Sentenza n. 1061/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale 2

luglio 1986, riapprovata il 27 novembre 1987, dal Consiglio regionale

della Regione Campania, avente per oggetto: "Integrazione e modifica

della legge regionale 11 novembre 1980, n. 64 ("Istituzione dei ruoli

nominativi regionali del personale del Servizio sanitario nazionale e

disciplina per l'iscrizione nei ruoli medesimi del personale da

destinare alle unità sanitarie locali"), promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 dicembre

1987, depositato in cancelleria il 24 dicembre 1987 successivo ed

iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1988 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il ricorrente, e

l'avv. Ermanno Bocchini per la Regione;

Ritenuto in fatto Con atto notificato il 17 dicembre 1987, il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, ha impugnato la legge della Regione Campania, recante norme di

"Integrazione e modifica della legge regionale 11 novembre 1980, n.

64", in materia di inquadramento del personale delle USL, approvata

dal Consiglio regionale il 2 luglio 1986 e quindi riapprovata il 27

novembre 1987 a seguito del rinvio del Governo per un nuovo esame

della normativa.

Come già evidenziato dal Governo nel provvedimento di rinvio

(telegramma del 26 luglio 1986), l'Avvocatura dello Stato deduce che

la legge regionale impugnata eccede i limiti della potestà

legislativa regionale in riferimento all'art. 47 della legge 23

dicembre 1978, n. 833, che riserva alla normativa statale la

disciplina dello stato giuridico del personale delle Unità sanitarie

locali, residuando alla Regione soltanto la competenza attuativa a

norma dell'art. 117 Cost., ultimo comma, Cost.

La normativa statale nella materia (art. 64 del d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761) dispone che i "requisiti" e le "condizioni" relative

alle qualifiche, ai livelli, alle funzioni e all'anzianità di

servizio, ai fini degli inquadramenti, sono soltanto quelli

sussistenti alla data di approvazione del medesimo decreto

presidenziale, ovverosia al 20 dicembre 1979.

La legge regionale ora impugnata, invece, in parziale riforma

della disciplina già emanata (l. r. 11 novembre 1980 n. 64) prevede

che "la data entro la quale devono essere posseduti i requisiti di

anzianità, di servizio e di qualifica" - ai fini dell'inquadramento

del personale delle U.S.L. nei ruoli nominativi regionali del

personale del servizio sanitario nazionale - "è quella della

decorrenza degli effetti giuridici del d.P.R. 1983 n. 348" (e cioè

il 1° gennaio 1983). Operando in sostanza uno slittamento in avanti

della predetta data di riferimento, la Regione avrebbe così

legiferato in materia non attribuita alla sua potestà legislativa.

L'Avvocatura ravvisa, altresì, ulteriori profili di

illegittimità della legge regionale impugnata nella omessa

quantificazione degli oneri conseguenti alla nuova previsione e nella

mancata indicazione della relativa copertura finanziaria, in

violazione così dell'art. 81 Cost.

Si è costituita nel presente giudizio la Regione Campania,

chiedendo la declaratoria di inammissibilità e il rigetto del

ricorso.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione, la Regione ha

depositato memoria nella quale eccepisce, in primo luogo, la

inammissibilità della questione dedotta sotto il profilo che la

norma statale (art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979) - che si assume

violata dalla legge regionale, oggetto del presente giudizio sarebbe

stata implicitamente abrogata, per diversa regolamentazione della

materia, dalla l. 29 marzo 1983, n. 93, così come modificata dalla

l. 8 agosto 1985, n. 426; per cui non potrebbe più ritenersi

sussistente la dedotta violazione dell'art. 117 Cost.

Ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso è dalla Regione

ravvisato per effetto della sentenza di questa Corte n. 219 del 1984,

dichiarativa della illegittimità costituzionale dell'art. 9 della l.

n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico impiego), che ha previsto

l'applicazione delle disposizioni valevoli per il personale statale

anche agli accordi sindacali dei dipendenti delle unità sanitarie

locali.

Inoltre, nella stessa sentenza è stata affermata la

incostituzionalità anche dell'art. 10, comma terzo, della citata

legge n. 93, nella parte in cui non ha previsto che la legge

regionale, approvativa dell'accordo sindacale stipulato in sede

nazionale, possa apportare gli adeguamenti necessari alle esigenze

locali.

Dalle statuizioni della Corte sarebbe così confermata, quanto al

merito della questione ora oggetto del giudizio, la competenza

legislativa regionale nella disciplina del rapporto di impiego dei

dipendenti delle U.S.L., ai sensi degli artt. 117 Cost., 47 della l.

n. 833 del 1978 e 2 della l. n. 93 del 1983, nonché la spettanza

alla contrattazione collettiva della disciplina attinente agli

istituti normativi a carattere economico, (art. 54 d.P.R. n. 348 del

1983) tra cui deve intendersi ricompreso l'inquadramento in ruolo dei

dipendenti U.S.L. di varia provenienza.

A sostegno del proprio assunto la Regione Campania richiama

altresì la sentenza di questa Corte n. 610 del 1988, nella quale si

afferma la competenza delle Regioni a "valutare le indilazionabili

esigenze suscettive di emergere a livello locale, cui è subordinato

l'ampliamento delle piante organiche provvisorie delle U.S.L.".

Osserva poi la stessa Regione che, per il proprio territorio,

valgono comunque norme particolari (ordinanze del Commissario

straordinario per le zone terremotate n. 343 del 30 giugno 1981 e

n.12 del 10 febbraio 1982), con le quali sono state affidate al

Presidente della Giunta regionale i poteri in materia sanitaria che

la vigente legislazione riserva alle U.S.L., nella considerazione

della mancata attivazione nel territorio delle nuove strutture. In

forza di ciò, nella Regione Campania le leggi di riforma sanitaria

avrebbero subìto uno "slittamento legale" dei tempi di attuazione

rispetto a quelli indicati nel d.P.R. n. 761 del 1979, ed in

particolare, dal coordinamento dell'ultimo comma dell'art. 64 del

predetto decreto delegato con le ordinanze dianzi ricordate

deriverebbe l'effetto dello slittamento della data di riferimento da

osservare per le operazioni di inquadramento del personale.

D'altra parte, la stessa ratio della citata disposizione (art. 64,

ultimo comma) non può che essere ricondotta alla prevista imminenza

del passaggio del personale dagli enti di provenienza alle U.S.L.,

evenienza questa che in Campania si è verificata con sensibile

ritardo; donde la necessità di spostare in avanti la predetta data

di riferimento, al fine di non ledere il diritto quesito del

personale alla effettiva qualifica conseguita nell'ente di

provenienza.

Quanto alla questione sollevata con riferimento all'art. 81 Cost.,

la Regione sottolinea che, in forza della disposizione che affida al

Consiglio dei ministri la verifica della compatibilità finanziaria

degli accordi contrattuali, il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348,

(recante il primo accordo per il personale delle U.S.L.) - cui la

legge regionale impugnata in sostanza si adegua - espressamente

prevede (art. 54) che l'inquadramento economico nei nuovi livelli

stipendiali è effettuato a partire dal 1° gennaio 1983 "sulla base

degli anni di effettivo servizio di ruolo e non di ruolo prestato

alle dipendenze delle amministrazioni di provenienza al 31 dicembre

1982".

Orbene, la natura di entrata derivata propria del finanziamento

disposto in favore delle U.S.L., nonché la verificata compatibilità

finanziaria delle disposizioni del nuovo accordo consentono di

escludere la pretesa violazione dell'art. 81 Cost. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato in via

principale la legge della Regione Campania - approvata il 2 luglio

1986 e riapprovata il 27 novembre 1987, a seguito di rinvio del

Governo - recante norme di "integrazione e modifiche della legge

regionale 11 novembre 1980 n. 64" in materia di inquadramento del

personale delle Unità sanitarie locali.

La legge impugnata prevede che, ai fini dell'inquadramento di tale

personale nei ruoli nominativi regionali del personale del Servizio

sanitario nazionale, la data entro la quale debbono essere posseduti

i requisiti di anzianità, di servizio e di qualifica è quella di

decorrrenza degli effetti giuridici del d.P.R. n. 348 del 1983 e

cioè il 1° gennaio 1983.

Si sostiene nel ricorso dello Stato che - stabilendosi

quest'ultima data come momento cui debba farsi riferimento per

determinare lo stato giuridico del personale da inquadrare, e ciò in

difformità da quanto previsto dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del

1979, che fissa tale momento, per tutto il territorio nazionale, al

20 dicembre 1979 - la legge regionale ha ecceduto i propri limiti. In

base all'art. 47 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 spetta, difatti,

allo Stato la disciplina del personale delle Unità sanitarie locali,

avendo le regioni solo competenza attuativa a norma dell'ultimo comma

dell'art. 117 Cost.

Si sostiene altresì che risulterebbe anche violato l'art. 81

Cost., perché la legge regionale, comportando nuovi oneri

finanziari, non indica i mezzi per farvi fronte.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

del ricorso, sollevata dalla Regione Campania nell'assunto

dell'avvenuta implicita abrogazione della norma statale (art. 64 del

d.P.R. n. 761 del 1979, rispetto alla quale è stata denunciata dallo

Stato la difformità della legge regionale impugnata) per diversa

regolamentazione della materia ad opera della legge 29 marzo 1983 n.

93, come modificata dalla legge 8 agosto 1985 n. 426.

La genericità della asserzione contenuta nella memoria difensiva

della Regione non consente di individuare sotto quale profilo la

richiamata normativa statale sopravvenuta possa far ritenere

implicitamente abrogato l'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, che

fissava al 20 dicembre 1979 la data cui dovesse farsi riferimento per

determinare i requisiti e le condizioni inerenti alle qualifiche, ai

livelli, all'esercizio di funzioni, alle anzianità di servizio e di

qualifica del personale da inquadrare nel servizio sanitario

nazionale.

Parimenti deve essere disatteso l'altro profilo di

inammissibilità dedotto dalla Regione Campania, la quale assume che

la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 9 e 10

della legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983 n. 93),

ad opera della sentenza n. 219 del 1984, avrebbe comportato come

conseguenza l'affermazione del principio secondo cui la materia

sanitaria sarebbe interamente riservata alla competenza legislativa

regionale.

Osserva al riguardo la Corte che, a parte le difficoltà di

individuare i termini per cui sotto tale profilo si manifesterebbe

l'inammissibilità, la sentenza richiamata dalla difesa della Regione

resistente si riferisce alla materia della contrattazione collettiva,

disciplinata dalla legge-quadro n. 93 del 1983, onde le statuizioni

in essa contenute e le esigenze - nella stessa pronuncia evidenziate

- di adeguamento degli accordi collettivi nazionali alle peculiarità

di ciascuna regione, non possono esplicare influenza sulla

fattispecie oggetto del presente giudizio.

3. - Nel merito il ricorso, proposto con riferimento all'art. 117

Cost., è fondato.

Come può desumersi per argumentum dalla sentenza n. 610 del 1988,

questa Corte ha già ritenuto rispondente al riparto costituzionale

delle competenze fra Stato e Regioni la riserva alla legislazione

statale della materia degli organici delle U.S.L., essendo la

compressione delle competenze regionali nella materia giustificata

dalle esigenze unitarie che, in sede di riforma sanitaria, risultano

ripetutamente espresse nella legge n. 833 del 1978 e che postulano

una disciplina uniforme del personale.

Discende come conseguenza di questa esigenza unitaria la

previsione dell'inquadramento del personale proveniente dagli

organismi sanitari e mutualistici preesistenti prendendo come punto

di riferimento, per determinare lo stato giuridico di ciascun

dipendente, la medesima data per tutti, essendosi voluto in questo

modo, proprio in vista della diversità dei tempi di attuazione della

riforma in ciascuna regione, assicurare l'uniformità di trattamento

nel passaggio dal precedente al nuovo assetto organizzativo.

Diversamente perciò da quanto si sostiene dalla Regione

resistente, né dalla sentenza n. 219 del 1984 né dalla sentenza n.

610 del 1988, possono desumersi argomenti circa la spettanza della

disciplina dell'inquadramento del personale delle U.S.L. alla

potestà legislativa regionale, perché la prima pronuncia, come si

è avuto modo di rilevare nell'esaminare le eccezioni di

inammissibilità, non ha per oggetto la legge di riforma sanitaria

del 1978, mentre la seconda, come illustrato poc'anzi, contiene

l'enunciazione di un principio del tutto diverso, laddove il passo di

detta sentenza richiamato nella memoria difensiva, nell'affermare la

postestà legislativa regionale, si riferisce all'ampliamento delle

piante organiche provvisorie delle U.S.L. (e non allo stato giuridico

del personale) e quindi alla possibilità, da parte delle regioni, in

virtù dell'art. 11 della legge n. 833 del 1978, di adeguare la

normativa in materia alle singole esigenze regionali.

Quanto poi alla legislazione sull'emergenza, determinata dalle

calamità naturali che hanno interessato la Regione Campania, ed alle

connesse ordinanze del Commissario straordinario che la difesa della

resistente richiama nella memoria difensiva, da tale complesso

normativo non è dato di desumere che, nelle numerose deroghe ivi

previste, sia compresa anche quella concernente la disciplina statale

generale che ha ancorato - in vista dell'esigenza di assicurare un

trattamento uniforme per tutto il personale da inquadrare nel

servizio sanitario nazionale - alla medesima data il momento di

riferimento per determinare lo stato giuridico di ciascun dipendente.

Né può darsi rilievo alla circostanza, dedotta dalla difesa

della Regione Campania, secondo cui le calamità naturali e la

conseguente legislazione di favore avrebbero comportato, in quella

Regione, ritardi nell'attuazione della riforma sanitaria, onde

l'esigenza di una legislazione regionale adeguatrice anche con

riferimento alla data per determinare lo stato giuridico del

personale, ai fini dell'inquadramento. Tale circostanza è, rispetto

all'oggetto del presente giudizio, ininfluente, essendo evidente che

le posizioni, nel frattempo eventualmente maturate per effetto del

trascorrere del tempo, ben potrebbero essere considerate, ove

collegate a circostanze obbiettive, ai fini della ricostruzione della

carriera di ciascuno in sede di inquadramento nell'ambito del nuovo

assetto. Per raggiungere tale scopo non appare necessario alterare il

principio sancito nell'art. 64 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761,

quarto comma, secondo cui "i requisiti e le condizioni inerenti alle

qualifiche, ai livelli, all'esercizio di funzioni, alle anzianità di

servizio e di qualifica... sono riferiti a quelli già deliberati ed

approvati alla data del presente decreto", essendosi in tal modo

voluto proprio evitare, nell'intero territorio nazionale, che le

strutture e gli enti di provenienza, ormai destinati allo

scioglimento, potessero, nelle more, far conseguire a qualche

dipendente posizioni di carriera ingiustificatamente elargite.

4. - L'accoglimento del ricorso sotto l'enunciato profilo esime

dall'esame dell'impugnativa proposta in riferimento all'art. 81

Cost., che rimane assorbita.