradiso, che è stato istituito in seguito ad una

valutazione dello Stato ed alla rilevanza che questo ha riconosciuto

al complesso di risorse naturali presenti in quell'area, compresa la

fauna vivente.

Del resto, la qualificazione giuridica della fauna come bene

d'interesse pubblico e la conseguente attribuzione di appartenenza

non può farsi rientrare in nessuna delle competenze assegnate alla

potestà legislativa della Valle d'Aosta, tanto che persino la

materia più contigua, qual'è la "caccia e pesca", concerne

attività distinte e successive alla predetta qualificazione, anche

se indubbiamente condizionata da quest'ultima.