Sentenza n. 105/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 del

D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, recante "Riorganizzazione centrale e

periferica del Ministero del lavoro e della previdenza sociale",

promosso con ordinanza emessa il 25 gennaio 1966 dal pretore di Reggio

Calabria nel procedimento penale a carico di Quattrone Francesco,

iscritta al n. 45 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 105 del 30 aprile 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale davanti al pretore di

Reggio Calabria contro il signor Francesco Quattrone, imputato del

reato previsto dall'art. 42 del T.U. 30 marzo 1955, n. 797, per aver

omesso di inviare all'I.N.P.S. i rendiconti dei contributi dovuti e

delle prestazioni anticipate ai lavoratori per il mese di giugno 1964,

è stata sollevata dalla difesa dell'imputato, con riferimento all'art.

3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9 del D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, giusta il quale "in caso

di constatata inosservanza delle norme di legge, la cui applicazione è

affidata alla vigilanza dell'Ispettorato del lavoro, questo ha la

facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso,

di diffidare con apposita prescrizione il datore di lavoro, fissando un

termine per la regolarizzazione".

Il pretore ha ritenuto la questione rilevante e non manifestamente

infondata, affermando che, a suo avviso, la norma impugnata concede

all'Ispettorato del lavoro una discrezionalità senza limitazioni e

un'assoluta libertà, insindacabili da parte del giudice ordinario.

Tale insindacabilità, che si congiunge ed è insieme conseguenza della

mancanza di norme che stabiliscano preventivamente i casi nei quali la

diffida sia consentita, o di una norma che imponga la diffida in ogni

caso, comporterebbe una violazione del principio di certezza,

astrattezza e generalità della norma penale che si risolve, in

sostanza, nella violazione dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla

legge.

Il pretore ha sollevato, poi, d'ufficio la questione di

costituzionalità della norma impugnata nei confronti dell'art. 112

della Costituzione, che impone al P.M. l'obbligo di esercitare

l'azione penale. Appare singolare, osserva l'ordinanza, che gli

Ispettori del lavoro, che ai sensi dell'art. 8 del D.P.R. n. 520 del

1955 "nei limiti del servizio a cui sono destinati e secondo le

attribuzioni ad essi conferite ... sono ufficiali di polizia

giudiziaria", dipendenti, perciò, in base all'art. 220 del codice di

procedura penale, dal P.M., godano di un potere più ampio di quello

spettante all'organo superiore, cioè il potere di non porre in essere

il presupposto per l'azione penale. Se poi, prosegue il pretore,

l'inosservanza della prescrizione con la quale l'Ispettorato diffida i

datori di lavoro è punibile, come di solito si ritiene, come

inosservanza della norma e non già della prescrizione, ne deriva che

la non ottemperanza alla diffida non costituisce elemento del reato,

che si sarebbe, invece, già perfezionato: sarebbe anzi questo a porsi

quale presupposto della diffida. Né si potrebbe configurare

l'inosservanza della prescrizione impartita dall'Ispettorato come

condizione di punibilità, data la mancanza, nel caso in esame, di

tutte le caratteristiche proprie di questa figura giuridica. Ad avviso

del pretore, si tratterebbe perciò di un'anomala condizione di

procedibilità rimessa, in una materia che riguarda insieme interessi

dello Stato e interessi particolari dei lavoratori, al medesimo organo

che ne deve accertare le violazioni.

Il pretore conclude affermando che non sussisterebbe contrasto né

con l'art. 3, né con l'art. 112 della Costituzione soltanto se la

legge predeterminasse i casi in cui l'Ispettorato fosse tenuto a

diffidare i datori di lavoro o se l'obbligo della diffida fosse stato

imposto in ogni caso, perché, così, l'obbligo di effettuare la

diffida, integrando un elemento del reato, vincolerebbe sia l'organo di

polizia giudiziaria in sede di rapporto, sia l'autorità giudiziaria in

sede di promovimento dell'azione penale e di accertamento dell'ipotesi

punitiva. Il contrasto non sussisterebbe nemmeno, ovviamente,

nell'ipotesi di soppressione della conferita facoltà all'Ispettorato

del lavoro.

L'ordinanza, emessa il 25 gennaio 1966, è stata ritualmente

notificata e comunicata, nonché pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.

105 del 30 aprile 1966.

2. - Secondo l'Avvocatura dello Stato, che è intervenuta in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, depositando

le sue deduzioni il 7 aprile 1966, la facoltà riconosciuta

all'Ispettorato del lavoro si traduce in una specie di richiesta a

promuovere l'azione penale, che si avvicina alla "richiesta" dell'art.

8 del Codice penale, dato che l'iniziativa dell'Ispettorato del lavoro

deve precedere l'inizio, e non già interferire sulla prosecuzione

dell'azione penale. Vero è che, prosegue l'Avvocatura,

l'incostituzionalità di queste condizioni di promovibilità potrebbe

essere fondata sull'ingerenza che così si eserciterebbe sul

promovimento o sullo svolgimento del processo penale; pur tuttavia

sarebbe necessario riconoscere che la norma impugnata soddisfa

l'esigenza di consentire valutazioni di opportunità; il che, non

diversamente da quello che la Corte ha affermato nei confronti

dell'art. 313, terzo comma, del Codice penale, che prescrive

l'autorizzazione a procedere per i delitti di vilipendio alle

istituzioni costituzionali, non provoca nessuna discriminazione fra i

cittadini, in quanto costoro, se si trovano nella situazione prevista

da tali disposizioni, ricevono tutti indistintamente il medesimo

trattamento. L'Avvocatura insiste sulla sostanziale identità delle due

previsioni legislative che non sarebbe limitata né dal fatto che, nel

caso in esame, le valutazioni di opportunità sono da riconnettere

all'esigenza della tutela del lavoro intesa in senso ampio e all'altra

della composizione di certi conflitti tra datori di lavoro e lavoratori

a livello amministrativo, né dal fatto che quelle valutazioni siano

riservate, anziché al capo di una branca dell'Amministrazione dello

Stato (Ministro della Giustizia), ad organi periferici

dell'Amministrazione dello Stato.

3. - L'infondatezza della questione di costituzionalità proposta

si avrebbe altresì, anche se la situazione si presenta meno valida dal

punto di vista pratico, qualora l'intervento dell'Ispettorato del

lavoro si considerasse non già come condizione a promuovere l'azione

penale, ma come qualificante il dovere di denuncia di certi reati. In

altri termini, la denuncia per i reati ricompresi nella sfera di

efficacia della norma impugnata si differirebbe da quella dell'art. 2

del Codice di procedura penale, nel senso che, in questa ipotesi, il

dovere sorgerebbe sulla semplice considerazione del reato commesso,

nell'altra tenendo conto, invece, degli interessi della collettività

secondo l'espressione della formula "valutate le circostanze del caso,

ove lo ritenga opportuno".

4. - La questione di legittimità della norma nei confronti

dell'art. 112 della Costituzione sarebbe, ad avviso dell'Avvocatura,

non rilevante e comunque infondata nel merito. L'Avvocatura sottolinea

che la questione è proposta dal pretore soltanto nel senso che se il

P.M. è tenuto all'esercizio dell'azione penale, non si

giustificherebbe il riconoscimento ad un altro organo della facoltà di

impedire quell'esercizio: riconoscimento che violerebbe l'art. 112

della Costituzione. Senonché non sarebbe in contrasto con questa

norma la previsione di determinate condizioni ai fini del promovimento

o della prosecuzione dell'azione penale, non potendosi ravvisare in

questa previsione un'interferenza nei doveri del P. M.

Questa tesi, conclude l'Avvocatura, avrebbe il conforto della

sentenza n. 22 del 1959 di questa Corte.

5. - All'udienza pubblica del 10 maggio 1967 l'Avvocatura dello

Stato ha insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se la facoltà che l'art. 9

del D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, riconosce all'Ispettorato del lavoro

di diffidare, con apposita prescrizione, il datore di lavoro, che non

si sia comportato in conformità con le norme di legge, fissando un

termine per la regolarizzazione, sia in contrasto con gli art. 3 e 112

della Costituzione.

La questione non è fondata.

La Corte ha gia escluso in due casi analoghi - relativo, il primo,

all'autorizzazione a procedere prevista dall'art. 313, terzo comma, del

Codice penale (sent. n. 22 del 1959); il secondo al cosiddetto

"promuovimento" dell'azione penale da parte del Prefetto ai sensi

dell'art. 378, terzo comma, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F

(sent. n. 154 del 1963)-, che sussistesse un contrasto con gli stessi

articoli della Costituzione, invocati nel presente giudizio, e che si

dovesse dichiarare perciò l'illegittimità costituzionale di quelle

norme. Ma poiché le tre fattispecie non sono assolutamente identiche e

l'obbligo della motivazione non può ritenersi assolto col semplice

richiamo dei precedenti, occorre un particolare esame delle ragioni che

nel caso ora sottoposto alla Corte conducono a una dichiarazione di non

fondatezza della questione sollevata.

2. - In primo luogo è da dire che la facoltà riconosciuta

all'Ispettore del lavoro di ordinare al datore di lavoro che non

ottemperi agli obblighi che la legge gli impone, di procedere, entro un

termine stabilito, alla "regolarizzazione", non viola il principio

dell'officiosità e dell'obbligatorietà dell'azione penale. Questa

facoltà dell'Ispettore e l'obbligo del P.M. di esercitare l'azione

penale si muovono, infatti, in campi diversi, sicché l'esercizio di

quella facoltà non scalfisce quest'obbligo, quale è posto dal

precetto costituzionale. Del resto, la riaffermazione del principio

dell'obbligatorità dell'azione penale espressa nell'art. 112 della

Costituzione non esclude che, indipendentemente dall'obbligo del P.M.,

l'ordinamento stabilisca determinate condizioni per il promovimento o

la prosecuzione dell'azione penale, anche in considerazione degli

interessi pubblici perseguiti dalla pubblica amministrazione.

L'ordinanza di rinvio ha fatto gran caso della qualifica di

ufficiale di polizia giudiziaria che l'art. 8 del P.D.R. 19 marzo 1955,

n. 520, attribuisce all'Ispettore del lavoro, traendone la conseguenza

che la norma impugnata riconosce, così, a un organo posto dalla legge

alle dipendenze del P.M. (art. 220 del Codice di procedura penale)

poteri più ampi di quelli assegnati all'organo superiore. Senonché,

l'Ispettore del lavoro non è soltanto un ufficiale di polizia

giudiziaria. Esso è in primo luogo un organo di vigilanza

sull'esecuzione della legislazione sociale. L'art. 7 del decreto

legislativo sopraricordato attribuisce all'Ispettorato del lavoro il

compito a) di vigilare sull'esecuzione di tutte le leggi sul lavoro e

la previdenza sociale in ogni tipo di azienda "ovunque è prestato un

lavoro salariato o stipendiato"; 17) di vigilare sull'esecuzione dei

contratti collettivi; c) di fornire tutti i chiarimenti che vengano

richiesti intorno alle leggi sull'applicazione delle quali esso deve

vigilare; d) di vigilare sul funzionamento delle attività

previdenziali, assistenziali e igienico-sanitarie a favore dei

prestatori d'opera; e) di esercitare le funzioni di tutela e di

vigilanza sugli enti dipendenti dal Ministero; f) di rilevare le

condizioni tecniche ed igieniche delle singole industrie; l'ordinamento

e la rimunerazione del lavoro, il numero e le condizioni degli operai,

gli scioperi, le loro cause e i loro risultati, il numero, le cause e

le conseguenze degli infortuni degli operai e via numerando. Attività

tutte che si svolgono nell'ambito amministrativo con ampi poteri

discrezionali, fino all'emanazione di disposizioni esecutive in materia

di infortuni, tutte le volte che le leggi attribuiscano un

apprezzamento discrezionale all'Ispettorato, non regolino, cioè, fin

nei dettagli la materia previdenziale. In quest'ambito così vasto va

anche inquadrata la facoltà dell'art. 9 col connesso potere-dovere di

valutare, a tutela dell'interesse del lavoro dipendente, inteso in

tutti i suoi aspetti, l'opportunità di una regolarizzazione della

situazione aziendale con la conseguente eliminazione immediata o entro

breve termine del danno o del pericolo di danno. Tutto ciò comporta

valutazioni di opportunità che devono essere rimesse agli organi

amministrativi, i soli in grado di valutare, nella complessità della

legislazione sociale, i mezzi più idonei per conseguire i fini voluti

dall'ordinamento. Quando opera in questo campo l'Ispettore del lavoro

non è un organo di polizia giudiziaria.

3. - La questione è infondata anche in relazione all'art. 3 della

Costituzione. Occorre appena osservare che la facoltà riconosciuta

all'Ispettore del lavoro è esercitabile nei confronti di tutti coloro

che si trovino nelle condizioni previste dalla legge, e non è

riferibile a gruppi o categorie di persone o di aziende arbitrariamente

configurate. La circostanza che, nell'esercizio di tale facoltà, il

comportamento dell'Ispettorato possa provocare di fatto una disparità

di trattamento comporta non già l'illegittimità della norma, ma

inconvenienti che non sono sufficienti ex se a indurre una

incostituzionalità del precetto. Del resto, codesti inconvenienti si

ripropongono tutte le volte in cui la norma riconosce un potere

discrezionale a un organo dello Stato e non potrebbero essere rimossi,

al limite, se non espungendo dall'ordinamento tutti i casi in cui

l'esercizio di un potere (quale esso sia) comporti un margine di

discrezionalità. D'altra parte non pare che l'esercizio di quella

facoltà sia affatto senza limiti, sottoposto, invece, com'è, a limiti

soggettivi e oggettivi. Soggettivi perché l'Ispettorato del lavoro è

inserito in un ordinamento gerarchico, costituendo esso un "ufficio

periferico del Ministero del lavoro e della previdenza sociale" (art. 2

del D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520) articolato in ispettorati regionali e

provinciali, integrato da un Ispettorato medico centrale con sede in

Roma (art. 4 decreto legisl. citato), con all'apice un "Consiglio di

Amministrazione dell'Ispettorato del lavoro", presieduto dal Ministro o

dal Sottosegretario di Stato per il lavoro e la previdenza sociale e

composto di otto membri (art. 13); soggetto a controlli ispettivi

(art. 3) e tenuto a seguire istruzioni e direttive nell'esercizio del

potere discrezionale che la legge gli affida. Oggettivi, che si

ricavano dalla stessa natura delle cose, che non consente, ad esempio,

il ricorso alla "regolarizzazione" tutte le volte in cui il

comportamento del destinatario della norma di tutela sociale sia un

comportamento commissivo, e non omissivo, che ha già spiegati tutti i

suoi effetti e non possa essere considerato, quindi, eliminabile

mediante il pronto adempimento dell'obbligo di legge e il conseguente

rapido raggiungimento dello scopo che la norma si prefigge. Le

medesime espressioni della disposizione dell'art. 9 - "ove lo ritenga

opportuno, valutate le circostanze del caso", che sembrano accentuare

con la loro apparente genericità, la facoltà discrezionale

dell'Ispettorato - stanno invece a provare la complessità e

delicatezza dei rapporti ai quali quella facoltà si riferisce e la

cautela con la quale essa deve essere esercitata.