Sentenza n. 105/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 51 del disegno

di legge n. 760, approvato il 28 luglio 1990, recante "Istituzione e

disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre

entrate", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione Sicilia, notificato il 3 agosto 1990, depositato in

cancelleria il 13 successivo ed iscritto al n. 60 del registro

ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

l'avv. Silvio De Fina per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1990, il Commissario dello

Stato presso la Regione siciliana ha impugnato l'art. 51 del disegno

di legge n. 760, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 28

luglio 1990 (concernente l'istituzione e la disciplina del servizio

di riscossione dei tributi e di altre entrate), il quale prevede la

concessione, limitatamente all'anno 1990, di un'"indennità

straordinaria" alla Sogesi S.p.A., nella sua qualità di commissario

governativo delegato provvisoriamente alla riscossione delle imposte

in Sicilia.

Secondo la norma impugnata tale indennità è calcolata nella

differenza tra la somma "delle entrate a qualunque titolo spettanti

ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989, n. 19,

nonché degli aggi percepiti sui ruoli posti in riscossione nell'anno

1989 con rate a scadere nel 1990" e l'eventuale maggior somma del

costo del personale in servizio, comprensivo delle retribuzioni e

delle contribuzioni previdenziali, nonché delle spese generali,

calcolate forfettariamente nella misura del venti per cento del costo

del personale.

Nel ricorso si espone che nella materia de qua il legislatore

siciliano, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto, esercita una potestà

legislativa di natura concorrente, i cui limiti sarebbero stati

travalicati, dalla norma impugnata, in relazione a quanto stabilito

dagli artt. 25 e 132 del d.P.R. 29 gennaio 1988, n. 43, con

violazione anche dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.

In proposito si osserva nel ricorso che l'art. 25 del d.P.R. n. 43

del 1988 ha previsto, per il servizio di riscossione dei tributi

svolto dal commissario governativo commissioni, compensi e rimborsi

spese nonché, eventualmente, la partecipazione dell'amministrazione

finanziaria e delle amministrazioni comunali interessate al servizio,

alle spese per i locali e gli arredi necessari all'adempimento del

servizio di riscossione, mantenendo fermo il principio secondo il

quale tutte le spese di gestione sono a carico del soggetto che

svolge il servizio.

Si espone altresì che l'art. 3 della legge siciliana n. 19 del

1989 - nel prevedere il conferimento del servizio di riscossione dei

tributi ad un commissario governativo, sino all'entrata in vigore

della normativa regionale da emanarsi ai sensi dell'art. 132 del

d.P.R. n. 43 del 1988, e, comunque, per un periodo non superiore a

sei mesi - ha stabilito la misura delle commissioni, dei compensi e

dei rimborsi di cui al su detto art. 25, includendovi anche gli oneri

relativi a locali ed arredi.

Sulla base di tali premesse, il Commissario dello Stato per la

Regione siciliana ha affermato che l'art. 51 del disegno di legge

impugnato contrasta con i parametri invocati, tenuto conto anche di

quanto già stabilito da questa Corte con la sentenza n. 428 del 1989

che aveva ammesso solo in via eccezionale e irripetibile la

legittimità della concessione di un'analoga "indennità

straordinaria".

In particolare, nel ricorso si sottolinea che la legittimità

della norma impugnata non può essere dedotta dalla previsione - per

le gestioni esattoriali in perdita - di un'indennità, simile a

quella ivi stabilita, da parte dell'art. 3 del d.P.R. 23 dicembre

1977, n. 954, essendo detta indennità esclusa riguardo alle

esattorie gestite da aziende di credito.

2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione siciliana,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Ha dedotto al

riguardo che il disegno di legge oggetto dell'impugnativa costituisce

attuazione della legge 4 ottobre 1986, n. 657 e del d.P.R. 28 gennaio

1988, n. 43, adeguando a quanto da essi stabilito la gestione

esattoriale in Sicilia. Questa è ora espletata dalla Sogesi S.p.A.,

nella nuova veste di commissario governativo, sulla base dei compiti

e delle remunerazioni prefissati dall'originaria investitura di

concessione. Poiché la gestione funziona in perdita, l'art. 51 del

disegno di legge ha previsto, per il 1990, un'indennità

straordinaria, ad integrazione degl'introiti ordinari.

La regione ha posto in evidenza che tale art. 51 ricalca alla

lettera il disposto dell'art. 3, del d.P.R. 23 dicembre 1977, n. 954,

mai espressamente abrogato, il quale, ove l'esattore percepisca un

aggio complessivo "inferiore alla media annuale dell'ammontare

complessivo degli aggi", concede un'integrazione d'aggio o, in

alternativa, la corresponsione di un'indennità annuale calcolata

secondo il criterio recepito dall'art. 51 impugnato.

Inoltre, la Sogesi non è un'esattoria gestita da aziende di

credito, ma è una società privata (al capitale della quale

partecipano aziende di credito), con una personalità giuridica

distinta da quella dei suoi soci. La regione sostiene, altresì, che

anche se l'art. 3 del d.P.R. n. 954 del 1977 dovesse ritenersi

abrogato, la norma impugnata troverebbe valido supporto nel principio

ricavabile dall'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988, il quale

stabilisce che la remunerazione del servizio di riscossione deve

essere determinata in modo da assicurare una percentuale di utile,

così legittimando "l'indennizzo delle gestioni in perdita alla data

di entrata in vigore del nuovo ordinamento".

Quanto alla dedotta incompatibilità - in relazione all'art. 36

dello Statuto siciliano - fra la norma impugnata e l'art. 25 del

d.P.R. n. 43 del 1988, si osserva che l'art. 25 è invocato fuori

luogo, poiché esso non riguarda la remunerazione dell'esattore

(regolata dall'art. 61), bensì le "commissioni, i compensi ed i

rimborsi di spese".

3. - Successivamente il Commissario dello Stato ha depositato due

memorie nelle quali ha riaffermato l'incompatibilità dell'art. 51

impugnato con quanto stabilito nella sentenza n. 428 del 1989 di

questa Corte, per il suo contrasto con l'art. 97 Cost. - non essendo

rispettoso dei principi d'imparzialità e buon andamento della

pubblica amministrazione - e con l'art. 36 dello Statuto siciliano.

Sotto tale aspetto, nella memoria si sostiene che l'"elargizione"

prevista dall'art. 51 stravolge l'intero sistema dei compensi agli

esattori stabilita dalla normativa statale, introducendo il

principio, ad essa estraneo, della "non responsabilità"

dell'esattore rispetto alla economicità della propria gestione e del

ripianamento, con interventi ad hoc, dei disavanzi di gestione. Si

osserva inoltre che il disposto dell'art. 3 del d.P.R. n. 954 del

1977 era destinato ad operare in via transitoria, in attesa della

riforma del sistema esattoriale. L'art. 61 del d.P.R. n. 43 del 1988

non garantisce, infatti, agli esattori né un utile né il

ripianamento delle perdite, ma prevede compensi determinati in modo

tale da consentire un utile, addossando agli esattori il rischio

d'impresa.

Inoltre, l'art. 2, comma secondo, del decreto-legge 27 dicembre

1990, n. 411, ha previsto uno strumento d'intervento per il

contenimento degli squilibri nelle gestioni esattoriali, diverso da

quello posto in essere dalla Regione siciliana con la norma

impugnata. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha

impugnato l'art. 51 della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 28 luglio 1990 (concernente l'istituzione e la

disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre

entrate) deducendo che essa - col prevedere la erogazione, per l'anno

1990, di un'indennità straordinaria in favore della Sogesi S.p.A.,

nella sua qualità di commissario governativo delegato alla

riscossione delle imposte in Sicilia - viola: a) l'art. 36 dello

Statuto siciliano, avendo travalicato i limiti dalla legislazione

concorrente da esso attribuita alla Regione nella materia, ponendosi

in contrasto con il principio della legislazione statale che esclude,

nel caso in cui la gestione esattoriale sia passiva, un'integrazione

della remunerazione; b) con l'art. 97 Cost., ponendosi in contrasto

col principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha già più volte affermato il carattere concorrente

della legislazione siciliana in materia di esazione dei tributi (cfr.

da ultimo le sentenze n. 428 del 1989 e n. 959 del 1988), cosicché

esattamente il Commissario dello Stato deduce che la legislazione

regionale siciliana nella detta materia deve conformarsi ai principi

della legislazione statale. La norma impugnata, tuttavia, non viola

alcuno di tali principi.

3. - Va premesso che con l. 4 ottobre 1986, n. 657, il Governo è

stato delegato ad emanare una nuova normativa in materia di

riscossione dei tributi, prevedendosi la costituzione, presso il

Ministero delle finanze, di un apposito servizio. La riscossione

delle imposte - secondo i criteri direttivi fissati - si esplica

attraverso l'"affidamento in concessione" della relativa gestione a

soggetti muniti di determinati requisiti; ai concessionari sono

attribuiti, in corrispettivo, compensi e commissioni, da

quantificarsi secondo modalità predeterminate, oltre a rimborsi di

spese.

Sulla base della legge di delegazione è stato emanato il d.P.R.

28 gennaio 1988, n. 43, il quale all'art. 61 ha prescritto che i

compensi, le commissioni e i rimborsi spettanti al concessionario,

sono quantificati per ciascun ambito territoriale, su proposta del

servizio centrale, con decreto del Ministro delle finanze. Detto

articolo prevede che "la remunerazione del servizio di riscossione

viene determinata in modo da assicurare una percentuale non

differenziata di utile per ogni concessionario, sulla base dei dati

di redditività media e dei costi medi di gestione a livello

nazionale rapportati ad ogni concessione, tenendo conto

dell'estensione territoriale del servizio, del numero e della

dislocazione degli sportelli, della durata di apertura degli stessi e

del costo aggiuntivo del personale obbligatoriamente mantenuto in

servizio presso ogni singola concessione". Deve essere altresì

considerato l'ammontare delle somme riscosse nell'ultimo biennio, dei

tempi di valuta, dell'indice di morosità e d'inesigibilità, del

numero e del tipo delle operazioni.

L'art. 25 del d.P.R. n. 43 cit. attribuisce al commissario

governativo, al quale è affidata provvisoriamente la riscossione in

caso di revoca, decadenza o vacanza della concessione, una

remunerazione da stabilirsi col decreto ministeriale di nomina, di

regola entro i limiti determinati per il precedente concessionario.

Anche questa remunerazione si articola in commissioni, compensi e

rimborsi spese, ai quali si aggiunge - secondo modalità da

stabilirsi di volta in volta - la partecipazione dell'amministrazione

finanziaria e delle amministrazioni comunali alle spese per i locali

e per gli arredi necessari all'adempimento del servizio di

riscossione.

Il successivo art. 132 prevede che i principi della nuova

normativa si applicano anche alla Regione siciliana la quale,

nell'esercizio della sua competenza legislativa, provvede alla

istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi

per il proprio territorio.

4. - La legge impugnata (promulgata nel corso di questo giudizio e

diventata legge regionale 25 settembre 1990, n. 35), s'inserisce in

tale quadro normativo. L'art. 41 ha stabilito che "la nomina del

commissario governativo nei nove ambiti territoriali della Sicilia,

disposta ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 29 dicembre 1989,

n. 19, è prorogata, alle medesime condizioni, fino al 31 dicembre

1990", salvo il diritto del commissario governativo di rinunciare

alla proroga. Contestualmente, all'art. 51 impugnato dal Commissario

dello Stato, ha disposto che, limitatamente all'anno 1990, alla

società Sogesi, nella qualità di commissario governativo delegato

provvisoriamente alla riscossione dei tributi nei nove ambiti

territoriali della Sicilia, è concessa un'indennità straordinaria,

che sarà, in seguito, specificamente considerata.

5. - Della descritta evoluzione legislativa è opportuno porre in

luce l'art. 132 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43: esso dispone che i

principi risultanti dalla l. 4 ottobre 1986, n. 657 (Delega al

Governo per la istituzione e la disciplina dei servizi di riscossione

dei tributi) e dallo stesso decreto n. 43 "si applicano anche alla

Regione siciliana, che provvede con legge all'istituzione e alla

disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio

della competenza legislativa ad essa spettante in materia". La

disposizione (collocata tra le norme transitorie e finali del d.P.R.

n. 43 del 1988, testo base relativo alla materia della riscossione

dei tributi e delle entrate) si qualifica per il suo contenuto

(istituzione del servizio nella Regione) e per la determinazione

della fonte con la quale vi si provvede (potestà legislativa

spettante alla regione nella materia).

La legge regionale, approvata il 26 luglio 1990, istitutiva del

servizio di riscossione dei tributi nell'ambito della Regione

siciliana, è - come si è detto - espressione di potestà

legislativa concorrente, sottoposta al limite dei "principi ed

interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato".

Pertanto la questione deferita alla Corte consiste nello stabilire se

i limiti della potestà normativa regionale siano stati rispettati

dall'impugnato art. 51 della legge siciliana, che prevede la

erogazione di un'indennità straordinaria alla società Sogesi, nella

qualità di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla

riscossione delle imposte nei nove ambiti territoriali della regione.

Con la nomina di detto commissario straordinario si realizza una

delle figure soggettive (prevista dagli artt. 24 e segg. del d.P.R.

n. 43 del 1988 e dall'art. 3 della l.reg.sic. n. 19 del 1989),

legittimate all'esazione nella vece del concessionario, in caso di

revoca o decadenza della concessione ed in ogni altro caso di vacanza

di questa (art. 24, n. 1, d.P.R. n. 43, cit.). La singolarità della

fattispecie in esame è data dalla coattività della investitura

(realizzata indipendentemente dalla volontà del soggetto designato),

in base a decreto del Presidente della regione, su proposta

dell'Assessore regionale competente, "per la durata di tre mesi,

prorogabile per un ulteriore periodo non superiore a tre mesi" (art.

3, n. 1 l. n. 19, cit.) e ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre

1990 dall'art. 41, n. 1, della legge impugnata.

La "indennità" attribuita al commissario dall'art. 51 non era

inquadrabile nelle "commissioni", nei "compensi" e nei "rimborsi

delle spese", di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 43 e all'art. 3, n. 3,

della l. reg. n. 19. Al contrario di quanto è prescritto per le ora

dette erogazioni, l'indennità prevista dalla legge regionale non fa

riferimento ai "limiti" già stabiliti "per il precedente

concessionario" e non ha carattere compensativo o corrispettivo o di

rimborso: essa è priva delle qualificazioni inerenti alle erogazioni

devolute al commissario dalla normativa statale e dalla legge

regionale n. 19 del 1989. Quest'ultima "indennità" ha proprie

caratteristiche, che consistono nella straordinarietà, nella precisa

delimitazione cronologica e nel riferimento - per quanto concerne la

struttura e l'entità - alla differenza tra entrate e "aggi"

(connessi alla gestione) e costo del personale in servizio, in

aggiunta all'ammontare delle spese generali "calcolate

forfettariamente nella misura del venti per cento del costo del

personale" (cfr. n. 1 dell'art. 51 cit.).

Tale specificità dell'erogazione è giustificata nella relazione

della competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale

siciliana del 9 luglio 1990 (Atti parlamentari, anno 1990, 760/A,

pag. 3, n. V), ove si richiama da un lato la norma (art. 41, n. 1)

che proroga fino al 31 dicembre 1990 la nomina del commissario

governativo e se ne indicano le finalità come intese "ad evitare

soluzioni di continuità nel servizio di riscossione ed a consentire,

sia pure in tempi che già si avvertono ristretti, la predisposizione

di tutti quegli atti preliminari previsti per il collocamento dei

nove ambiti territoriali a decorrere dal 1° gennaio 1991.. .. ..".

"Per il caso di deficit finale di gestione, risultante da apposito

rendiconto (è prevista) una norma di salvaguardia che garantisca,

comunque, al commissario governativo il ristoro della differenza tra

le entrate a qualunque titolo spettanti e le eventuali maggiori spese

per il personale, al netto delle spese per straordinario, missioni ed

indennità di trasferta, fino ad un massimo di 60.000 milioni".

L'indennità viene, dunque, configurata come un contributo avente

lo scopo di assicurare alla gestione commissariale l'equilibrio

economico, reso particolarmente precario dall'avvio del nuovo sistema

di riscossione, aggravato da una consistenza dilatata del personale e

poco elastico in relazione alle esigenze peculiari insorte.

Significativi riscontri di tale situazione si rilevano nella

discussione della legge impugnata (cfr. Resoconto sommario della

seduta pubblica n. 297 del 24 luglio 1990 dell'Assemblea regionale

siciliana, pagg. 10, 11, 13, 14); da tale discussione emerge chiara

la tendenza diretta a "salvaguardare" da esiti passivi la gestione

coattivamente imposta. E vi è esplicito riferimento al principio che

un'attività amministrativa, di dubbi esiti economici, se può

giustificarsi in regime di concessione dell'esazione (da ascrivere

all'iniziativa e alla valutazione del concessionario interessato),

appare di dubbia legittimità se è connessa ad una designazione

vincolante del soggetto prescelto.

Non può sfuggire in proposito che, sempre in sede di discussione

della legge regionale, la specifica gestione del servizio di

riscossione fu definita, "più che commissariale", "per conto": il

termine "ristoro" si sarebbe potuto sostituire con la frase "rimborso

spese a rendiconto" "concesso limitatamente al 1990" (dichiarazione

dell'Assessore regionale, Resoconto cit., seduta del 25 luglio 1990,

pag. 5). Una siffatta qualificazione appare confortata dalla

circostanza che la corresponsione dell'indennità viene condizionata

ai risultati della gestione (differenza tra introiti e costi): sono

questi gli elementi che l'art. 51 impugnato identifica e specifica

nella composizione dell'indennità. La relativa erogazione può

effettuarsi, e toccare, eventualmente, il limite massimo previsto

soltanto se ricorrano quegli elementi, se essi siano (rigorosamente)

documentati e (responsabilmente) controllati (cfr. n. 4 della norma

cit.). Al riguardo appare sprovvista di qualsiasi fondamento

l'affermazione del Commissario dello Stato, secondo la quale la detta

somma massima attribuibile (sessanta miliardi) concernerebbe le sole

spese di arredamento e dei locali per un solo anno. In realtà, tale

voce non è nemmeno menzionata tra le componenti del "conguaglio"

previsto dall'art. 51.

6. - Il nuovo sistema instaurato dalla l. 4 ottobre 1986, n. 567 e

dal d.l. 28 gennaio 1988, n. 43, ha, in effetti, accentuato le

difficoltà della gestione che già caratterizzavano la riscossione

dei tributi in Sicilia (cfr. Resoconti sommari citati, pag. 11, 16 e

17). Difficoltà che questa Corte ebbe occasione di conoscere nel

giudizio circa la legittimità di taluni aspetti della disciplina

regionale previgente, che aveva attribuito un contributo per

"garantire la continuità e l'efficienza del servizio nell'interesse

generale e, in modo specifico, dell'ente destinatario dei tributi da

riscuotere" (sent. 18 luglio 1989, n. 428 cit.). Dal carattere

straordinario che la legge conferiva a quel contributo la Corte

dedusse e sancì "la non riproducibilità di esso". Permanendo quel

sistema normativo e gestionale la reiterazione del contributo, anche

se prevista per legge, sarebbe stata sicuramente censurabile. Ma,

come si è rilevato, l'indennità in contestazione afferisce ad un

diverso quadro (statale e regionale) determinato dal nuovo regime di

riscossione tributaria. Tale quadro è caratterizzato da

peculiarità, che sono affiorate nel passaggio dall'uno all'altro

sistema e che concernono l'oggetto e le modalità della riscossione,

i diversi ambiti territoriali di essa, la posizione dei soggetti

legittimati al servizio e, in particolare, la loro remunerazione.

Situazioni più o meno intensamente emerse, nel periodo di

transizione, in tutto l'ambito nazionale e che hanno indotto il

legislatore statale (cfr. art. 2, n. 2, d.l. 27 dicembre 1990, n.

411) a prevedere l'erogazione di contributi integrativi ai

concessionari del servizio di esazione ed ai commissari governativi,

allo scopo di realizzare il "contenimento degli squilibri gestionali

per la fase di avvio del nuovo sistema di riscossione".

Si delinea, dunque, un quadro transitorio eccezionale e diffuso di

integrazione, che rende più omogenee la situazione regionale, di cui

è causa, e quella nazionale. Circostanza descritta negli atti

parlamentari relativi al disegno di legge governativo n. 2585, che è

stata la base del d.l. n. 411 del 1990 ora ricordato (cfr. Senato

della Repubblica, X legislatura, Atto 2585), e che vi è riassunta

nelle seguenti emergenze: onere per il mantenimento e l'assunzione

del personale; difficoltà di acquisire all'area della riscossione

quella coattiva delle tasse ed imposte indirette; facoltà

riconosciuta ad enti diversi dallo Stato di avvalersi, per le

riscossioni patrimoniali, di propri tesorieri. Questi elementi - si

afferma nella relazione - hanno prodotto in capo alle gestioni un

"deficit di natura strutturale e talmente generalizzato da richiedere

alcuni interventi correttivi". Così si giustifica l'integrazione

attraverso il contributo, diretto a "non compromettere il regolare

svolgimento del servizio".

7. - La non difformità dello scopo perseguito dalla recente

normativa statale e da quella regionale per provvedere a specifiche

emergenze finanziarie, proprie dell'avvio del nuovo regime di

riscossione, giustificano, anche per la conseguente eccezionalità,

il contributo straordinario. Si che non può ritenersi che l'art. 51

della legge regionale impugnata abbia violato l'art. 97, primo comma,

della Costituzione, non essendo l'esercizio della potestà

legislativa presupposta viziato da arbitrarietà e da manifesta

irragionevolezza.