Sentenza n. 1031/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 31 dicembre

1982, n. 979 dal titolo "Disposizioni per la difesa del mare",

promosso con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Liguria,

notificati il 17 febbraio 1983, depositati in cancelleria il 24

successivo ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1983;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 16 febbraio 1983, ritualmente notificato e

depositato, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato la legge 31

dicembre 1982, n. 979, intitolata "Disposizioni per la difesa del

mare", limitatamente alla sua "parte programmatica" (art. 1) e a

quella attinente alle "riserve marine" (artt. 25 e 32), in quanto

ritenute lesive degli artt. 4, nn. 3, 10, 12, e 5, n. 16 Stat.

F.-V.G., e relative norme di attuazione, che attribuiscono alla

predetta Regione competenza legislativa esclusiva in materia di

urbanistica, di turismo ed industria alberghiera, di caccia e pesca,

di igiene e sanità (inclusa, a norma delle leggi n. 319 del 1976 e

n. 192 del 1977, nonché a norma del d.P.R. n. 470 del 1982, la

sub-materia della tutela delle acque dagli inquinamenti, della

balneazione e della molluschicoltura).

1.1. - Per quanto riguarda l'art. 1, la ricorrente osserva che

tale articolo, benché riconosca l'importanza del ruolo della regione

nel prevedere che il piano di difesa del mare e delle coste marine

sia formato d'intesa con le regioni (comma 1), riduce poi la

partecipazione di queste ultime a un semplice "motivato avviso" da

darsi entro un breve termine, scaduto il quale il Ministro della

marina mercantile "procede autonomamente" (commi 5 e 6). E ciò,

secondo la ricorrente, sarebbe in contrasto con le citate

disposizioni dell'art. 4, St. F.-V.G., che attribuiscono alla Regione

la competenza legislativa esclusiva in materie dirette al fine comune

della protezione dell'ambiente.

Riguardo, poi, alle norme comprese nel titolo V della legge

impugnata (artt. 25 e 32), la ricorrente osserva che lo Stato non

avrebbe il potere di istituire parchi o riserve marine al fine di

tutelare interessi devoluti alla competenza delle regioni. In

particolare, alla ricorrente appare in contrasto con l'art. 4 St.

F.-V.G. la previsione dell'art. 26 della legge impugnata, secondo la

quale le riserve marine sono istituite da un organo amministrativo,

cioè il Ministro della marina mercantile, che in tal modo verrebbe a

godere di un potere diretto a ridurre, a propria discrezione, le

competenze regionali. Tanto più che, mentre, a norma dell'art. 1

della legge impugnata, le regioni sono semplicemente "sentite" in

ordine alla formazione delle riserve marine, l'art. 26, invece,

riconosce, a proposito dell'istituzione delle predette riserve, un

potere decisivo alle proposte della Consulta per la difesa del mare.

Infine, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbe illegittimo

l'art. 28, che attribuisce la gestione di dette riserve (oltreché a

cooperative e consorzi di gestori) alle Capitanerie di porto, mentre

consente alle regioni soltanto di partecipare con un loro

rappresentante alle Commissioni di riserva, le quali hanno compiti

meramente ausiliari, essendo destinate unicamente ad affiancare le

Capitanerie nell'esercizio delle loro funzioni.

1.2. - Si è regolarmente costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri per chiedere che sia pronunziata l'infondatezza delle

questioni proposte.

A giudizio del resistente, non si può invocare quanto affermato

da questa Corte in relazione al d.P.R. n. 11 del 1972, per il fatto

che il d.P.R. n. 616 del 1977, prevedendo vari interventi a

protezione della natura in diversi titoli e capi (v. artt. 66, 78,

80, 81, 83, 99, 101 e 102), ha implicitamente stabilito il principio

che il rapporto funzionale con l'obiettivo della protezione

dell'ambiente non vale a spostare la distribuzione di competenze tra

Stato e Regioni. La protezione della natura, pertanto, non

costituirebbe una materia a sé stante né ai sensi dell'art. 117

Cost., né ai sensi degli artt. 4 e 5 St. F.-V.G., di modo che le

relative funzioni sarebbero attribuite in base al principio enunciato

dall'art. 1, terzo comma, n. 1 della legge di delegazione 22 luglio

1975, n. 382 - secondo il quale determinante, ai fini del

riconoscimento della titolarità delle funzioni stesse, sarebbe la

loro connessione con le materie attribuite alla competenza dello

Stato o a quelle delle regioni. E poiché, nel caso, la protezione

della natura si connetterebbe alla materia della difesa del mare

territoriale e delle coste, la quale non rientrerebbe nelle

competenze della Regione ricorrente, si dovrebbe concludere, a

giudizio dell'Avvocatura dello Stato, che il ricorso è infondato.

2. - Gli artt. 25, 26, 27, 28 e 31 della stessa legge 31 dicembre

1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare") sono stati

impugnati, per violazione dell'art. 117 Cost., anche dalla Regione

Liguria, che il 15 febbraio 1983 ha presentato un ricorso

regolarmente notificato e depositato.

2.1. - Ad avviso della ricorrente, le disposizioni impugnate, nel

prevedere il potere statale di istituire riserve marine e

nell'attribuire esclusivamente allo Stato le relative competenze, e

persino quelle di gestione e di vigilanza (lasciando alle regioni un

marginale ruolo consultivo, analogo a quello dei comuni), non

terrebbero conto del fatto che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977

avrebbe trasferito alle regioni le funzioni amministrative in materia

di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali e che

l'art. 66 dello stesso decreto avrebbe confermato tale trasferimento,

riconducendo gli interventi di protezione della natura, ivi compresi

l'istituzione di parchi e di riserve naturali, nonché la tutela

delle zone umide, alla materia "agricoltura e foreste", di competenza

regionale.

Di particolare evidenza sarebbero, secondo il ricorrente, le

violazioni dell'art. 117 Cost. perpetrate dagli artt. 25 e 27 della

legge impugnata. Il primo, infatti, prevede che le riserve marine

possano comprendere anche tratti di costa prospicienti. Il secondo

ipotizza forme di intervento incidenti sul turismo, sulla pesca e la

caccia, sulle acque interne, sull'agricoltura e sulla tutela

dell'ambiente dagli inquinamenti. Lo stesso art. 27, inoltre, nel

prevedere l'ipotesi di contiguità fra riserve marine e parchi o

riserve nazionali, non menziona l'eventualità di un analogo rapporto

con i parchi e le riserve regionali. E ciò, a giudizio della

ricorrente, potrebbe risolversi, al limite, nella pretesa di

assoggettare anche le aree protette in sede regionale alla potestà

dell'ente gestore delle riserve marine o, comunque, in

un'interferenza fra le competenze statali e quelle regionali. Questo

pericolo sarebbe particolarmente grave, sempre ad avviso della

ricorrente, in quanto l'art. 31 della legge impugnata indica, fra le

zone nelle quali si ipotizza l'istituzione di riserve marine, tanto

il Golfo di Portofino, il quale è adiacente al Parco del Monte di

Portofino (istituito dallo Stato ma) gestito dalla Regione, quanto la

zona delle Cinque Terre, che è adiacente a un territorio nel quale

la Regione ha programmato l'istituzione di un Parco (l.r. 12

settembre 1977, n. 40).

2.2. - Nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, ritualmente depositato, si chiede che sia dichiarata

l'infondatezza della questione con argomenti analoghi a quelli

spiegati dall'Avvocatura Generale dello Stato nel precedente giudizio

(v. supra, n. 1.2). Di nuovo c'è soltanto una replica alla Regione

Liguria riguardo all'art. 27, terzo comma, della legge impugnata,

consistente nel rilievo che l'estensione alle coste della protezione

dell'ambiente marino è limitata alle sole aree demaniali, sulle

quali le regioni esercitano competenze circoscritte alle specifiche

materie fatte salve dal coordinamento previsto dall'art. 1 della

stessa legge.

3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie sia la

Regione Friuli-Venezia Giulia, sia la Regione Liguria.

3.1. - Oltre a specificare che la materia urbanistica comprende

anche il mare territoriale e le coste che vi si affacciano, che il

turismo ha come punto essenziale di riferimento le spiagge marine e

gli impianti a mare, che la materia della pesca comporta la

disciplina della correlativa attività anche nel mare territoriale,

la Regione Friuli-Venezia Giulia precisa di censurare l'art. 1 della

legge impugnata sia nella parte in cui affida al Ministro della

marina mercantile un potere di regolamentare determinate attività

senza far salve le competenze regionali, sia nella parte in cui non

impone allo Stato la necessaria intesa con la Regione nella

formazione del piano nazionale per la difesa del mare e delle coste.

La stessa ricorrente precisa di censurare l'art. 26 della legge n.

979 del 1982 in quanto circoscrive la partecipazione regionale al

procedimento di istituzione delle riserve marine alla sola

espressione di un parere, mentre avrebbe dovuto prevedere una più

pregnante partecipazione in virtù di una duplice ragione: perché

l'art. 31, n. 13, della stessa legge include il Golfo di Trieste tra

le aree nelle quali si ipotizza l'istituzione di riserve marine; e

inoltre perché l'insistenza di interessi statali in una certa

materia non esclude la necessità di intese con la regione.

3.2. - Oltre a ribadire gli argomenti addotti nel proprio ricorso,

la memoria della Regione Liguria precisa che persiste il proprio

interesse a ricorrere nonostante la successiva entrata in vigore

della legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero

dell'ambiente, che ha trasferito al nuovo dicastero alcune delle

competenze attribuite dalle norme impugnate al Ministro della marina

mercantile. La ricorrente afferma, anzi, che "l'impugnazione a suo

tempo proposta deve quindi ritenersi estesa all'art. 2, commi 9, 11 e

12 della menzionata legge n. 349/1986".

La Regione, poi, in replica all'Avvocatura dello Stato, osserva

che la competenza regionale in materia di protezione ambientale,

confermata dalla recente sentenza di questa Corte n. 183 del 1987 (di

cui si riportano ampi stralci), si estende anche alle coste, poiché

la natura demaniale di tali beni non precluderebbe l'esercizio, in

relazione ad essi, delle competenze regionali attribuite in materia

(v. art. 1- bis, d.l. n. 312 del 1985, introdotto dalla legge di

conversione n. 431 del 1985).

In definitiva, conclude la ricorrente, in una situazione di

sostanziale concorrenza di competenze statali e di competenze

regionali sarebbe stato doveroso, in base ai principi più volte

affermati dalla giurisprudenza costituzionale, individuare "idonee

forme di coordinamento". Considerato in diritto

1. - L'oggetto dei presenti giudizi di legittimità

costituzionale, introdotti dai ricorsi della Regione Friuli-Venezia

Giulia e della Regione Liguria indicati in epigrafe, è dato da due

distinti gruppi di questioni:

a) se gli artt. 1, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 e 32 della legge

31 dicembre 1982, n. 979 ("Disposizioni per la difesa del mare")

contrastino con l'art. 4 St. Friuli-Venezia Giulia e relative norme

di attuazione, che attribuiscono alla Regione Friuli-Venezia Giulia

la competenza legislativa esclusiva in materia di urbanistica (n.

12), di turismo ed industria alberghiera (n. 10), di caccia e pesca

(n. 3), di igiene e sanità (art. 5, n. 16) compresa la tutela delle

acque dagli inquinamenti, della balneazione e della molluschicoltura;

b) se gli artt. 25, 26, 27, 28 e 31 della stessa legge n. 979

del 1982 contrastino con l'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 83

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce alle regioni a

statuto ordinario la competenza legislativa concorrente in materia di

"interventi per la protezione della natura".

Poiché i giudizi riguardano in buona parte le stesse disposizioni

legislative, è opportuno che la loro trattazione sia fatta

congiuntamente e che la loro decisione avvenga con un'unica sentenza.

2. - Innanzitutto, vanno dichiarate inammissibili le questioni di

costituzionalità degli artt. 30 e 32 della legge n. 979 del 1982

sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in riferimento agli

artt. 4 e 5 dello Statuto di autonomia della medesima regione.

Nel ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, infatti, non v'è

la minima traccia di motivazioni che si riferiscano ad alcuna delle

disposizioni contenute nei predetti articoli, così da rendere del

tutto indeterminata la generica censura di incostituzionalità

formulata in proposito dalla ricorrente. Né, del resto, è possibile

estendere a tali articoli le argomentazioni addotte a sostegno della

richiesta di dichiarazione d'illegittimità costituzionale relativa

agli altri articoli impugnati, poiché nessuna delle disposizioni

considerate fa sistema o è logicamente dipendente dalle altre norme

oggetto di ricorso in modo tale che, tenuto conto dei profili

d'illegittimità prospettati, possa dirsi indirettamente colpita dai

medesimi dubbi di costituzionalità.

3. - Va, poi, dichiarata cessata la materia del contendere in

ordine alla questione sollevata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia

nei confronti dell'art. 29 della legge 31 dicembre 1982, n. 979.

Nelle more del processo, infatti, l'intero articolo appena citato è

stato soppresso dall'art. 2, n. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349.

Poiché l'art. 29 prevedeva l'istituzione presso il Ministero della

marina mercantile della "Sezione del Consiglio nazionale per la

protezione dell'ambiente" e poiché non risulta che tale sezione sia

mai stata istituita, viene meno ogni interesse della Regione

ricorrente a un'eventuale pronunzia d'incostituzionalità anche per

il periodo anteriore all'abrogazione.

Ai fini dell'instaurazione del giudizio di costituzionalità,

nessun rilievo può esser riconosciuto, invece, alle altre

abrograzioni parziali che l'art. 2, nn. 8, 9, 10 e 11 della predetta

legge n. 349 del 1986 ha prodotto sugli artt. 1, 26, primo comma, 27

e 28 della legge n. 979 del 1982. In tali casi la legge del 1986, che

ha istituito il Ministero dell'ambiente, si è limitata a spostare la

competenza degli atti e dei provvedimenti ivi previsti dal Ministro

della marina mercantile al Ministro dell'ambiente (di concerto con il

predetto Ministro della marina mercantile) e ad apportare modifiche

puramente formali o, comunque, tali da non modificare sostanzialmente

le norme contenute negli articoli prima menzionati che sono oggetto

dei presenti giudizi. Poiché, dunque, le abrogazioni intervenute non

hanno trasformato minimamente i termini delle questioni di

costituzionalità proposte dalle ricorrenti, non c'è spazio, sotto

il profilo indicato, per una pronunzia preclusiva dell'esame del

merito delle medesime questioni.

Né, del resto, può essere condivisa la tesi della Regione

Liguria, secondo la quale l'impugnazione andrebbe estesa all'art. 2,

commi 9, 11 e 12 della menzionata legge n. 349 del 1986, in quanto vi

osta la mancata impugnativa nei termini di tali disposizioni.

4. - Nessun fondamento può riconoscersi, in ogni caso, a tutte le

questioni di costituzionalità che occorre giudicare nel merito, a

cominciare dalla censura più generale, che costituisce la premessa

logica delle altre più particolari, secondo la quale la disciplina

posta dalla legge n. 979 del 1982 a difesa del mare e l'istituzione

delle riserve marine invaderebbero uno spazio riservato alla

competenza delle regioni. Più precisamente, mentre la Regione

Friuli-Venezia Giulia ritiene che gli oggetti regolati dalla legge

impugnata rientrerebbero nelle materie dell'urbanistica, della caccia

e pesca, del turismo, dell'igiene e sanità, che gli artt. 4 e 5

dello Statuto assegnano alla sua competenza esclusiva, la Liguria,

invece, sospetta, più in particolare, le norme sull'istituzione

delle riserve marine e sul riconoscimento allo Stato delle relative

competenze, le quali rientrerebbero nella materia della "protezione

della natura", che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito

alle regioni a statuto ordinario.

4.1. - In realtà, contro l'argomentazione della regione

Friuli-Venezia Giulia sta una consolidata giurisprudenza di questa

Corte, ribadita anche di recente (v. sentt. nn. 142 del 1972; 203 del

1974; 175 del 1976; 72 del 1977; 123 del 1980; 223 del 1984; 183, 191

e 192 del 1987; 1029 del 1988), secondo la quale la disciplina dei

parchi e delle riserve naturali va distinta da quella

dell'urbanistica, della caccia e pesca, del turismo, dell'igiene e

sanità, avendo una sua specifica collocazione nell'ambito della

"protezione della natura". Quest'ultima, sempre secondo quanto

affermato nelle pronunzie ora menzionate, costituisce una materia a

sé stante, che è stata originariamente attribuita alle sole regioni

a statuto ordinario dagli artt. 66 e 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 e

che questa Corte ha ritenuto doversi estendere anche alle regioni a

statuto speciale, non potendo restare prive, queste ultime, di

attribuzioni riconosciute alle regioni di diritto comune (v. spec.

sentt. nn. 223 del 1984, 1029 del 1988).

Sulla base di questa giurisprudenza, pertanto, l'esame della

costituzionalità delle disposizioni impugnate va compiuto, anche in

relazione alle censure prospettate dalla Regione Friuli-Venezia

Giulia, assumendo come parametro principale l'art. 83 del d.P.R. n.

616 del 1977, che, fra i vari articoli dello stesso decreto

riguardanti la protezione della natura, è quello che disciplina tale

materia con riferimento ai parchi e alle riserve naturali.

Nondimeno il richiamo della Regione Friuli-Venezia Giulia,

all'art. 4 del suo Statuto conserva un qualche valore, poiché, sul

presupposto più volte sottolineato da questa Corte (v. spec. sentt.

nn. 175 del 1976; 203 del 1974; 223 del 1984; 183, 191 del 1987; 1029

del 1988), secondo il quale la disciplina dei parchi e delle riserve

naturali comporta interferenze e intrecci con la disciplina relativa

a materie come l'urbanistica, l'agricoltura, la caccia e pesca,

l'igiene e sanità, e così via, si rende pur sempre necessario

procedere all'ulteriore verifica che i poteri esercitati dallo Stato

con la legge impugnata non producano, attraverso un'eccessiva

estensione degli elastici confini della materia della "protezione

della natura", una sostanziale compressione delle attribuzioni

regionali nelle predette materie, tale da portare a un'effettiva

degradazione delle competenze primarie garantite alla ricorrente

dall'art. 4 St. F.-V.G. o, peggio ancora, alla soppressione di ogni

reale spazio di autonomia della stessa Regione, (v. nello stesso

senso sent. n. 1029 del 1988).

4.2. - Il problema che, pertanto, si pone è, innanzitutto, quello

di individuare nell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 quali siano i

poteri conservati allo Stato e, in secondo luogo, di verificare se le

disposizioni della legge sulla difesa del mare oggetto del presente

giudizio si siano mantenute nell'ambito dei predetti poteri.

Come è già stato chiarito in diverse decisioni di questa Corte

(v. spec. sentt. nn. 223 del 1984; 1029 del 1988), il trasferimento

alle regioni delle competenze in materia di protezione della natura

riguarda anche i parchi nazionali e le riserve naturali appartenenti

allo Stato. Ma poiché l'esistenza di parchi nazionali e di riserve

dello Stato risponde a un interesse dell'intera collettività (sul

quale, non di rado, insistono anche interessi di natura inter- o

sovra- nazionale), l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, nel

trasferire la materia alle regioni, ha conservato allo Stato

significativi poteri a tutela dell'unitarietà di struttura e di

disciplina dei parchi e delle riserve nazionali e al servizio

dell'interesse dello Stato a una programmazione generale della difesa

ambientale e dell'individuazione delle aree da sottoporre al regime

differenziato proprio dei parchi e delle riserve.

Innanzitutto, proprio la previsione, da parte dell'art. 83,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, di una legge-quadro, è

chiaramente rivolta ad assicurare l'unitarietà di struttura e di

funzionamento di tali istituzioni. Anche se, come questa Corte ha

già sottolineato (sent. n. 1029 del 1988), si deve riconoscere al

legislatore statale un'ampia discrezionalità in proposito, non si

può negare che rientri fra i poteri esercitabili con tale

legge-quadro quello di regolare gli aspetti fondamentali della

materia. In particolare, rientrano fra gli oggetti propri di questa

legge: a) la determinazione della struttura-tipo dei parchi o delle

riserve naturali di rilievo nazionale, vale a dire la determinazione

delle linee fondamentali relative all'organizzazione di istituzioni

che, peraltro, hanno già, nel diritto positivo, una loro propria e

ben individuata tipicità giuridica; b) l'indicazione di un nucleo

minimo di poteri spettanti alle "autorità" del parco o della

riserva, al fine di delineare, nei suoi aspetti essenziali, il regime

speciale cui vanno sottoposti i beni e le attività sociali che si

collocano all'interno delle aree protette; c) la fissazione dei

principi relativi al funzionamento del parco o della riserva naturale

in ordine alle più rilevanti attività di cui consta la vita di tali

istituzioni; nonché l'adozione delle norme necessarie al loro

funzionamento che esorbitano dai limiti di competenza propri delle

regioni (es. norme penali); d) la predisposizione degli strumenti di

programmazione settoriale e delle norme di indirizzo e coordinamento,

con la previsione dei principali strumenti di raccordo all'interno

dell'organizzazione statale, nonché fra quest'ultima e le regioni;

e) la determinazione delle forme di vigilanza cui sottoporre la

gestione dei parchi e delle riserve, nonché la definizione degli

organi, dei poteri e delle ipotesi attinenti ai controlli, compresi

quelli di tipo sostitutivo (v. sentt. nn. 617 del 1987 e 177 del

1988).

Oltre alla predetta legge-quadro, l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del

1977 prevede speciali poteri aventi un contenuto particolare e

concreto. Il comma quarto di detto articolo, infatti, nel ritenere

compreso nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento

governativo il potere di individuazione dell'area sulla quale

dev'essere istituita una riserva di carattere interregionale,

comporta a fortiori, come questa Corte ha già precisato (v. sentt.

nn. 123 del 1980, 1029 del 1988), che analogo potere debba esser

riconosciuto anche in relazione ai parchi e alle riserve d'interesse

nazionale.

A ben vedere, tuttavia, tale potere, espressamente previsto

dall'art. 83, comma quarto, va inserito in una più ampia potestà

statale, la quale appare finalizzata alla definizione generale della

rilevanza dell'interesse nazionale che induce lo Stato a individuare

un'area dotata di particolari valori naturalistici e ambientali, a

delimitarla in via provvisoria, ad adottare le necessarie misure di

salvaguardia, e, infine, a istituirvi un parco o una riserva

delimitando in modo preciso i relativi confini e preponendovi una

particolare organizzazione pubblica dotata di poteri autoritativi

(l'ente-parco o l'istituzione "riserva naturale"). In siffatta

potestà, la quale si articola in un iter che va dall'individuazione

dell'area all'istituzione del parco o della riserva, si esprime la

complessa valutazione dello Stato dell'interesse nazionale che

giustifica la destinazione di un certo ambiente a un regime speciale

diretto alla tutela di beni naturalistici di notevole importanza per

l'intera collettività.

I momenti salienti di questa ampia potestà statale sono stati in

gran parte già riconosciuti da questa Corte allorché ha dichiarato

che spetta allo Stato individuare le aree da destinare a parchi o a

riserve e adottare le conseguenti misure di salvaguardia (sentt. nn.

123 del 1980, 617 del 1987), istituire i parchi o le riserve naturali

di interesse nazionale (sent. n. 223 del 1984) e determinarne i

relativi confini (sentt. nn. 344 del 1987, 1029 del 1988).

Ma, nell'affermare ciò, questa Corte ha più volte sottolineato

(v. da ultimo sentt. nn. 344 del 1987, 1029 del 1988), che, proprio

perché si tratta di un potere statale particolarmente penetrante e

interferente con molteplici competenze delle regioni, esso va

esercitato nel massimo rispetto del principio di "leale cooperazione"

e di collaborazione con le regioni interessate.

5. - Sulla base dei principi ora enunciati non si può riconoscere

alcun fondamento alla censura sollevata dalla Regione Friuli-Venezia

Giulia avverso l'art. 1 della legge n. 979 del 1982, ritenuto dalla

ricorrente genericamente invasivo delle competenze regionali.

5.1. - L'articolo 1 prevede, al primo comma, il potere

ministeriale di predisporre, d'intesa con le regioni, un piano

generale di difesa del mare e delle coste marine dall'inquinamento e

di tutela dell'ambiente marino, di durata non inferiore al

quinquennio, la cui approvazione è riservata al C.I.P.E. Come si

deduce anche dal suo contenuto strutturale, delineato dal terzo comma

dello stesso art. 1, tale piano è esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento dello Stato nell'ambito di una disciplina

vo'lta alla tutela del valore costituzionale relativo alla protezione

dell'ambiente (artt. nn. 9 e 32 Cost.) e rientra, pertanto, nei

poteri che una legge statale può imputare a un organo di governo,

quale il C.I.P.E., in relazione a competenze legislative, anche di

tipo esclusivo, possedute dalle regioni ad autonomia differenziata.

Questa conclusione, a ben vedere, non è contestata neppure dalla

Regione ricorrente, la quale sembra censurare, in ultima analisi, il

fatto che il predetto articolo, dopo aver stabilito che il piano

dev'esser predisposto "d'intesa con le regioni", limita in concreto

la partecipazione di queste ultime nel processo pianificatorio alla

formulazione di un motivato avviso entro il breve termine di trenta

giorni, scaduto il quale il Ministro "procede autonomamente". Ma, se

questa è la censura della ricorrente, in senso contrario va detto

che, sebbene non abbia mai mancato di sottolineare l'importanza

vitale della cooperazione tra Stato e regioni in tale materia, questa

Corte non può non riconoscere la discrezionalità del legislatore

nella determinazione delle forme più opportune di collaborazione in

relazione all'esercizio di un potere indiscutibilmente spettante allo

Stato, purché, ovviamente, risulti realmente soddisfatto l'interesse

inerente alle materie di competenza regionale coinvolte, che ha

indotto a prevedere la partecipazione delle regioni al procedimento

statale. Sotto quest'ultimo profilo, anche se le espressioni usate

dall'art. 1 non sono di una coerenza esemplare, non si può comunque

negare che la previsione di un "motivato avviso" sia una forma di

partecipazione la quale non è irragionevolmente correlata alle

esigenze che le regioni sono chiamate a rappresentare nella

determinazione del piano nazionale di difesa del mare. Per tale

ragione, la questione di legittimità costituzionale prospettata sul

punto dalla Regione ricorrente non può considerarsi fondata.

5.2. - Anche la censura rivolta dalla stessa Regione

Friuli-Venezia Giulia contro l'ultimo comma dello stesso articolo, il

quale prevede il potere ministeriale di "regolare l'esercizio delle

attività marittime ed economiche nel mare territoriale e nelle aree

marine esterne sottoposte alla giurisdizione nazionale" non merita

accoglimento.

Al di là, ancora, di una formulazione legislativa tutt'altro che

felice e inequivoca, l'attinenza del potere ministeriale ivi previsto

alle sole attività di competenza statale è l'unica interpretazione

possibile del comma in esame. A tale interpretazione conduce tanto

l'espresso riferimento legislativo alle aree marine esterne al mare

territoriale, nelle quali non possono ovviamente svolgersi competenze

delle regioni (anche se a statuto speciale), quanto il richiesto

parere della Consulta per la difesa del mare, vale a dire il parere

di un organo che, essendo privo di membri designati dalle regioni,

porta ragionevolmente a ritenere che l'ipotesi prevista dalla

disposizione impugnata si collochi al di fuori delle materie di

competenza regionale.

Naturalmente, qualora la potestà ministeriale fosse esercitata

anche con riferimento a materie di competenza regionale, le regioni

potranno avvalersi dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle

proprie attribuzioni.

6. - Entrambe le Regioni ricorrenti impugnano, poi, le norme della

legge n. 979 del 1982 relative al potere del Ministro della marina

mercantile di istituire riserve naturali marine (art. 26). Più

precisamente, le due Regioni contestano che rientri nelle competenze

statali un potere che, tenuto conto della definizione legale delle

riserve stesse (art. 25) e dei divieti o limiti che queste possono

comportare (art. 27), finirebbe per incidere su materie riservate

alle competenze regionali. In linea subordinata le due Regioni

contestano che l'istituzione delle riserve medesime possa avvenire in

mancanza di un'intesa con le regioni interessate, tanto più che

l'art. 31 della legge impugnata include, fra le aree da prendere in

considerazione per l'istituzione di riserve marine, zone ricomprese,

totalmente o parzialmente, nel territorio dell'una e dell'altra

ricorrente (il Golfo di Trieste, che si situa nel territorio della

Regione Friuli-Venezia Giulia, e il Golfo di Portofino e le Cinque

Terre, per quanto interessa le coste liguri). Infine, la sola Liguria

contesta anche l'art. 27, comma quinto, per il fatto che, nel

prevedere forme di coordinamento tra le riserve marine e i parchi o

le riserve naturali confinanti, limita tale previsione all'ipotesi di

contiguità con parchi e riserve nazionali.

Nessuna di tali censure può, tuttavia, essere accolta.

6.1. - Per le ragioni precedentemente illustrate (v. punto 4.2

della parte in diritto), non vi può esser dubbio che l'istituzione

di riserve naturali, la cui importanza riguardi l'intera

collettività statale, spetti allo Stato: come s'è prima mostrato,

l'istituzione della riserva naturale rappresenta la fase conclusiva

del processo di definizione dell'interesse nazionale che ha indotto

lo Stato a individuare un'area di particolare pregio naturalistico

per istituirvi, per l'appunto, una riserva naturale.

Più precisamente, nel caso di specie l'istituzione di una riserva

marina di rilievo nazionale è conseguente alla determinazione del

piano generale di difesa del mare (art. 1), che, a sua volta, va

compiuta in conformità agli indirizzi della politica nazionale di

protezione dell'ambiente deliberati dal governo e alla

normativa-quadro, costituita, in materia di riserve e parchi marini,

dall'impugnata legge n. 979 del 1982, la quale è diretta, ai sensi

dell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, a ripartire in concreto le

competenze fra Stato e regioni e a fissare i principi fondamentali

della materia. Si tratta, pertanto, di un potere che, tenuto anche

conto dei valori costituzionali che vi stanno a monte (artt. 9, 32

Cost.), non è affatto discrezionale, in quanto vincolato sia dalla

individuazione delle aree da prendere in considerazione per

l'istituzione delle riserve stesse compiuta dal legislatore (art. 31

della legge impugnata), sia, nella fase dell'istituzione, dal previo

"parere conforme" del Consiglio nazionale per l'ambiente.

D'altra parte, contrariamente a quel che sostengono le Regioni

ricorrenti, non è certo sufficiente, al fine di negare il potere

statale di istituzione delle riserve marine, affermare che queste

ultime sono previste in aree sulle quali si esercitano competenze

regionali interferenti con i fini conservativi propri delle riserve

stesse. È ben vero, infatti, che ambedue le Regioni ricorrenti

possono esercitare sulle loro coste funzioni attinenti

all'urbanistica, al turismo e all'igiene e sanità (materie sulle

quali la Regione Friuli-Venezia Giulia ha addirittura competenza

legislativa esclusiva); ed è altrettanto vero che la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha competenza primaria in materia di pesca, che

si estende anche al mare territoriale prospiciente alle proprie coste

(v. sent. n. 23 del 1957 di questa Corte); ma è altrettanto

incontestabile che la previsione in astratto di un potere statale di

istituire riserve marine (pur se accompagnata dall'indicazione,

contenuta dall'art. 31, di prendere in considerazione zone ricomprese

nel territorio delle due Regioni al fine di accertare se esistano i

requisiti legali per sottoporle a protezione) non può arrecare, di

per sé, una lesione diretta e attuale di competenze regionali.

Inoltre, diversamente da quel che sembrano supporre le ricorrenti,

le finalità conservative proprie della riserva naturale non

comportano in ogni caso e per ogni sua parte l'immodificabilità

assoluta dell'ambiente naturale soggetto a protezione. Come il parco

naturale, la riserva è un'istituzione preordinata alla protezione

della natura, la quale è caratterizzata da finalità multiple e da

un regime dei beni e delle attività che, pur se speciale, può

essere variamente articolato. In particolare, se alcune riserve o

anche alcune zone di una medesima riserva marina possono essere

caratterizzate da finalità di conservazione assoluta dell'ambiente

naturale in tutti i suoi aspetti rilevanti per la tutela ecologica

(c.d. riserva integrale), altre invece possono essere caratterizzate

soltanto da particolari interventi modificativi o ripristinatori

(c.d. riserva orientata) o da finalità conservative attinenti

soltanto ad alcuni aspetti dell'ambiente (c.d. riserva speciale).

Questa ampia possibilità di istituire, con le riserve marine,

regimi differenziati, dotati di poteri variamente estesi o variamente

pervasivi, non è affatto contraddetta né dalla definizione di

riserva marina fornita dall'art. 25 della legge impugnata, né dalla

astratta previsione dei diversi poteri che possono collegarsi

all'istituzione di una riserva marina, contenuta nel successivo art.

27. Sicché sarà soltanto con la concreta istituzione di una riserva

marina, con la quale si configureranno gli effettivi poteri (di

divieto, di autorizzazione, di limitazione) affidati alle autorità

preposte alla tutela dell'area, che si potrà valutare se il regime

speciale così creato comporti, o meno, lesioni di competenze

regionali. Ma, ove questa evenienza dovesse realizzarsi, non

mancheranno alle regioni i mezzi per tutelare, anche di fronte a

questa Corte, l'integrità delle proprie competenze.

6.2.- In via subordinata le ricorrenti contestano che

l'istituzione delle riserve marine possa avvenire senza un'intesa con

le regioni interessate, dato che l'art. 26 si limita a prevedere

semplicemente un parere delle stesse regioni.

Tuttavia, anche tale doglianza è priva di fondamento, una volta

che si sia collocata l'istituzione delle riserve naturali

d'importanza nazionale fra i poteri dello Stato finalizzati alla

precisa definizione della consistenza dell'interesse della

collettività generale alla difesa ambientale di una determinata

area. Se, dunque, si tratta di un potere tipicamente statale, è

difficile negare che, anche in tal caso, rientri nella

discrezionalità del legislatore nazionale stabilire le particolari

forme di cooperazione fra le regioni e lo Stato, seppure nei limiti

dei criteri di ragionevolezza già precisati (v. punto 5.2 della

parte in diritto).

Nella specie, la scelta dello strumento del parere non appare,

sotto il profilo della sua ragionevolezza, sproporzionata rispetto

agli interessi della regione coinvolti dall'esercizio del potere

statale di istituire riserve nazionali, sempreché, naturalmente,

com'è nella logica della previsione di qualsiasi forma di

collaborazione consultiva, questa possa svolgersi con l'assistenza di

una duplice garanzia: a) che la regione possa emettere il proprio

parere sulla base della conoscenza di tutti gli elementi che hanno

indotto lo Stato a esercitare il potere in questione nel particolare

modo sottoposto all'avviso regionale; b) che la decisione

ministeriale eventualmente divergente dal parere regionale sia

sorretta da un'adeguata motivazione dell'istituzione della riserva

marina.

6.3. - Infondata è altresì l'ulteriore censura prospettata dalla

Regione Liguria avverso l'art. 27, comma quinto, della legge

impugnata, il quale prevede che il decreto di costituzione della

riserva marina regoli anche il coordinamento della gestione della

riserva stessa con i parchi nazionali o le riserve naturali dello

Stato eventualmente confinanti. Secondo la ricorrente, la norma

impugnata sarebbe illegittima in quanto omette di estendere il

coordinamento con la gestione dei parchi o delle riserve regionali

che si trovino nella medesima situazione di contiguità.

In realtà, tale "omissione" non concreta alcun vizio di

costituzionalità per almeno due ordini di ragioni fra loro

concorrenti. È evidente, innanzitutto, che l'insieme delle

disposizioni contenute nell'art. 27, commi 4-7, si riferisce soltanto

al coordinamento fra le varie istanze statali afferenti alla gestione

dei parchi e delle riserve naturali, prevedendone i relativi poteri

tanto con riferimento al livello ministeriale (centrale e

periferico), quanto con riguardo agli enti di gestione dei parchi o

delle riserve. In secondo luogo, la disposizione impugnata non

preclude affatto che si instaurino forme di coordinamento, basate su

intese fra gli enti di gestione delle riserve marine e quelli propri

dei parchi o delle riserve regionali eventualmente confinanti con le

prime, le quali non esigono, certo, per la loro instaurazione

un'autorizzazione ad hoc del legislatore nazionale.

7. - Priva di fondamento è, infine, la censura che le due

ricorrenti rivolgono all'art. 28 della legge n. 979 del 1982, in

quanto, secondo la ricostruzione delle regioni, prevederebbe

l'affidamento della gestione delle riserve marine alle competenti

Capitanerie di porto. In realtà così non è, poiché la norma

impugnata prevede testualmente che "per la vigilanza e l'eventuale

gestione delle riserve marine, l'Ispettorato centrale (del Ministero)

si avvale delle competenti Capitanerie di porto". In altre parole,

l'art. 28, comma secondo, prevede soltanto la possibilità che la

gestione sia concretamente data alle predette Capitanerie, una

possibilità che in realtà si affianca anche a quella che sia

affidata a enti pubblici anche territoriali.

L'ampia gamma di eventualità ivi prevista è legata all'estrema

varietà delle possibili configurazioni delle riserve marine.

Infatti, a differenza dei parchi e delle riserve naturali preordinati

alla difesa di ecosistemi diversi da quelli marini, le riserve

istituite per la conservazione di ambienti marini possono riguardare

porzioni del mare che potrebbero non interferire con materie

riservate alla competenza regionale. Poiché in tali ipotesi è

perfettamente comprensibile che la gestione delle riserve marine sia

affidata ad amministrazioni statali, l'eventualità prevista

dall'art. 28 appare pienamente giustificata. Naturalmente, ove in

concreto, all'atto della costituzione di una riserva marina su aree

comprese nel territorio di qualche regione, l'atto istitutivo, nel

disciplinare la gestione della riserva, non tenesse nel debito conto

la salvaguardia delle competenze regionali, le regioni potranno

avvalersi dei comuni mezzi di difesa giurisdizionale delle proprie

attribuzioni.