Sentenza n. 1042/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Emilia-Romagna n. 131 del 13 gennaio 1988 a seguito di riapprovazione

della legge regionale n. 101/87 concernente "Visite mediche

preventive e periodiche a particolari categorie di lavoratori",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

notificato il 2 febbraio 1988, depositato in cancelleria il 12

febbraio 1988 successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi

1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Giuseppe Ferrari per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 1988, il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello

Stato, ha impugnato la legge n. 131 del 1988 della Regione

Emilia-Romagna, riapprovata, dopo il rinvio governativo, il 13

gennaio 1988, concernente le "visite mediche preventive e periodiche

a particolari categorie di lavoratori".

A giudizio del ricorrente, la norma censurata, che ha sostituito

interamente l'art. 10 della legge regionale 22 ottobre 1979 n. 33 in

materia di tutela della salute nei luoghi di lavoro, interferisce con

il combinato disposto degli artt. 4, 5 e 33 del d.P.R. 19 marzo 1956

n. 303, recante "norme generali per l'igiene del lavoro".

La norma regionale precedente attribuiva ai datori di lavoro e

alle rappresentanze dei lavoratori previste dall'art. 9 della legge

n. 300 del 1970 la facoltà di ricorrere, con richiesta congiunta, al

servizio pubblico delle Unità sanitarie locali per l'effettuazione

delle visite mediche di controllo prescritte dall'art. 33 del d.P.R.

n. 303 del 1956 per le lavorazioni industriali che espongono

all'azione di sostanze tossiche o infettanti o comunque nocive,

lasciando in pari tempo alle U.S.L. la libertà di accogliere o no la

richiesta. In questi termini la norma non incideva nella disciplina

generale dei rapporti intersoggettivi in materia di igiene e

sicurezza del lavoro, riservata allo Stato dagli artt. 4 n. 2, 6

lett. m) e 24 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del

servizio sanitario nazionale.

Delle competenze riservate allo Stato non può invece dirsi

rispettoso l'articolo unico della legge impugnata. In particolare, il

secondo comma, imponendo ai datori di lavoro l'obbligo di rivolgersi

alle U.S.L. su istanza dei lavoratori, mediante le loro

rappresentanze, e alle U.S.L. l'obbligo di eseguire gli accertamenti

richiesti, interferisce col combinato disposto degli articoli 4, 5 e

33 del d.P.R. n. 303 del 1956. Né si potrebbe ritenere che questa

disciplina sia stata superata dall'art. 5 della legge n. 300 del

1970, dato il carattere speciale della legge sulla prevenzione degli

infortuni e delle malattie professionali, e considerando altresì che

il terzo comma dell'art. 5 dello statuto si riferisce ai controlli

sanitari facoltativi, mentre l'art. 33 del d.P.R. n. 303 prevede

visite e controlli sanitari obbligatori.

Da ciò si desume, secondo il ricorrente, che la legge regionale

impugnata ha indebitamente modificato i modi della tutela della

salute nei luoghi di lavoro, nella parte che deve essere

uniformemente disciplinata su tutto il territorio nazionale,

indebitamente addossando l'intero onere di tale tutela alle strutture

del servizio sanitario nazionale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.

La Regione osserva, in primo luogo, che la modifica legislativa

apportata con la legge impugnata consiste nella definizione delle

procedure attraverso le quali le prestazioni sanitarie possono essere

richieste alle U.S.L. e nella precisazione dell'obbligo di queste di

eseguirle. Tale modifica si propone di ovviare in sede interpretativa

alla mancata specificazione di tale obbligo nella norma precedente,

nonché ad alcune difficoltà applicative. Tutto ciò, anche allo

scopo di creare un sistema generale di convenzioni tra i datori di

lavoro, i medici e le stesse U.S.L.

L'occasione della promulgazione della legge impugnata è stata

fornita dalla sentenza della Cassazione n. 2799 del 21 aprile 1986,

secondo la quale "l'art. 5 dello statuto dei lavoratori e la

disciplina della legge n. 833 del 1978 hanno abrogato ogni contraria

disposizione", così che le "visite mediche periodiche obbligatorie

di controllo, previste dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956,

possono essere eseguite solo tramite le strutture sanitarie pubbliche

ex art. 5, terzo comma della legge n. 300 del 1970 e art. 14, terzo

comma, lettera f) della legge n. 833 del 1978".

Sulla base della motivazione di questa sentenza la Regione ha

ritenuto di emanare la legge impugnata allo scopo di fornire una

interpretazione della normativa statale di riferimento che non desse

più luogo a dubbi e perplessità, coordinandola con i nuovi

princìpi affermati dalla legislazione successiva.

Pertanto, ad avviso della resistente, l'invasione delle competenze

statali lamentata dal ricorrente in realtà non sussiste, ma è

solamente il frutto di un'errata interpretazione della legge n. 303

del 1956, e in particolare degli artt. 4 e 5, i quali, secondo la

tesi del Governo, disciplinerebbero tassativamente l'elenco degli

obblighi dei datori di lavoro, in modo da escludere una lettura

aperta al coordinamento con le direttive dello statuto dei lavoratori

e della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale.

3. - Un altro punto controverso della legge impugnata riguarda "il

regolamento della prevista disciplina di convenzionamento delle

U.S.L. con i datori di lavoro e medici liberi professionisti da

stipularsi, in questo ultimo caso, solo quando i servizi pubblici non

abbiano personale sufficiente".

In proposito, la Presidenza del Consiglio lamenta il rischio di

una disciplina difforme da quella vigente nelle altre parti del

territorio nazionale, nonché l'aggravio che la norma regionale

impone alle strutture del servizio sanitario nazionale, con grave

pregiudizio alle concrete possibilità di assolvimento dei suoi

compiti istituzionali.

La Regione contesta la fondatezza della prima eccezione perché

non dimostrerebbe alcun conflitto con le norme statali,

l'ammissibilità della seconda, perché eccezione di merito e non di

legittimità. Considerato in diritto

1. - L'articolo unico della legge 13 gennaio 1988 n. 131 della

Regione Emilia-Romagna, sostitutivo dell'art. 10 della legge

regionale n. 33 del 1979 sulla "tutela della salute nei luoghi di

lavoro", obbliga i datori di lavoro a provvedere alle visite mediche

preventive e periodiche obbligatorie, previste dall'art. 33 del

d.P.R. 19 marzo 1956 n. 303 ("Norme generali per l'igiene del

lavoro"), "tramite le Unità sanitarie locali", qualora "nell'ambito

delle facoltà di cui all'art. 9 della legge 20 maggio 1970 n. 300 i

lavoratori lo richiedano mediante le proprie rappresentanze" (secondo

comma), e stabilisce altresì l'obbligo delle U.S.L. di eseguire gli

accertamenti sanitari richiesti dal datore di lavoro (terzo comma).

Segue la previsione di specifici obblighi reciproci di informazione

tra le U.S.L. e i medici incaricati di effettuare gli accertamenti,

nonché di obblighi di comunicazione dei datori di lavoro verso le

U.S.L. Infine i comma settimo, ottavo e nono prevedono l'adozione, da

parte della giunta regionale, di schemi di convenzione

rispettivamente tra Unità sanitaria locale e datori di lavoro, per

fissare le modalità tecnico-organizzative dei detti accertamenti e

gli oneri finanziari a carico dell'imprenditore, e tra Unità

sanitaria locale e medici liberi professionisti "da stipulare nel

caso in cui il competente servizio della U.S.L. non possa

corrispondere alle richieste pervenute mediante medici a rapporto di

impiego da essa dipendenti".

Il Governo della Repubblica ha impugnato questa legge chiedendone

la dichiarazione di illegittimità costituzionale "per indebita

interferenza con la normativa nazionale" di cui agli artt. 4, 5 e 33

del d.P.R. 303 del 1956, in contrasto con gli artt. 4 n. 2, 6 lett.

m) e 24 della legge n. 833 del 1978, ai sensi dei quali la disciplina

generale relativa all'igiene e alla sicurezza nei luoghi di lavoro è

riservata allo Stato al fine di "assicurare condizioni e garanzie di

salute uniformi per tutto il territorio nazionale".

2. - Il ricorso è fondato.

A parte ogni considerazione di merito, che in questa sede non può

trovare ingresso, è innegabile che la legge regionale impugnata non

si limita a interpretare, specificandone le modalità organizzative

ed esecutive, la disciplina statale nella materia de qua, bensì la

modifica incisivamente, creando per la Regione Emilia-Romagna

condizioni e modi difformi di tutela della salute nei luoghi di

lavoro.

In presenza della richiesta dei lavoratori, prevista nel secondo

comma, il datore di lavoro viene privato della facoltà,

attribuitagli dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956, di scegliere

"un medico competente" per l'adempimento dell'obbligo di sottoporre a

visite mediche preventive e periodiche i lavoratori addetti a

lavorazioni industriali che espongono all'azione di sostanze tossiche

o infettanti o comunque nocive. Né si può dire che il potere

attribuito ai lavoratori, mediante le loro rappresentanze, di

obbligare il datore a far eseguire le visite mediche "tramite

l'Unità sanitaria locale" si giustifica "nell'ambito delle facoltà

di cui all'art. 9 della legge n. 300 del 1970". La norma dello

statuto dei lavoratori attribuisce ai lavoratori un potere collettivo

di controllo (anche mediante la promozione di azioni giudiziarie)

dell'adempimento degli obblighi imposti dalla legge al datore per la

prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, non anche

un potere di comando costitutivo di nuovi obblighi.

3. - La difesa della resistente obietta che la legge di cui si

controverte si è limitata ad adeguare la normativa sostanziale e

organizzativa della Regione allo stato della legislazione nazionale

così come acclarato dalla sentenza 21 aprile 1986 n. 2729 della

Corte di cassazione, Sezione lavoro, secondo la quale "l'art. 5 dello

statuto dei lavoratori e l'art. 14, terzo comma, lett. f) della legge

n. 833 del 1978 hanno abrogato ogni contraria disposizione

sopprimendo la possibilità per il medico scelto dal datore di lavoro

di eseguire sui lavoratori gli accertamenti sanitari previsti

dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956".

L'obiezione non è producente per una duplice ragione. Anzitutto

altro è l'efficacia della sentenza, e altro l'efficacia della legge.

In secondo luogo, se fosse vera la premessa da cui muove la difesa

della resistente, che il diritto statale nella materia regolata

dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956 si è evoluto nei termini

indicati dalla sentenza n. 2729 della Cassazione civile, la legge

regionale di cui è causa risulterebbe pur sempre contrastante con la

legislazione nazionale, e quindi invasiva delle competenze riservate

allo Stato, per la ragione inversa a quella lamentata dall'Avvocatura

dello Stato: cioè perché, mentre, secondo quella che in ipotesi

sarebbe la legge dello Stato, gli accertamenti sanitari obbligatori

in discorso devono incondizionatamente essere sempre affidati alle

Unità sanitarie locali, la legge regionale impugnata ripristina

invece, nel primo comma, la facoltà del datore di lavoro di

effettuarli mediante il medico di fabbrica se e fino a quando le

rappresentanze dei lavoratori previste dall'art. 9 della legge n. 300

del 1970 non chiedano l'intervento alle strutture pubbliche del

servizio sanitario nazionale.