Sentenza n. 1033/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 6, 7, 8 e 9

del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 contenente "Norme per l'edilizia

residenziale e provvidenze in materia di sfratti", e della legge 25

marzo 1982, n. 94, dal titolo "Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, concernente

norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di

sfratti", promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e

Sardegna, notificati il 22 e 23 febbraio 1982 e il 2 aprile 1982,

depositati in cancelleria rispettivamente il 2 e 4 marzo e il 30

aprile successivi ed iscritti ai nn. 16, 18 e 25 del registro ricorsi

1982;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio BALDASSARRE;

Uditi l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Emilia-Romagna,

l'Avvocato Paolo Mercuri per la Regione Sardegna e l'Avvocato dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna in data 22 febbraio 1982 ha

presentato ricorso, ritualmente notificato e depositato, avverso gli

artt. 6, 7, 8 e 9 del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, nel loro

testo originario, affinché siano dichiarati costituzionalmente

illegittimi:

a) per violazione degli artt. 117 e 119 Cost., in quanto

conterrebbero norme di dettaglio in materie assegnate alle competenze

regionali;

b) per violazione dell'art. 77 Cost., in quanto adottate con un

decreto-legge emanato al di fuori dei presupposti costituzionalmente

previsti e lesivo delle prerogative del Parlamento, perché di fatto

ha prorogato l'efficacia di un precedente decreto-legge non

convertito;

c) limitatamente agli artt. 6 e 8, per violazione dell'art. 97

Cost., in relazione al principio del buon andamento.

1.1. - Dopo essersi soffermata diffusamente sui motivi di

illegittimità in riferimento all'art. 77 Cost., la ricorrente

puntualizza le proprie censure in relazione ai singoli articoli

impugnati.

L'art. 6 del citato decreto, nel fissare l'operatività dei

programmi pluriennali di attuazione al momento della loro adozione

(comunale), anziché a quello dell'approvazione (regionale),

vanificherebbe le competenze regionali, che, come nel caso della

Regione Emilia-Romagna, sono state esercitate sulla base della

corretta concezione dei predetti programmi come atti complessi e,

come tali, coinvolgenti necessariamente anche la partecipazione

regionale. Inoltre, tale immediata operatività paleserebbe una

violazione dell'art. 97 Cost., poiché impedirebbe al programma

pluriennale di attuazione di esercitare la sua funzione di

coordinamento degli interventi e delle spese regionali e comunali,

oltreché degli investimenti privati.

L'art. 7 violerebbe l'art. 117 Cost., in quanto conterrebbe norme

di dettaglio non riconducibili ad unitarietà, sia quando estende il

regime delle autorizzazioni e riduce quello delle concessioni, sia

quando impone modalità procedurali, come il silenzio-assenso. Lo

stesso vizio di costituzionalità è imputato dalla ricorrente

all'art. 9.

L'art. 8, dal sesto al decimo comma, violerebbe, poi, gli artt.

117, 119 e 97 Cost., sia in quanto prevede la gestione diretta da

parte del privato interessato di un procedimento pianificatorio il

cui atto finale è una deliberazione pubblica, sia in quanto prevede,

irragionevolmente, la formazione di una convenzione in virtù del

silenzio della parte pubbblica, sia in quanto stabilisce norme di

dettaglio su materie di competenza regionale comportanti anche

lesione dell'autonomia di spesa delle regioni stesse.

Infine, la ricorrente chiede, sulla base e in conseguenza della

dedotta violazione dell'art. 77 Cost., la sospensione cautelare del

decreto-legge.

1.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, che ha, innanzitutto, escluso la competenza di questa Corte a

sindacare la sussistenza dei presupposti per l'emanazione dei

decreti-legge. In secondo luogo, ha affermato che la competenza

regionale in materia di urbanistica è costituzionalmente limitata

dalla determinazione, da parte dello Stato, dei principi e degli

indirizzi nonché dalle leggi di riforma, quali la l. 22 ottobre

1971, n. 865 ("Programmazione e coordinamento dell'edilizia

residenziale pubblica...") e la l. 28 gennaio 1977, n. 10 ("Norme per

la edificabilità dei suoli") che, ovviamente, lo Stato può

integrare anche con provvedimenti legislativi di urgenza.

In particolare, ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 6 non solo non

inciderebbe sulle potestà delle regioni relative ai programmi

pluriennali di attuazione e al coordinamento, ma anzi sollecita le

funzioni regionali di controllo e di armonizzazione con le scelte

pianificatorie a livello comprensoriale o regionale. E anche le altre

disposizioni impugnate non violerebbero l'art. 117 Cost. e,

tantomeno, l'art. 119 Cost., in quanto stabilirebbero principi o, nel

caso dell'art. 7, in quanto chiarirebbero semplicemente il contenuto

dell'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per l'edilizia

residenziale") estendendo le ipotesi di autorizzazione a casi che

già vi rientravano sulla base di un'interpretazione estensiva

dell'art. 31 della legge appena citata.

Infine, quanto alla richiesta di sospensiva del decreto-legge,

l'Avvocatura ritiene che sia inammissibile nel nostro ordinamento.

1.3. - In una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la

Regione ricorrente, preso atto che gli artt. 6 e 8 del decreto-legge

impugnato sono stati modificati in sede di conversione (legge 25

marzo 1982, n. 94), chiede, per questi articoli, che sia dichiarata

cessata la materia del contendere, mentre mantiene ferme le altre

impugnazioni.

2. - Con due distinti ricorsi, notificati rispettivamente il 23

febbraio 1982 ed il 23 aprile 1982, la Regione Sardegna ha impugnato,

sulla base di identiche considerazioni, gli artt. 6, 7, 8 e 9 del

decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, e le medesime disposizioni nel

testo risultante dalla legge di conversione 25 marzo 1982, n. 94. La

ricorrente ha giustificato l'identità del secondo ricorso rispetto

al primo sulla base del fatto che, a suo avviso, le modifiche

apportate dalle Camere non hanno fatto venir meno nessuno dei motivi

posti a base delle censure prospettate contro il testo originario del

decreto. Parallelamente alla ricorrente, il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, ha presentato, anche in occasione del secondo ricorso, le

stesse controdeduzioni depositate nel primo caso. Per economia del

discorso, degli scritti difensivi dell'uno e dell'altro giudizio si

darà ora un unico conto.

La ricorrente lamenta che gli artt. 6, 7, 8 e 9 del d.l. n. 9 del

1982, sia nel testo originario, che in quello risultante dalla

conversione operata dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, ove ritenuti

applicabili nei suoi confronti, violerebbero la competenza

legislativa esclusiva che l'art. 3, lett. f, St. Sa. le assegna in

materia di urbanistica, competenza, tra l'altro, già esercitata con

la legge regionale 28 aprile 1978, n. 30.

2.1. - A sostegno del suo ricorso, la Regione Sardegna afferma che

gli articoli impugnati conterrebbero norme di dettaglio, lesive, come

tali, della propria competenza legislativa primaria. In particolare,

gli artt. 6 e 8 si porrebbero in evidente contrasto con gli artt. 3 e

8 della citata legge regionale n. 30 del 1978. Il primo, infatti,

nell'individuare gli interventi realizzabili al di fuori del

programma pluriennale di attuazione, stabilisce ipotesi diverse da

quelle stabilite dalla ricordata legge regionale. Il secondo, poi,

introduce il c.d. silenzio-assenso, mentre la legge regionale prevede

una particolare procedura imperniata sul silenzio-rifiuto.

Ad avviso della ricorrente, contro i motivi da essa addotti non si

potrebbe dire che le disposizioni impugnate costituiscono norme

fondamentali delle riforme economico-sociali, dato il carattere

procedurale amministrativo e quasi esclusivamente di dettaglio delle

stesse.

2.2. - Costituitosi regolarmente in giudizio tramite l'Avvocatura

Generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri

sottolinea che è principio costante di questa Corte ritenere che la

formulazione di programmi, come quelli stabiliti nelle leggi nn. 865

del 1971 e 10 del 1977, rientri tra le leggi di riforma, previste

come limite alla competenza esclusiva della Regione Sardegna dagli

artt. 3 e 4 dello Statuto. E tali piani, a suo avviso, non potrebbero

arrestare la loro efficacia ai confini di singole regioni, essendo

sorretti da un interesse nazionale.

Né può valere, secondo il resistente, l'argomento che la Regione

ha già legiferato in materia. Poiché la legge regionale n. 30 del

1978 contiene le norme di attuazione e di integrazione della legge

statale n. 10 del 1977 e poiché il decreto-legge impugnato è in

realtà diretto a modificare la legge statale n. 457 del 1978, che, a

sua volta, aveva innovato la disciplina disposta dalla legge n. 10

del 1977, si dovrebbe ritenere che il provvedimento impugnato mira a

modificare disposizioni rispetto alle quali la legge regionale n. 30

del 1978 pone le norme di attuazione e di integrazione e che,

pertanto, fungono da disposizioni di principio per quelle regionali.

Più precisamente, mentre gli artt. 7 e 9 del decreto impugnato

apportano modifiche agli artt. 48 della legge n. 457 e 13 (recte: 3)

della legge n. 10, gli artt. 6 e 8, stabiliscono deroghe, peraltro

temporanee, a quanto previsto dagli artt. 13 e 4, settimo comma,

della legge n. 10. E se erano legittime le norme modificate, conclude

l'Avvocatura, altrettanto deve dirsi per le norme sopravvenute, che

si sostituiscono a quelle per un tempo e per casi limitati. Tanto

più ciò vale, sempre secondo il resistente, se si ha presente che,

in sede di attuazione, molte regioni avevano adottato norme

irragionevolmente contrastanti con quelle statali.

In particolare, l'Avvocatura rileva che l'art. 6 del decreto

impugnato e l'art. 3 della legge regionale, nel regolare le opere che

possono realizzarsi al di fuori del programma pluriennale di

attuazione, si ispirano alla medesima ratio. Tuttavia la norma

statale, che permette quelle costruzioni quando vi siano almeno le

opere di urbanizzazione, i piani di zona e quelli di lottizzazione,

è più completa di quella regionale, che, invece, permette quelle

costruzioni anche quando vi siano solo le opere di urbanizzazione.

Quanto all'art. 8, l'Avvocatura precisa che la previsione del

silenzio-assenso tende a superare le vecchie macchinose procedure

relative al rilascio delle concessioni edilizie che hanno finito per

bloccare l'edilizia privata e per far rialzare i costi nel settore.

Essa è, in ogni caso, una norma di principio, in quanto introduce,

seppur per un tempo limitato, un istituto nuovo e diverso da quello

previsto dalla legge regionale n. 30 del 1978.

L'art. 7, poi, introduce una serie di interventi che si potevano

far rientrare già nell'ambito di applicazione dell'art. 31 della

legge n. 457 del 1978, interventi che sono, comunque, riconducibili a

unità concettuale e, quindi, a un principio. E, infine, l'art. 9

contiene norme di principio, che non invadono, per di più,

competenze regionali, non avendo mai la Regione ricorrente prestato

attenzione ai soggetti ivi previsti.

2.3. - In prossimità dell'udienza la Regione Sardegna ha

presentato una memoria, con la quale contesta le argomentazioni

dell'Avvocatura, tese a dimostrare che le disposizioni impugnate sono

norme di principio, ricordando che tale dimostrazione è comunque

inconferente rispetto a una competenza esclusiva, che è limitata

soltanto dai principi generali dell'ordinamento. Né, secondo la

ricorrente, si potrebbe trattare di riforme "economico-sociali", se

non altro perché le norme impugnate sono state emanate per far

fronte a situazioni urgenti e transitorie e perché non vale

affermare che il carattere di riforme sia stato riconosciuto alle

disposizioni che quelle impugnate intendono modificare, dovendo

riferirsi il giudizio sul carattere delle norme alle singole

disposizioni, autonomamente considerate.

In particolare, la ricorrente osserva sull'art. 6 che, se può

considerarsi norma di riforma l'introduzione del programma

pluriennale di attuazione, non può esserlo la norma che vi apporta

eccezioni. Quanto al silenzio-assenso introdotto dall'art. 8, la

stessa Regione rileva che questo è, certo, un principio della

materia, ma, per la sua temporaneità, non può essere considerata

una "norma fondamentale" di riforma e, perciò, non può vincolare la

propria competenza primaria. L'art. 7, poi, introduce solo eccezioni

di dettaglio al principio dell'onerosità della concessione, al pari

dell'art. 9, che, comunque, lederebbe l'autonomia regionale che

risulterebbe violata anche quando la Regione non ha legiferato in

materia, dovendo considerarsi la libertà negativa di disporre parte

integrante ed essenziale della competenza attribuita. Considerato in diritto

1. - I ricorsi indicati in epigrafe prospettano varie censure

d'illegittimità costituzionale nei confronti degli artt. 6, 7, 8 e 9

del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9 ("Norme per l'edilizia

residenziale e provvidenze in materia di sfratti"), convertito, con

modificazioni, nella legge 25 marzo 1982, n. 94.

Più precisamente, la Regione Emilia-Romagna sospetta

l'illegittimità dei predetti articoli per l'asserito contrasto con

tre distinti parametri costituzionali:

a) l'art. 77 Cost., in quanto le disposizioni impugnate sono

state adottate con un decreto-legge emanato al di fuori dei

presupposti di urgenza e di necessità e lesivo delle prerogative del

Parlamento, perché di fatto ha, esso stesso, prorogato gli effetti

di un precedente decreto non convertito, con ciò esercitando una

competenza che l'ultimo comma dell'art. 77 Cost. riserva alle Camere;

b) gli artt. 117 e 119 Cost., in quanto tutti gli articoli

impugnati conterrebbero norme di dettaglio, non riconducibili a

principi della materia, la cui adozione vanificherebbe le competenze

legislative e l'autonomia di spesa costituzionalmente assicurate alle

regioni in materia di urbanistica;

c) l'art. 97 Cost., che risulterebbe violato dagli artt. 6 e 8

del decreto impugnato, i quali, impedendo l'esercizio di funzioni di

coordinamento o sottraendo irragionevolmente all'amministrazione

regionale parti essenziali di un procedimento pubblico di

programmazione, si porrebbero in contrasto con il principio di buon

andamento dell'amministrazione pubblica.

La stessa Regione chiede, inoltre, con specifico riferimento alle

dedotte violazioni dell'art. 77 Cost., che sia disposta la

sospensione cautelare del decreto-legge impugnato.

Infine, sempre la Regione Emilia-Romagna, nella memoria depositata

in prossimità dell'udienza, chiede che sia dichiarata cessata la

materia del contendere in relazione alle censure mosse agli artt. 6 e

8 del decreto-legge impugnato, per il fatto che le parti oggetto di

censura non sono state convertite, con il conseguente venir meno di

tutti i motivi che l'avevano indotta a dubitare della

costituzionalità dei predetti articoli.

La Regione Sardegna, con i due ricorsi indicati in epigrafe,

impugna i medesimi artt. 6, 7, 8 e 9 del decreto-legge n. 9 del 1982,

tanto nel testo originario, quanto nel testo modificato in sede di

conversione, allegando in ambo i casi i medesimi dubbi di

costituzionalità. In particolare, la ricorrente ritiene che i

quattro articoli impugnati, stabilendo una disciplina dettagliata non

riconducibile ai principi generali dell'ordinamento o alle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali, si pongano in contrasto

con l'art. 3, lett. f), St. Sa., che attribuisce alla Regione la

competenza legislativa esclusiva in materia di "edilizia ed

urbanistica". Tali dubbi sarebbero, poi, aggravati dal fatto che,

quantomeno in relazione alle materie disciplinate dagli artt. 6, 7 e

8 del decreto impugnato, la Regione avrebbe già stabilito una

propria disciplina, difforme da quella statale.

Poiché tutti e tre i ricorsi ora menzionati hanno ad oggetto le

medesime norme di legge, è opportuno riunire i relativi giudizi e

deciderli con un'unica sentenza.

2. - Con riferimento al ricorso presentato dalla Regione

Emilia-Romagna, va preliminarmente rilevato che l'avvenuta

conversione del decreto-legge n. 9 del 1982 nella legge n. 94 del

1982 fa venir meno il presupposto sul quale si basano le censure

sollevate dalla ricorrente in relazione alla pretesa violazione

dell'art. 77 Cost. da parte del decreto stesso. Poiché, infatti, la

Regione lamentava la mancanza dei presupposti costituzionali per

l'adozione dei decreti-legge e la presunta illegittimità della

sostanziale conversione di un decreto-legge non convertito operata

attraverso la reiterazione di quel decreto, la sostituzione, con

efficacia ex-tunc, della legge di conversione al decreto impugnato,

fa venir meno sin dall'inizio l'atto oggetto delle predette censure,

le quali, vanno dichiarate inammissibili anzitutto per questo motivo

(v., da ultimo, sentt. nn. 474 del 1988, 108 del 1986 e 34 del 1985).

Consequenzialmente a ciò, va considerata assorbita anche la

richiesta avanzata dalla ricorrente per ottenere la sospensiva

dell'efficacia del medesimo decreto-legge.

3. - Sempre con riferimento al ricorso della Regione

Emilia-Romagna, va dichiarata la inammissibilità della questione

concernente gli artt. 6 e 8 del decreto-legge impugnato, involgente i

profili relativi agli artt. 97 e 117 della Costituzione. In sede di

conversione, infatti, sono stati sostituiti, con efficacia ex tunc, i

primi due commi dell'art. 6, in modo che nel nuovo testo manca ogni

riferimento alla decorrenza dell'efficacia dei programmi pluriennali

di attuazione dal momento della loro adozione (da parte del comune),

anziché da quello dell'approvazione (da parte della Regione),

decorrenza che stava alla base di tutte le censure mosse dalla

ricorrente al citato art. 6. Analoghe considerazioni valgono a

proposito delle censure mosse contro l'art. 8 del medesimo decreto

per la pretesa violazione degli artt. 97, 117 e 119 della

Costituzione, essendo stati soppressi i commi cui quelle censure si

riferivano (cioè i commi che vanno dal sesto al decimo).

4. - Venendo al merito delle impugnazioni proposte tanto dalla

Regione Emilia-Romagna quanto dalla Regione Sardegna, va dichiarata

l'infondatezza di tutte le questioni sollevate, in quanto le norme

impugnate costituiscono parti integranti di norme fondamentali delle

riforme economico-sociali e, come tali, pongono limiti

costituzionalmente giustificati sia nei confronti della competenza

legislativa delle Regioni a statuto ordinario in materia di

urbanistica (art. 117 Cost.), sia nei confronti della competenza

legislativa esclusiva spettante nella stessa materia alla Regione

Sardegna (art. 3 St. Sa.).

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad

esempio, sentt. nn. 4 e 13 del 1964, 37 del 1966, 92 del 1968, 160

del 1969, 13 del 1980, 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987), il

limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali si

caratterizza sotto un triplice profilo:

a) si deve trattare di norme legislative dello Stato che - in

considerazione del contenuto, della motivazione politico-sociale e

degli scopi che si prefiggono - presentino un carattere riformatore,

diretto a incidere significativamente nel tessuto normativo

dell'ordinamento giuridico o nella vita della nostra comunità

giuridica nazionale (v., spec., sent. n. 219 del 1984);

b) le stesse leggi, tenuto conto della tavola di valori

costituzionali, devono avere ad oggetto settori o beni della vita

economico-sociale di rilevante importanza, quali, ad esempio, "la

soddisfazione di un bisogno primario o fondamentale dei cittadini"

(sent. n. 4 del 1964) o un "essenziale settore economico del paese"

(sentt. n. 13 del 1964, e, analogamente, n. 219 del 1984);

c) si deve trattare, inoltre, di "norme fondamentali", vale a

dire della posizione di norme-principio o della disciplina di

istituti giuridici - nonché delle norme legate con queste da un

rapporto di coessenzialità o di necessaria integrazione - che

rispondano complessivamente ad un interesse unitario ed esigano,

pertanto, un'attuazione su tutto il territorio nazionale (sent. n.

160 del 1969) e che, in ogni caso, lascino alle Regioni, nelle

materie di propria competenza, uno spazio normativo sufficiente per

adattare alle proprie peculiarità locali i principi e gli istituti

introdotti dalle leggi nazionali di riforma (sent. n. 219 del 1984).

Analizzata sulla base dei criteri appena accennati, la normativa

oggetto delle presenti impugnazioni risponde alle condizioni ivi

stabilite. E ciò si afferma non certo perché tutte le disposizioni

impugnate sono rivolte a modificare, direttamente o indirettamente,

una legge, come la n. 10 del 28 gennaio 1977 ("Norme per la

edificabilità dei suoli"), che questa Corte ha già giudicato nel

suo complesso come legge di riforma economico-sociale (sent. n. 13

del 1980).

Infatti, come ha esattamente osservato la difesa della Regione

Sardegna, un ragionamento del genere sarebbe viziato, in quanto

farebbe dipendere da un carattere esteriore e relazionale - cioè dal

rapporto della norma abrogativa o modificativa rispetto a quella

abrogata o modificata - una qualificazione sostanziale, come il

carattere riformatore di una disciplina, la cui sussistenza va

verificata per ogni norma in sé considerata. Al contrario, il

riconoscimento delle norme impugnate come appartenenti al genere

delle riforme economico-sociali dipende dalla ricorrenza in concreto,

in ognuna di esse, dei caratteri che la giurisprudenza di questa

Corte ha individuato come propri di tale categoria di norme.

4.1. - Secondo l'insindacabile giudizio del legislatore,

chiaramente desumibile dalla relazione al disegno di legge di

conversione e dai lavori preparatori parlamentari, il decreto-legge

n. 9 del 1982 e la conseguente legge (di conversione) n. 94 del 1982

hanno il precipuo scopo di far fronte a una grave crisi nella

disponibilità degli alloggi e a una situazione di emergenza,

caratterizzata dal blocco dell'attività edilizia, attraverso la

previsione di norme dirette ad agevolare l'acquisizione di alloggi e,

soprattutto, la ripresa dell'attività produttiva del settore. Sempre

secondo l'insidacabile giudizio del legislatore, una parte non

secondaria della responsabilità della situazione appena ricordata

era da attribuire al ritardato corso delle pratiche edilizie, dovuto

alle lentezze delle amministrazioni comunali competenti al rilascio

degli atti di assentimento che devono precedere i permessi rilasciati

dagli stessi comuni, nonché alla concorrente macchinosità delle

procedure legate all'istituto del silenzio-rigetto, allora pressoché

assolutamente dominante in tal campo.

È sulla base di tale motivazione politico-sociale che lo scopo

preminente della legge n. 94 del 1982 è costituito da un

significativo e sostanziale allargamento delle ipotesi del

silenzio-assenso (o silenzio-accoglimento) sulle istanze di

autorizzazione gratuita e su quelle di concessione ad edificare per

interventi di edilizia residenziale, rispettivamente previsto dagli

artt. 7, terzo comma, e 8, primo comma, del predetto decreto-legge n.

9 del 1982, convertito, sul punto, senza modificazioni. Tali

disposizioni, infatti, hanno esteso in modo rilevante l'area delle

ipotesi in cui il silenzio serbato dal Sindaco sulle istanze per

ottenere permessi di costruire a fini residenziali equivale ad

accoglimento delle stesse, un'area che, per l'innanzi, era

circoscritta, nella legislazione nazionale della materia, al caso

previsto dall'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per

l'edilizia residenziale"), in base al quale l'istanza al Sindaco per

ottenere l'autorizzazione a eseguire interventi di manuntenzione

straordinaria in un immobile si ha per accolta qualora il Sindaco

stesso non si pronunzi entro novanta giorni. E l'estensione è tale

che, nel settore considerato, l'istituto del silenzio-assenso ha

sostituito il proprio regime a quello del silenzio-rifiuto: un regime

che innova profondamente tanto il versante dei rapporti tra

amministrazione e cittadino, quanto il sistema di programmazione

urbanistica, che, dato il carattere dovuto o limitatamente

discrezionale del titolo di legittimazione a costruire nei casi

contemplati dalla legge impugnata (carattere che costituisce, per

l'appunto, il presupposto dell'operatività del silenzio-assenso), è

messo in grado di funzionare in modo più rapido ed efficiente.

Sulla scorta dei motivi appena accennati, non si può dubitare che

l'introduzione del nuovo regime fondato sull'istituto del silenzio

accoglimento in un settore di vitale importanza, sia per la

soddisfazione di elementari e fondamentali bisogni dei cittadini (v.,

sentt. nn. 49 del 1987, 217 e 404 del 1988), sia per l'attività

produttiva e lavorativa del sistema economico del nostro Paese (sent.

n. 13 del 1980), rientri, in base ai criteri elaborati dalla

consolidata giurisprudenza di questa Corte, fra le norme fondamentali

delle riforme economico-sociali. Come tale, il nuovo regime non può

non vincolare l'esercizio delle competenze legislative regionali,

compresa quella esclusiva, nel campo dell'edilizia residenziale,

salva sempre la libertà del legislatore regionale, commisurata al

proprio grado di autonomia, di regolare le modalità attuative

dell'istituto del silenzio-assenso, in conformità, ovviamente, con i

motivi che ne hanno suggerito l'estensione.

4.2. - Analogo discorso va fatto anche in relazione alle censure

che la Regione Sardegna muove all'art. 6 della legge impugnata.

Quest'ultimo articolo contiene alcune deroghe all'art. 13 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10, che aveva istituito e disciplinato i

programmi pluriennali di attuazione. In particolare, la norma

impugnata, oltre a esonerare i piccoli comuni (con popolazione fino a

10.000 abitanti) dal dotarsi del programma pluriennale di attuazione

e a prevedere lo snellimento delle procedure di formazione dei

predetti programmi (eliminazione dell'approvazione regionale e dei

pareri preventivi di altre amministrazioni statali o sub-regionali),

prevede, con norme temporanee applicabili fino al 31 dicembre 1984,

le opere che possono essere realizzate nelle aree non comprese nei

programmi pluriennali di attuazione, identificandole negli interventi

sul patrimonio edilizio esistente e negli interventi da realizzare su

aree comprese nei piani di zona e su aree di completamento che siano

dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente

con quelle comunali.

Con la sentenza n. 13 del 1980, questa Corte ha definito la legge

n. 10 del 1977 come legge fondamentale di riforma economico-sociale

proprio con specifico riferimento, fra l'altro, alla previsione dei

programmi pluriennali di attuazione. Ed, invero, l'introduzione di

questo strumento urbanistico, com'è ampiamente riconosciuto, è

diretta a modificare profondamente le tecniche del governo pubblico

del territorio, in quanto, affiancando all'ordinaria pianificazione

spaziale di vincoli o di scelte conformatrici della proprietà una

programmazione temporale di attività, ne ha trasformato radicalmente

il senso, convertendole da strumenti essenzialmente negativi e

impeditivi a strumenti di impulso, che esigono un'interazione con le

attività e i progetti dei privati. A buon diritto, pertanto, l'art.

13 della legge n. 10 del 1977 è stato qualificato come norma

fondamentale delle riforme economico-sociali.

Di questa natura partecipano anche le disposizioni oggetto della

presente impugnazione, non solo per la parte che modifica il

procedimento di formazione dei programmi pluriennali di attuazione,

ma anche per quelle che determinano i comuni esonerati dalla adozione

dei medesimi e stabiliscono eccezioni temporanee al principio di

edificazione soltanto nelle aree comprese negli stessi programmi. La

caratterizzazione di un istituto giuridico, infatti, non è data

soltanto dalla definizione del tipo e del principio che l'ispira, ma

anche dalla sua estensione e dalla sua sfera di efficacia in tutte le

connotazioni essenziali che concorrono a definirle. Le eccezioni alla

piena espansione di un principio non sono, da questo punto di vista,

accidenti insignificanti, ma piuttosto elementi essenziali che

concorrono a definire il principio stesso nella sua effettiva portata

e, quindi, nella sua caratterizzazione positiva. In tal senso è, del

resto, la costante giurisprudenza di questa Corte, che ha voluto

significare anche questo quando, a proposito delle norme fondamentali

delle riforme economico-sociali, ha affermato che "non si può

escludere l'estensione di tale qualifica a norme diverse da quelle

contenenti i principi fondamentali della riforma, purché legate con

queste ultime da un rapporto di coessenzialità o di necessaria

integrazione" (sentt. nn. 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987).

Né si può sostenere, in senso contrario, che la temporaneità

delle deroghe previste dall'art. 6, come del resto quella relativa al

silenzio-assenso sulle istanze di concessione (art. 8, primo comma),

rappresenti un ostacolo insormontabile al fine di considerare le une

e l'altra come parti integranti delle norme fondamentali delle

riforme economico-sociali. L'idea che debbano essere "fondamentali"

soltanto le riforme che non hanno limiti di tempo, patrocinata in tal

caso dalla Regione Sardegna, non è accettabile, sia perché, se

fosse vera, verrebbe espunta dalla categoria delle leggi in questione

proprio l'ipotesi più importante per la quale tale categoria è

stata pensata in Assemblea Costituente, cioè la programmazione

economica (che è sempre a termine), sia perché il carattere

riformatore di una legge è sempre commisurato, spazialmente o

temporalmente, alla concreta situazione che il legislatore intende

cambiare.

Più in particolare, le due ipotesi contestate dalla Regione

Sardegna sono direttamente legate alle due cause che,

nell'insindacabile valutazione del legislatore, avevano portato alla

crisi degli alloggi e alla stasi dell'attività di costruzione: il

ritardo della grande maggioranza delle Regioni nell'adottare i

programmi pluriennali di attuazione e la già ricordata lentezza e

macchinosità delle procedure comunali nel rilascio delle

concessioni. Appare allora chiaro che la temporaneità delle riforme

in discussione - vale a dire la previsione di eccezioni al principio

dell'edificazione in aree comprese nei programmi pluriennali di

attuazione e l'applicabilità del silenzio-assenso anche alle

concessioni edilizie - mirano a riattivare un meccanismo che si

riteneva inceppato momentaneamente, per un insieme di cause

temporanee che hanno portato a una situazione di emergenza.

Per tali ragioni, anche le deroghe temporanee previste dall'art. 6

della legge n. 94 del 1982 si impongono, quali norme fondamentali

delle riforme economico-sociali, alle Regioni ad autonomia comune e a

quelle ad autonomia differenziata, che in ogni caso conservano in

proposito un ampio spazio normativo, poiché le ipotesi previste

dall'articolo impugnato costituiscono semplicemente un minimo al di

sotto del quale le Regioni non possono andare.

4.3. - Restano, infine, da considerare le altre censure che sia la

Regione Emilia-Romagna, sia la Regione Sardegna muovono all'art. 7 e

all'art. 9 della legge n. 94 del 1982.

Per quel che in questa sede rileva, l'art. 7 - non modificato in

sede di conversione - prevede (primo e secondo comma) alcune ipotesi

di deroga al principio di onerosità della concessione edilizia,

stabilito dall'art. 3 della legge n. 10 del 1977. Del pari, l'art. 9

prevede, tanto nel testo originario, quanto in quello risultante

dalla legge di conversione, norme in deroga allo stesso principio,

determinando alcuni casi in cui il contributo per il rilascio della

concessione edilizia è dovuto in misura ridotta rispetto al suo

ammontare ordinario, che, ai sensi del suddetto art. 3 della legge n.

10 del 1977, va commisurato all'incidenza delle spese di

urbanizzazione nonché al costo di costruzione. In altre parole,

l'uno e l'altro articolo prevedono eccezioni o deroghe a un medesimo

principio, il quale rientra indubbiamente fra le norme fondamentali

delle riforme economico-sociali, non tanto perché stabilito in una

legge che questa Corte ha già assegnato nella sua totalità a tale

categoria di norme (sent. n. 13 del 1980), ma piuttosto perché il

principio di onerosità della concessione incide profondamente su un

punto nevralgico della disciplina della rendita fondiaria,

modificando radicalmente il precedente regime. Pertanto, anche in tal

caso vale il discorso svolto nel punto precedente della motivazione,

in base al quale anche le deroghe o le limitazioni di un principio,

legate da un rapporto di coessenzialità o di integrazione necessaria

con lo stesso, partecipano della sua stessa natura di norma

fondamentale delle riforme economico-sociali, in quanto concorrono a

determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del

principio medesimo.