Sentenza n. 1044/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l. 1°

aprile 1988, n. 103, poi convertito, con modificazioni, in legge 1°

giugno 1988, n. 176, recante "Rifinanziamento delle attività di

prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti", promosso con

ricorso della Regione Emilia Romagna, notificato il 2 maggio 1988,

depositato in cancelleria il 9 maggio 1988 successivo ed iscritto al

n. 13 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Emilia Romagna e l'avv.

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il d.l. 22 aprile 1985, n. 144, recante "Norme per

l'erogazione di contributi finalizzati al sostegno delle attività di

prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti nonché per la

distruzione di sostanze stupefacenti e psicotrope sequestrate e

confiscate", convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno

1985, n. 297, prevedeva la erogazione, nel triennio 1985-1987, di

contributi da parte del Ministero dell'Interno, allo scopo di

sostenere le attività per il recupero ed il reinserimento sociale

dei tossicodipendenti. Destinatari dei contributi, da erogarsi - fino

alla emanazione di una disciplina legislativa sul volontariato - per

il tramite dell'ente locale competente per territorio, erano comuni,

UU.SS.LL., ed altri enti, associazioni di volontariato, cooperative e

privati.

Le Regioni Fiuli-Venezia Giulia, Lombardia, Emilia Romagna e

Toscana impugnavano tale normativa in quanto lesiva delle proprie

competenze costituzionalmente garantite: i relativi ricorsi venivano

rigettati dalla Corte con sentenza n. 243 del 1987.

Con il d.l. 1° aprile 1988, n. 103 (successivamente convertito,

con modificazioni, della legge 1° giugno 1988, n. 176), veniva

prorogata, per il triennio 1988-1990, la erogazione dei contributi di

cui al precedente d.l. n. 144/1985.

Con il presente ricorso la Regione Emilia Romagna ha chiesto la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l.

n. 103/88 in toto, o nella parte in cui non prevede che siano le

Regioni, anziché il Ministro dell'Interno, ad erogare i contributi,

né che siano devolute alle Regioni le somme stanziate, assumendo la

violazione degli artt. 117, 118, 119, 77 e 97 Cost., anche in

relazione agli artt. 22, 27 e 126, comma terzo, del d.P.R. 26 luglio

1977, n. 616; alla legge 28 dicembre 1978, n. 833; agli artt. 2, 90,

94 e 103 della legge 22 dicembre 1975, n. 685.

2. - Ha osservato, al riguardo, la ricorrente che la materia cui

si riferisce il d.l. impugnato deve ricomprendersi nell'ambito delle

competenze spettanti alla Regione in tema di sanità e di assistenza

sociale.

Tale inquadramento non sarebbe contraddetto, ma, al contrario,

avvalorato da alcune riflessioni, contenute nella citata sentenza

della Corte costituzionale n. 243/87, sulla necessità di una

considerazione globale di tutti gli aspetti, fisici e psicologici,

del tossicodipendente, ciò che confermerebbe che gli interventi in

questa materia rientrano nella beneficenza pubblica ed assistenza

sanitaria.

Né la riferita impostazione sarebbe smentita dalla esistenza di

connessi problemi di sicurezza e di ordine pubblico. In realtà, ad

avviso della Regione Lombardia, l'intervento del Ministro

dell'Interno piuttosto che di quello della Sanità nella materia in

questione sarebbe stato giustificato dalla sent. n. 243/87 non tanto

perché si sia individuato un profilo di ordine pubblico prevalente

su quello dell'assistenza - ciò che contraddirebbe la critica delle

concezioni "pancriminalistiche" contenuta in altra sentenza (n.

287/87) - quanto perché la disciplina dei contributi aveva carattere

transitorio, la proroga disposta con il d.l. impugnato, trasformando

in permanente quella disciplina, determinerebbe, invece,

l'insediamento definitivo dello Stato in una materia di competenza

regionale, disattendendo, nel contempo, i "suggerimenti"

interpretativi contenuti nella predetta sentenza n. 243, relativi a

forme di collaborazione nella materia de qua tra Stato e Regione.

3. - Inoltre, ha rilevato la ricorrente, la normativa in questione

viola l'autonomia finanziaria della Regione, non prevedendo la

obbligatoria distribuzione dei fondi destinati ad interventi in

materia di interesse regionale alle Regioni interessate, nonché

l'art. 97 Cost., consentendo la instaurazione di procedimenti

amministrativi statali che si sovrapporrebbero ad interventi e

procedure regionali, con l'effetto di una duplicazione di attività.

4. - Infine, la Regione Emilia Romagna ha contestato la

sussistenza, nella specie, dei presupposti che giustificano la

decretazione d'urgenza, rivendicando a sé la legittimazione a far

valere tale vizio alla stregua della considerazione che il

procedimento legislativo ordinario costituisce una garanzia per le

Regioni, consentendo ad esse di prendervi parte nei modi previsti per

far valere i propri interessi, laddove a tale scopo non sarebbe

sufficiente la fase della conversione in legge dei decreti, in

quanto, trovando uno spazio, nel procedimento di conversione,

all'inserimento degli interessi delle Regioni, si accresce la

possibilità che siano presentati emendamenti, col rischio di

impedire la tempestiva conversione in legge del provvedimento

provvisorio, e con la conseguenza della reiterazione del decreto

legge.

5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, che ha

concluso per la infondatezza del ricorso, alla stregua del rilievo

che le censure mosse dalla Regione Emilia Romagna alla norma in

questione - che si limita a prorogare per il triennio 1988-1990 la

disciplina già dettata dal d.l. n. 144/85 - trovano già

confutazione nella motivazione della sentenza n. 243/1987, con la

quale la Corte costituzionale ha rigettato il ricorso della stessa e

di altre Regioni nei confronti del menzionato d.l. n. 144/1985 non

perché la disciplina in esso contenuta avesse carattere transitorio

- ciò che non escluderebbe una eventuale invasione di competenze

costituzionalmente attribuite alle Regioni - ma perché ha ritenuto

che la normativa impugnata abbia inteso disciplinare, del complesso

fenomeno della tossicodipendenza, gli aspetti incidenti sulla

sicurezza pubblica e sull'ordine pubblico, materia che non rientra

tra quelle trasferite alle Regioni.

6. - Quanto alla censura relativa all'uso dello strumento del

d.l., la difesa dell'autorità costituita ha rilevato che la mancanza

di interesse delle Regioni a sollevare questioni circa la sussistenza

dei presupposti dell'urgenza e necessità del d.l. costituisce un

principio costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte

(cfr., da ultimo, sentt. nn. 243/87 e 302/88).

La censura sarebbe, pertanto, inammissibile.

Comunque, si osserva nelle deduzioni, il rilievo sarebbe infondato

nel merito, in quanto nel caso di specie sussistevano i presupposti

per il ricorso alla decretazione d'urgenza, ravvisabili nella

circostanza della intervenuta scadenza del triennio 1985-1987 senza

che fosse stata emanata la nuova normativa prevista dagli artt. 1 e 2

della legge n. 297/1985.

Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Emilia Romagna ha

depositato una memoria con la quale, nel far presente di intendere

trasferito al testo legislativo di conversione (legge 1° giugno 1988,

n. 176) il ricorso già proposto avverso il d.l. 1° aprile 1988, n.

103, ha insistito nelle proprie richieste, ribadendo che il d.l. n.

144/85 era stato "salvato" dalla Corte con la sent. n. 287/87 solo in

virtù del suo carattere transitorio, e che tale ragione è venuta

meno con la emanazione del decreto attualmente impugnato.

Ha aggiunto la ricorrente che dalla motivazione della citata

sentenza n. 287/87 sembra potersi desumere che nella materia de qua

occorrerebbero forme di intesa e collaborazione tra Stato e Regioni,

di cui non v'è traccia nel d.l. n. 103/88.

A tale proposito, la Regione Emilia Romagna ha richiesto che la

Corte faccia ricorso ai propri poteri istruttori, richiedendo

all'Amministrazione dell'Interno di fornire i dati relativi

all'applicazione del d.l. n. 144 del 1985 e i primi dati relativi al

d.l. recentemente convertito, ciò anche al fine di verificare che,

come la ricorrente rileva, "l'applicazione della legge è stata tale

da smentire in concreto le presunte "ragioni" dell'intervento

centralizzato cui si è dato vita". Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia Romagna solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 del d.l. 1° aprile 1988, n. 103, poi

convertito, con modificazioni, nella legge 1° giugno 1988, n. 176, in

toto e nella parte in cui non prevede che siano le Regioni, anziché

il Ministero dell'Interno, ad erogare i contributi ivi previsti e che

siano devolute alle Regioni medesime le somme all'uopo destinate.

Sarebbero violati gli artt. 117, 118, 119, 77, 97 Cost. anche in

relazione agli artt. 22, 27 e 126, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio

1977, n. 616, alla legge 28 dicembre 1978, n. 833, agli artt. 2, 90,

94 e 103 della legge 28 dicembre 1975, n. 685, perché:

a) la materia disciplinata dal d.l. è da ricomprendersi nelle

competenze regionali in tema di sanità ed assistenza sociale,

beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria;

b) non sarebbero previste forme di collaborazione tra Stato e

Regioni;

c) risulterebbe lesa l'autonomia regionale non essendo prevista

la distribuzione alle Regioni dei fondi destinati ad interventi in

materia di interesse regionale;

d) sarebbe violato il principio costituzionale del buon

andamento dell'amministrazione in quanto procedimenti amministrativi

statali si sovrapporrebbero ad interventi e a procedure regionali;

e) non sussisterebbero i presupposti della necessità e

dell'urgenza e l'interesse della Regione sul punto si fonderebbe

sulla considerazione che il procedimento legislativo ordinario

costituisce una garanzia per essa, in quanto le consentirebbe di

partecipare al processo formativo della legge.

La questione non è fondata.

2. - Non può ritenersi sussistente la dedotta violazione

dell'art. 77 Cost. per l'avvenuta conversione in legge del d.l.

impugnato. Ed, inoltre, come più volte affermato (sentt. nn. 243/87;

302/88), la eventuale insussistenza delle condizioni per la

decretazione di urgenza non riguarda la sfera delle competenze

regionali.

2.1 - Per gli altri profili la questione non è fondata.

Il d.l. ora impugnato, convertito nella legge 1° giugno 1988, n.

176 (onde la considerazione delle proposte censure anche in relazione

ad essa), si è limitato a rifinanziare la precedente legge n. 297

del 1985 per il triennio 1988-1990, essendo scaduto il precedente

triennio (1985-1988), in questa previsto, di durata della erogazione

dei contributi finalizzati al sostegno delle attività di prevenzione

e di reinserimento dei tossicodipendenti nonché alla distruzione

delle sostanze stupefacenti e psicotrope sequestrate o confiscate.

Come si evince dai lavori preparatori, l'emergenza di notevole

rilevanza sociale, quale era il fenomeno della droga, al momento

dell'emanazione della precedente legge, non solo non è cessata, ma

la situazione ha avuto una preoccupante recrudescenza, onde la

necessità e l'urgenza di un nuovo intervento legislativo.

La competenza del Ministro dell'Interno trova ancora

giustificazione, permanendo la sussistenza delle finalità, già

proprie della precedente legge, di disciplinare gli aspetti della

tossicodipendenza incidenti sulla criminalità (dimostrata dal

rilevante numero dei condannati per delitti connessi all'uso e allo

spaccio degli stupefacenti), sulla sicurezza pubblica e sull'ordine

pubblico.

Nelle finalità di superamento delle suddette incidenze si

inseriscono anche le fasi di recupero e di reinserimento dei

tossicodipendenti nella famiglia e nella società.

Le ragioni sopra esposte dell'intervento legislativo sono state

poste a fondamento della precedente sentenza (n. 243/1987), con la

quale è stato rigettato l'incidente di costituzionalità sollevato

dalla stessa Regione ora ricorrente, oltre che dalle Regioni

Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Toscana contro la legge base n.

297 del 1985.

Le considerazioni svolte in quella sentenza valgono a far ritenere

non fondata anche la questione ora proposta.

Oltre le ragioni giustificatrici dell'intervento del Ministero

dell'Interno, innanzi riportate, si sottolinea ancora che le

modalità con le quali avviene l'erogazione dei contributi ai Comuni,

alle UU.SS.LL., alle associazioni di volontariato, alle comunità

terapeutiche e ad altri enti privati, non escludono una intesa e una

collaborazione fra Stato e Regioni in un settore che interessa

entrambi; che la stessa Regione va ricompresa tra gli enti locali

tramite i quali avviene l'erogazione dei contributi; che le Regioni

intervengano e partecipino anche alla fase di formulazione di pareri

e proposte.

2.2. - Le norme censurate non ledono l'autonomia finanziaria delle

Regioni in quanto la materia disciplinata non rientra tra quelle

trasferite dallo Stato alle Regioni.

Non risulta intaccato il finanziamento delle Regioni in quanto il

capitolo di bilancio (lo stesso di cui alla precedente legge: il n.

6856 del Ministero del Tesoro) per la materia ora disciplinata è

sempre quello del fondo occorrente per far fronte ad oneri dipendenti

da provvedimenti legislativi in corso e all'accantonamento delle

somme relative alla voce del bilancio del Ministero dell'Interno per

le misure urgenti in materia di lotta alla droga.

Non sussiste nemmeno la dedotta violazione dell'art. 97 Cost., in

quanto la lamentata sovrapposizione di provvedimenti amministrativi

è meramente eventuale e contingente, oltre che di agevole

eliminazione, mentre altri presunti inconvenienti, come quelli

concernenti i ritardi per accurati controlli, sono di mero fatto o

occasionali e, comunque, non importano violazione dell'invocato

precetto costituzionale.

Tuttavia, la lotta alla tossicodipendenza, anche per gli aspetti

non toccati dalla disciplina in esame (per esempio, quelli sanitari,

rinviati all'approvazione di apposito piano nazionale), esige urgenti

interventi legislativi. Anche in sede di discussione della legge in

esame è emersa in tutta la sua gravità ed urgenza la necessità di

una riconsiderazione generale della materia in ogni suo aspetto.

Spetta al legislatore l'impostazione di una strategia generale di

carattere socio-sanitario, di competenza di autorità nazionali e

locali, che coinvolga il privato-sociale, non speculativo, e il

pubblico, rappresentato dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni,

competenti in materia e per la parte sanitaria e per quella

assistenziale.

La legge dovrà cogliere i mutamenti intervenuti e dare soluzioni

efficaci sul piano della lotta al mercato della droga e su quello

della prevenzione, della cura e della riabilitazione, con conseguente

apprestamento di servizi sanitari e sociali diffusi sul territorio e

capaci di rapportarsi alla situazione del tossicodipendente e del

consumatore di sostanze stupefacenti.

Il ritardo di una legge oltre ogni ragionevole limite di tempo

renderebbe definitiva l'attuale disciplina che, siccome diretta

solamente a superare una emergenza, risulterebbe essenzialmente o

gravemente inadeguata anche in relazione al ruolo collaborativo delle

autonomie locali, onde questa Corte, se nuovamente investita dalla

materia, potrebbe riconsiderare diversamente la questione e trarne le

eventuali conseguenze.