Sentenza n. 104/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 21 dicembre 1971, depositato in cancelleria il

7 gennaio 1972 ed iscritto al n. 1 del registro conflitti 1972, per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sorto a

seguito del decreto 21 maggio 1971, n. 537, con il quale l'Assessore

per l'industria ed il commercio della Regione siciliana ha concesso

alla ISAB s.p.a.

d'installare e gestire nel Comune di Melilli un impianto per la

raffinazione di oli minerali per la lavorazione annuale di 7,5 milioni

di tonnellate di petrolio grezzo con successivo ampliamento a 14

milioni di tonnellate-anno.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1972 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri, e gli avvocati Salvatore

Orlando Cascio e Arturo Carlo Jemolo, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con atto notificato il 21 dicembre 1971 al Presidente della Regione

siciliana, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato ha proposto ricorso a

questa Corte per la risoluzione del conflitto di attribuzione, che

sarebbe insorto per effetto del decreto 21 maggio 1971, n. 537,

pubblicato per estratto sul n. 28, in data 5 giugno 1971, della

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, con il quale l'Assessore

per l'industria e commercio di quella Regione ha concesso alla ISAB

s.p.a. d'installare e gestire nel Comune di Melilli un impianto per la

raffinazione di oli minerali per la lavorazione annuale di 7,5 milioni

di tonnellate di petrolio grezzo con successivo ampliamento a 14

milioni di tonnellate-anno.

A sostegno del gravame si premette in linea di fatto: che il

settore della installazione degli impianti per la raffinazione del

petrolio è di preminente interesse nazionale;

che, appunto per questo, la Commissione consultiva per l'energia,

presieduta dal Ministro per l'industria ed il commercio, elabora, nel

campo della politica petroliera ed in particolare della installazione

di detti impianti, studi e piani di carattere globale, che tengono

conto, proprio in relazione alle raffinerie ed alla loro ubicazione,

delle prospettive concernenti i fabbisogni petroliferi del Paese e di

tutti i vari problemi connessi considerati, nel loro insieme, sul piano

nazionale;

che esiste una Commissione interministeriale per la disciplina

petrolifera, che esamina le domande per la installazione di nuove

raffinerie e di ampliamento di quelle esistenti, al fine di attuare un

programma pluriennale di potenziamento delle attrezzature di

lavorazione del petrolio in vista dei prevedibili aumenti di consumo,

sempre sul piano nazionale;

che eguali problemi di programmazione, nel più vasto ambito del

Mercato comune europeo, di fatto, si presentano e stanno per trovare

una disciplina normativa in apposito "regolamento" della C.E.E., al

quale dovrà obbligatoriamente uniformarsi la legislazione interna dei

Paesi aderenti alla Comunità.

Dopo questa premessa, che postulerebbe l'esclusione, in materia, di

una qualsiasi competenza regionale autonoma o anche concorrente con

quella statale, si riconosce, peraltro, che in materia di industria e

commercio, ai sensi dell'art. 14, lett. d dello Statuto speciale per la

Regione siciliana e relative norme di attuazione, la Regione ha

competenza legislativa esclusiva, alla quale corrisponde piena

competenza amministrativa, ma si sostiene che l'esercizio concreto di

tale competenza deve essere coordinato con le attribuzioni riservate ai

poteri centrali dello Stato.

Poiché, con l'indiscriminato ed eccessivo esercizio delle sue

attribuzioni, che viene a concentrare nella Sicilia, in contrasto con i

preminenti interessi nazionali di cui alle sopra-riportate premesse,

gran parte degli impianti che andrebbero più opportunamente

distribuiti su tutto il territorio nazionale, esercizio del quale

l'impugnato decreto costituirebbe prova eloquente, si sostiene che la

Regione, con tale decreto, avrebbe esorbitato dalle proprie

attribuzioni, invadendo il campo di quelle statali.

A conforto di tale tesi si citano varie sentenze di questa Corte,

con le quali si afferma il principio che anche le Regioni a statuto

speciale debbono rispettare i limiti posti dalla Costituzione ai loro

poteri, compresi quelli costituiti "dagli interessi nazionali",

espressamente richiamati dall'art. 117 della Costituzione stessa.

In particolare si richiamano: la sentenza n. 4 del 1964, che

afferma la legittimità della formulazione di programmi riguardanti

l'intero Paese, comprese le Regioni a statuto speciale, in relazione al

piano generale degli acquedotti; la sentenza n. 13 del 1964,

riguardante la nazionalizzazione della produzione e distribuzione

dell'energia elettrica; la sentenza n. 58 del 1958, riguardante la

disciplina del credito.

Si conclude, pertanto, chiedendo che la Corte voglia dichiarare che

la Regione siciliana deve esercitare il potere di concessione per

l'installazione o l'ampliamento di raffinerie di petrolio greggio col

rispetto delle attribuzioni riservate al potere centrale dello Stato e

conseguentemente annullare l'atto impugnato.

Si è costituito nel giudizio il Presidente della Regione

siciliana, il cui patrocinio, con memoria depositata l'8 gennaio 1972,

a confutazione del ricorso ne eccepisce, in via pregiudiziale,

l'inammissibilità, nel merito l'infondatezza, sostanzialmente per le

seguenti ragioni:

1) Inammissibilità, in quanto il ricorso è stato notificato dopo

che era trascorso il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione del

provvedimento impugnato nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana e dalla piena conoscenza del provvedimento stesso.

2) Infondatezza.

Proprio nella materia che forma oggetto della presente controversia

la Corte si è già pronunziata con la sentenza n. 82 del 1958, con la

quale sono stati affermati alcuni principi ai quali, come risulta dalla

premessa dell'impugnato provvedimento, la Regione si è scrupolosamente

conformata.

Tra l'altro, respingendo la contraria tesi, in quella sede

sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, la Corte ha affermato il

principio che, quando siano trasferiti alla Regione poteri in una

materia nella quale il Ministro competente in sede statale deve

provvedere di "concerto" con altro o altri Ministri, competenti in

materia, i poteri relativi alla quale non siano stati trasferiti alla

Regione, questa ben può provvedere sostituendo al "concerto" il

"nulla-osta" o l'"assenso" del Ministro o dei Ministri, i poteri dei

quali non siano stati ad essa trasferiti.

Poiché tali "nulla-osta" nella specie la Regione ha ottenuti,

l'Avvocatura tenta di "aggirare" la citata sentenza parlando di

interessi nazionali e di programmazioni che, finora, non trovano alcuna

sanzione, non solo in leggi costituzionali, ma neppure in leggi

ordinarie, per cui non possono essere opposte alla Regione, per

limitarne poteri costituzionalmente sanciti.

Con memoria depositata il 13 aprile 1972, l'Avvocatura dello Stato,

nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri, a

confutazione della sopra riassunta memoria del patrocinio della

Regione, eccepisce, in sostanza, quanto segue:

a) Sull'eccezione di inammissibilità del ricorso.

Siccome, ai sensi dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953,

legittimati a proporre i ricorsi per conflitto di attribuzione, sono,

rispettivamente, il Presidente del Consiglio dei ministri per lo Stato

ed il Presidente della Regione per le Regioni, ai fini della decorrenza

del termine d'impugnativa, dallo stesso art. 39 preveduto, occorre che

sia dimostrata la piena conoscenza dell'atto da impugnare da parte del

legittimato a proporre l'impugnativa e tale piena conoscenza da parte

del Presidente del Consiglio dei ministri non può desumersi dalla

pubblicazione, per estratto, di un atto amministrativo, di per se non

soggetto a tale forma di notificazione.

b) Sul merito.

Non può ammettersi che in una materia di rilevante e preminente

interesse nazionale, connessa, per giunta, anche ad impegni

internazionali, una Regione possa disporre senza gli opportuni accordi

con gli organi centrali dello Stato, rifiutandosi perfino di fornire

notizie sulla potenzialità e sulla produttività degli impianti

autorizzati all'organo statale (Ministero dell'industria e del

commercio) competente in materia.

Pertanto, nell'interesse del Presidente del Consiglio dei ministri,

si insiste nel chiedere l'accoglimento del ricorso.

Alla sua volta, il patrocinio della Regione, con memoria depositata

l'11 aprile 1972, insiste sulle eccezioni di rito e di merito, sopra

riassunte, aggiungendo:

a) Sulla eccezione di inammissibilità del ricorso, che con

sentenza n. 74 del 1960 questa Corte, in caso perfettamente analogo a

quello in esame, ha dichiarato inammissibile il ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri avverso un decreto del Presidente della

Regione siciliana, perché proposto dopo il decorso del termine di 60

giorni dalla pubblicazione di tale decreto nella Gazzetta Ufficiale

della Regione.

b) Sul merito, che in sostanza, anche a voler ritenere esatte le

affermazioni dell'Avvocatura dello Stato circa l'importanza di

interesse nazionale ed internazionale degli impianti per la

raffinazione del petrolio e circa la necessità di una pianificazione

globale della materia che si estende a tutto il territorio nazionale,

in esso compreso anche quello delle Regioni a statuto speciale, sta di

fatto che tali interessi e tali esigenze, finora, non hanno formato

oggetto di concrete norme legislative, né sul piano costituzionale,

né su quello ordinario.

La materia resta, quindi, tuttora disciplinata dal r.d.l. 2

novembre 1933, n. 1741, e dal regolamento di esecuzione, approvato con

r.d. 20 luglio 1934, n. 1303, in relazione ai quali questa Corte, con

la sentenza n. 82 del 1958, ha riconosciuto il legittimo esercizio da

parte del competente Assessore della Regione siciliana, nell'ambito

della Regione, dei poteri spettanti, fuori da tale Regione, al

Ministero dell'industria e del commercio.

Nell'interesse della Regione, si insiste, nel chiedere il rigetto

del ricorso.

Nell'udienza si è costituito, in difesa della Regione, anche l'avv.

prof. Jemolo che, nella discussione orale, ha insistito nella eccezione

di tardività del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri e

ne ha illustrato la infondatezza nel merito.

Alla sua volta l'Avvocato dello Stato, pur non disconoscendo la

competenza della Regione in materia, ha insistito nel sostenere che,

nel concreto esercizio delle relative attribuzioni, la Regione abbia

ecceduto, invadendo il campo delle attribuzioni statali. Considerato in diritto :

1. - In via pregiudiziale occorre esaminare la eccezione di

tardività del ricorso sollevata dalla Regione.

Al riguardo si rileva:

Ai sensi del secondo comma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, i ricorsi per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni e

tra Regioni e Stato e altre Regioni debbono essere proposti nel termine

di sessanta giorni a decorrere dalla notificazione o pubblicazione

ovvero dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato.

Per il precedente art. 22, poi, nel procedimento davanti alla Corte

costituzionale (esclusi i procedimenti e giudizi di accusa) si

osservano, in quanto applicabili, le norme del regolamento di procedura

per il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

In materia di pubblicazione di atti o provvedimenti amministrativi,

l'art. 2 di tale regolamento (approvato con r.d. 17 agosto 1907, n.

642) dispone testualmente: "Qualora si pretende che un atto o

provvedimento amministrativo offenda interessi di individui o di enti

giuridici, i quali non essendo direttamente contemplati nell'atto o

provvedimento medesimo non ne abbiano avuto notificazione nelle forme

prescritte dagli articoli seguenti, il termine per ricorrere alle

sezioni giurisdizionali decorre dal giorno della pubblicazione di un

estratto di quell'atto o provvedimento nella Gazzetta Ufficiale (del

regno) o nel Bollettino degli annunzi legali per la provincia".

Che l'atto impugnato nella specie, anche se adottato con la forma

di decreto assessoriale, sia un semplice atto amministrativo

(concessione) e non di governo non è contestato.

Poiché lo Stato non vi è direttamente contemplato, non doveva

essergli notificato.

È stato, però, pubblicato, non risulta se d'ufficio o a richiesta

di interessato, nella Gazzetta Ufficiate della Regione, seconda parte.

Per l'art. 15 delle Norme di attuazione dello Statuto speciale per

la Regione siciliana, adottate con D.L.C.P.S. 25 marzo 1947, n. 204,

nella seconda parte della Gazzetta Ufficiale di detta Regione debbono

essere pubblicati gli annunzi e gli avvisi prescritti dalle leggi e dai

regolamenti vigenti nella Regione e, su richiesta degli interessati,

gli annunzi e gli avvisi di cui è obbligatoria la pubblicazione nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Non risulta che ci sia legge o regolamento regionale da cui quella

pubblicazione fosse prescritta.

Deve, dunque, ritenersi che si tratti di una pubblicazione non

obbligatoria ma facoltativa, alla quale, per ovvie considerazioni, non

può attribuirsi l'effetto contemplato nel sopra trascritto articolo 2

del regolamento di procedura per il Consiglio di Stato.

Non può, in conseguenza, ritenersi che il termine per

l'impugnativa in esame dovesse decorrere da quella pubblicazione, ma

deve, invece, riconoscersi che dovesse decorrere da quella conoscenza

che il Presidente del Consiglio ne ha avuto attraverso la nota del

Ministero dell'industria e commercio del 21 ottobre 1971, in atti

depositata, rispetto alla quale il ricorso risulta tempestivo.

Né può in contrario invocarsi la sentenza n. 74 del 1960 di

questa Corte, perché l'atto che formava oggetto del giudizio con tale

sentenza definito-decreto del Presidente della Regione di annullamento

d'ufficio per motivi di interesse pubblico di un provvedimento

amministrativo definitivo - era un decreto del Governo regionale, la

cui pubblicazione nella prima parte della Gazzetta Ufficiale della

Regione è prescritta espressamente dal sopra citato articolo 15 del

D.L.C.P.S. n. 204 del 1947.

L'esaminata eccezione risulta, pertanto, infondata.

2. - Nel merito il ricorso è infondato.

La questione circa il trasferimento all'Assessore per l'industria e

commercio della Regione siciliana dei poteri relativi alla materia

della concessione di impianto ed esercizio di raffinerie di oli

minerali è già stata sottoposta all'esame di questa Corte, sotto il

profilo che, allo stato della legislazione, non fosse configurabile un

concerto tra Assessore regionale e Ministro e che, quindi, dovendo la

potestà del Ministro per l'industria e commercio in materia essere

esercitata di concerto con il Ministro per le finanze ed,

eventualmente, con il Ministro per la marina mercantile, le competenze

dei quali non erano state trasferite alla Regione, non potesse

ammettersi la possibilità giuridica per l'Assessore all'industria e

commercio della Regione di provvedere.

Ma questa Corte, con sentenza 18 dicembre 1958, n. 82, respinse

tale tesi, in sostanza, affermando:

1) che la materia è tuttora disciplinata soltanto dal decreto -

legge 2 novembre 1933, n. 1741 (conv. nella legge 8 febbraio 1934, n.

367) e dal relativo regolamento approvato con r.d. 20 luglio 1934, n.

1303;

2) che non possono porsi ai poteri attribuibili alle Regioni da

norme costituzionali limiti che non siano costituzionalmente

giustificati;

3) che l'esigenza del concorso nell'emanazione del provvedimento,

voluto dalla legge, di altre Amministrazioni centrali dello Stato, i

cui poteri non siano stati trasferiti alla Regione, può ben essere

manifestato senza la forma tipica del concerto, mediante accordi tra

Stato e Regione.

Nel caso in esame, l'Assessore regionale, uniformandosi

scrupolosamente alla citata sentenza, come risulta dalla premessa

dell'impugnato decreto, prima di emetterlo, ha ottenuto il consenso non

soltanto del Ministro per le finanze e di quello per la marina

mercantile, ma anche dello Stato Maggiore della Difesa e di tutti gli

organi statali, che, ai sensi del regolamento n. 1303 del 1934 possono

avere interesse, anche indiretto, nella materia.

A sostegno del gravame viene, perciò, prospettata una nuova tesi

che, logicamente, dovrebbe condurre alla negazione di ogni competenza

in materia da parte della Regione, ma che, in concreto, sembra limitata

alla richiesta che la Regione provveda previo accordo anche col

Ministro per l'industria e commercio.

Come si è esposto in narrativa, infatti, si sostiene:

che la materia degli idrocarburi e degli impianti che li concernono

è di innegabile, preminente interesse nazionale;

che, pertanto, deve formare oggetto di una programmazione globale,

che abbracci tutto il territorio nazionale, anche ai fini di una

organica e funzionale collocazione territoriale degli impianti;

che la materia presenta anche una notevole rilevanza nei rapporti

con il MEC tanto che è in corso l'elaborazione di un regolamento, al

quale l'Italia, quale membro della Comunità, dovrebbe uniformarsi.

Anche questa tesi, peraltro, risulta completamente destituita di

giuridico fondamento.

Come è stato affermato anche nella sopra citata sentenza n. 82 del

1958, la competenza attribuita in materia alla Regione dal relativo

Statuto trova limiti soltanto nelle leggi costituzionali dello Stato.

A tutt'oggi, sul piano della legislazione, la materia è

disciplinata soltanto dal d.l. n. 1741 del 1933 e relativo regolamento,

che non hanno certo carattere di leggi costituzionali.

Per giunta, tale disciplina ha chiaramente per oggetto soprattutto

la sorveglianza diretta ad evitare evasioni fiscali e la garanzia della

pubblica incolumità.

Ne consegue che le deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, pur

apprezzabili, in senso astratto e forse anche de jure condendo, non

hanno in atto alcuna base concreta sul piano legislativo ordinario e

tanto meno su quello costituzionale.

Non si possono, pertanto, in base ad esse disapplicare norme che,

invece, come si è posto più volte in rilievo hanno indiscusso

carattere costituzionale.