Sentenza n. 107/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, quarto

comma, seconda parte, della legge 31 marzo 1956, n. 294 (provvedimenti

per la salvaguardia del carattere lagunare e monumentale di Venezia),

nel testo sostituito dall'art. 6 della legge 5 luglio 1966, n. 526,

promosso con ordinanza emessa il 17 novembre 1966 dalla Corte d'appello

di Venezia nel procedimento civile vertente tra Padoa Laura e Fusinato

Padoa Rosella contro Poli Ivano e Gerardon Molin Adele, iscritta al n.

7 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 51 del 25 febbraio 1967.

Visti gli atti di costituzione di Poli, Gerardon Molin, Padoa e

Fusinato Padoa, e l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1968 la relazione del

Giudice Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi l'avv. Giovanni Dalla Santa, per Poli e Gerardon Molin,

l'avv. Enrico Guicciardi, per Padoa e Fusinato Padoa, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nella causa vertente davanti alla Corte d'appello di Venezia tra le

appellanti Laura Padoa e Rosella Fusinato Padoa e gli appellati dott.

Ivano Poli e Adele Gerardon Molin, e concernente la non conformità a

legge, nei confronti degli appellati, della costruzione di un

fabbricato che sarebbe stata intrapresa dalle appellanti dopo la data

di pubblicazione del piano regolatore generale del Comune di Venezia

(sulla base di licenza edilizia rilasciata prima di quella data), e che

sarebbe in contrasto con alcune prescrizioni del piano regolatore

stesso, gli appellati Poli e Gerardon Molin hanno eccepito

l'illegittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, della disposizione del quarto comma dell'art. 4 della

legge 31 marzo 1956, n. 294 (nel testo risultante dall'art. 6 della

legge 5 luglio 1966, n. 526), secondo la quale restano salve le opere

in corso di esecuzione o eseguite "sulla base ed in conformità di

licenze edilizie rilasciate prima dell'entrata in vigore del piano

regolatore generale, cui vanno applicate, a tutti gli effetti le sole

norme urbanistiche antecedenti al piano regolatore generale".

La Corte di appello di Venezia, con ordinanza del 17 novembre 1966,

ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale di cui alla detta eccezione, ed ha

conseguentemente sospeso il giudizio in corso e disposto la

trasmissione degli atti a questa Corte ed il compimento delle

notificazioni e comunicazioni previste dalla legge.

Secondo la Corte d'appello, ricorre la necessaria rilevanza della

questione, perché il caso da decidere rientra nella previsione del

suddetto articolo, il quale riguarda sia le opere da eseguire per la

salvaguardia del carattere lagunare e monumentale di Venezia e per il

risanamento igienico del suo abitato, che i divieti da rispettare per

non compromettere il futuro assetto della città, stabilito dagli

adottandi piani particolareggiati secondo le previsioni del piano

regolatore generale.

La sollevata questione, d'altra parte, sempre secondo la Corte

d'appello, non appare manifestamente infondata: anzitutto, perché

alla disciplina dei rapporti di vicinato tra privati concorrono con

efficacia immediata le prescrizioni dei piani regolatori generali

(quanto contengano norme del tipo di quelle di cui si assume nel caso

la violazione) e sopra codesti rapporti incide la disposizione

denunciata, che ha "una portata retroattiva" in quanto stabilisce che

alle opere eseguite o cominciate in base a licenze rilasciate prima

dell'entrata in vigore del piano regolatore generale si applica a tutti

gli effetti la disciplina antecedente al piano medesimo e

conseguentemente dette opere restano salve anche se contrastanti con le

prescrizioni del piano regolatore.

La questione non è manifestamente infondata, in secondo luogo,

perché ai diritti di vicinato - quali regolati dal piano - dei

proprietari dei fondi finitimi viene fatto diverso trattamento. Secondo

l'ordinanza, la denunciata disposizione sancisce il sacrificio dei

diritti dei soli proprietari che si sono trovati a confinare,

accidentalmente, con titolari di licenze edilizie irrispettosi del

piano, e soprattutto limita la sanatoria ad alcune parti del territorio

comunale (quelle per le quali sono previsti piani particolareggiati dal

primo comma del detto articolo), con la conseguenza che tutte le

costruzioni contrarie al piano generale sorte nelle altre parti del

territorio devono tuttora essere ritenute illegittime ed essere

trattate come tali (malgrado nelle parti stesse la disciplina

urbanistica ed edilizia sia meno rigorosa). Si ha in tal modo, una

"ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai titolari di

licenze edilizie rilasciate prima dell'entrata in vigore del piano per

le zone alle quali si riferisce la sanatoria, e rispetto ai proprietari

dei fondi confinanti".

In riferimento all'art. 3 della Costituzione, la disposizione

denunciata, secondo la Corte d'appello, potrebbe essere illegittima

anche sotto il profilo indicato dagli appellati (con la soprarichiamata

eccezione) e cioè perché "alle vertenze in corso si verrebbe a dare

una soluzione diversa da quella fin ad ora adottata in relazione alle

medesime norme, creandosi così una inconcepibile disparità con

situazioni ormai consolidate", e infine perché sarebbe iniquio il

privilegio concesso ai cittadini meno rispettosi dei vincoli del piano

regolatore, nei confronti di quelli, che, egualmente autorizzati a

costruire con licenza rilasciata prima dell'entrata in vigore del

piano, si astennero dall'iniziare le costruzioni per non infrangere la

nuova disciplina.

L'ordinanza della Corte d'appello è stata regolarmente notificata

e comunicata ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del

25 febbraio 1967.

Davanti a questa Corte ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri e si sono costituite tutte le parti private.

Il dott. Ivano Poli e Adele Gerardon Molin, con deduzioni

depositate il 19 gennaio 1967, hanno insistito nella loro

interpretazione della norma impugnata (che non sarebbe in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione) ed in subordine ne hanno chiesto la

dichiarazione di illegittimità costituzionale. Premettevano che il

piano regolatore generale per la città di Venezia, approvato il 17

dicembre 1962 e pubblicato per estratto nella Gazzetta Ufficiale del 22

febbraio 1963, non conteneva alcuna norma transitoria e per ciò è

sorto subito il problema relativo all'operatività delle licenze

edilizie rilasciate prima dell'entrata in vigore del piano ed

eventualmente in contrasto con esso, e che detto problema è stato

risolto dalla giurisprudenza nel senso della piena efficacia di tali

licenze, qualora al momento dell'entrata in vigore del piano fosse

stato dato inizio ai lavori di costruzione con il completamento delle

fondazioni ed inizio delle opere fuori terra.

Senonché, secondo i deducenti, tale orientamento non sarebbe

riuscito gradito a certi ambienti interessati, che si sarebbero mossi

onde conseguire una norma di legge che consentisse la permanenza e

l'operatività di situazioni di fatto certamente illegittime.

L'occasione sarebbe stata offerta dalla discussione della proposta di

legge n. 1609 d'iniziativa dei deputati Gagliardi ed altri, ed il fine

sarebbe stato conseguito con l'art. 6 della relativa legge (del 1966).

Ma il tentativo sempre secondo i deducenti - non sarebbe riuscito, e si

tratterebbe ora di un appiglio assai fallace perché legato ad una

interpretazione della norma (interpretazione erronea, ma adottata dalla

Corte di Venezia) dalla quale scaturirebbe una chiara illegittimità

costituzionale della norma stessa.

Per il Poli e la Gerardon Molin, però, la norma de qua andrebbe

diversamente interpretata. Essa non si riferisce a qualsiasi

costruzione privata, bensì solo alle "opere per la salvaguardia del

carattere lagunare e monumentale di Venezia e per il risanamento

igienico del suo abitato", Onde, tenuto anche conto del testo letterale

della norma e, segnatamente, dell'avverbio "peraltro" che lega le due

parti del quarto comma dell'art. 6 della legge del 1966 oggi impugnato,

i limiti di operatività della norma in questione sarebbero tali che

essa concernerebbe soltanto "l'esonero dall'intervento del Magistrato

alle acque con riferimento alle licenze edilizie già rilasciate ed in

quanto si tratti di "opere in corso di esecuzione o eseguite", in

relazione sempre e solo alle opere di ricostruzione o risanamento

connesse al contributo, cioè alle opere che entrano nella normativa

della legge 1956 n. 294 e non in relazione all'edilizia privata in

generale".

Comunque ricorrerebbero varie ragioni per escludere "la

possibilità che si tratti sia di una norma di sanatoria, sia di una

norma con efficacia retroattiva in relazione alla validità delle

licenze a costruire rilasciate secondo i vecchi regolamenti in funzione

di una pretesa natura di norma di attuazione".

Ma con l'interpretazione sopra prospettata, per i deducenti Poli e

Gerardon Molin non vi sarebbero "fondati motivi per un giudizio di

illegittimità costituzionale" Se la norma dovesse invece essere

interpretata nei termini indicati dalla Corte d'appello di Venezia,

essa assumerebbe "carattere di ben precisa incostituzionalità".

Dovrebbe ritenersi che "con portata retroattiva, si sia voluto

assicurare, attraverso una pseudo norma transitoria, la applicazione a

tutti gli effetti della disciplina antecedente al piano regolatore

generale".

Si sarebbe verificata l'abnorme situazione di una norma transitoria

entrata in vigore non, come di regola, all'atto stesso dell'entrata in

vigore della norma generale rispetto alla quale le questioni di diritto

transitorio si pongono, bensì dopo un lungo intervallo di tempo, nel

corso del quale si sarebbero compiute situazioni giuridiche analoghe a

quelle che, per essere in corso alla data di emanazione della nuova

disciplina transitoria, verrebbero a subire una diversa disciplina

rispetto alle prime.

In particolare, poi, per il suo contenuto, in quanto diretta a

soggetti limitati e ben identificabili e destinata ad operare con

riferimento ad alcune parti ben limitate del territorio comunale, e

quindi priva dei caratteri dell'astrattezza e della generalità, la

norma impugnata si risolverebbe in un atto amministrativo.

In conclusione, i deducenti Poli e Gerardon Molin hanno sottoposto

alla Corte la seguente alternativa:

- o interpretare la norma impugnata nel senso che con essa

unicamente si deroga alle disposizioni di cui al precedente comma dello

stesso articolo e si opera una esclusione dell'obbligo del nulla osta

del Magistrato alle acque;

- o accedere alla tesi della Corte d'appello di Venezia circa

l'interpretazione della norma e dichiararne, in tal caso,

l'illegittimità costituzionale.

L'altra parte privata, e cioè le signore Laura Padoa e Rosella

Fusinato Padoa, con deduzioni depositate il 19 gennaio 1967, a sostegno

della tesi della totale infondatezza della sollevata questione di

legittimità costituzionale, dopo avere svolto alcune considerazioni di

ordine storico, relative al succedersi delle varie leggi per la tutela

del passaggio e del centro storico di Venezia, hanno dedotto,

preliminarmente, la erroneità della premessa - su cui si fonda

l'ordinanza di remissione - premessa secondo la quale l'entrata in

vigore di un nuovo piano regolatore renderebbe illegittima la licenza

edilizia che con esso contrasti, ancorché rilasciata prima della

vigilanza del piano regolatore stesso. Da ciò deriverebbe, sempre

secondo i detti deducenti, la assoluta arbitrarietà della

qualificazione di "irrispettoso del piano regolatore" attribuita dalla

Corte veneziana al cittadino che, titolare di regolare licenza, abbia

intrapreso o proseguito la costruzione.

Inoltre, dal chiaro tenore della normativa contenuta nella legge

del 1956 deriverebbe che il piano regolatore generale approvato nel

1962 non produceva alcun effetto rispetto all'edilizia privata, essendo

gli effetti di esso subordinati all'approvazione del piano

particolareggiato.

D'altra parte, dovendosi considerare - secondo la difesa di cui qui

si riporta il pensiero - principio pacifico che la legittimità o meno

della licenza edilizia deve essere valutata in rapporto alla normativa

del tempo in cui essa fu concessa, consegue che la questione sollevata

non ha pratica rilevanza, in quanto, con o senza la norma dell'art. 6

della legge n. 526 del 1966, la costruzione di cui si discute sarebbe

sempre legittima.

Infine, passando all'esame degli elementi specifici in relazione ai

quali la questione è stata sollevata, le deducenti Padoa e Fusinato

assumevano che l'art. 6 più volte citato lungi dal creare situazioni

di disparità o di diversa disciplina rispetto a situazioni analoghe,

ha inteso sanare una particolare categoria di situazioni abnormi,

conseguenti al rilascio di licenze, dopo la pubblicazione del piano

regolatore generale e prima della sua effettiva vigenza per mancanza,

ai sensi dell'art. 4 della legge del 1956, del piano particolareggiato.

Con deduzioni aggiunte (del 25 maggio 1968) i deducenti Poli e

Gerardon Molin hanno insistito sopra i due profili già messi in

evidenza.

In relazione al primo di essi, hanno ulteriormente precisato,

contestando la tesi secondo cui l'efficacia del piano regolatore

generale per la città di Venezia sarebbe subordinata alla approvazione

del piano particolareggiato previsto dalla legge del 1956, e affermando

che essa non troverebbe riscontro né nella legge urbanistica del 1942,

né nella legge del 1956, nella quale ultima il riferimento al piano

particolareggiato avrebbe un effetto diverso da quello della

operatività del piano regolatore generale.

A proposito dell'altro profilo del problema, quello cioè derivante

dall'interpretazione della norma seguita dalla Corte d'appello di

Venezia, i deducenti, dopo avere richiamato altra ordinanza (del 5

maggio 1968) con la quale il Tribunale di Venezia ha rimesso gli atti a

questa Corte, riproponendo, anche se in termini in parte diversi,

quanto a motivazione, la medesima questione di legittimità

costituzionale qui esaminata, hanno insistito nella affermazione del

principio di immediata operatività del piano regolatore, rilevando che

le argomentazioni svolte dalle altre parti nelle deduzioni di

intervento non avevano colto la questione nei suoi termini complessivi.

In realtà, partendo dalla presenza della validità della

interpretazione seguita dalla Corte d'appello di Venezia, secondo i

deducenti non potrebbe contestarsi il fondamento della sollevata

questione, in quanto la norma impugnata determinerebbe, con criterio

assolutamente arbitrario, una discriminazione quantitativa e

qualitativa, oltre ad operare una disciplina differenziata nell'ambito

dello stesso territorio comunale. Senza dire, poi, che si porrebbe in

essere una norma transitoria diretta ad incidere, a notevole distanza

di tempo rispetto alla entrata in vigore della norma principale, su

situazioni che già in questa avevano trovato la loro disciplina. I

deducenti Poli e Gerardon Molin hanno infine insistito nelle precedenti

conclusioni.

Con memoria illustrativa, depositata il 28 maggio 1968, le

deducenti Padoa e Fusinato, pur dando atto della opinabilità in

generale della tesi da esse sostenuta circa il rapporto tra piano

regolatore, licenza edilizia e ius superveniens, hanno ritenuto doversi

considerare pacifica la non efficacia del piano regolatore di Venezia,

approvato nel 1962, non essendosi verificata la condizione di

operatività cui l'efficacia stessa era subordinata dalla legge:

approvazione del piano particolareggiato. Onde non si potrebbe neppure

proporre un problema di compatibilità tra la licenza edilizia

rilasciata alle deducenti ed il piano regolatore non ancora entrato in

vigore.

Dal che conseguirebbe, sempre secondo i detti deducenti, che la

norma impugnata avrebbe solo natura esplicativa rispetto ad una

situazione che, anche altrimenti, sarebbe stata soggetta alla medesima

disciplina.

Per quanto concerne la diversità di valutazione fondata sulla

diversità di problemi, che la Venezia insulare presenta rispetto alla

parte di terraferma, si è osservato nell'indicata memoria che, proprio

per la radicale diversità di situazioni, si imponeva una diversa

disciplina giuridica.

Pertanto le signore Padoa e Fusinato concludevano insistendo nella

richiesta diretta ad ottenere che questa Corte dichiarasse non fondata

la sollevata questione.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo dell'Avvocatura

generale dello Stato, con atto d'intervento e deduzioni del 25 febbraio

1967 e con memoria del 29 maggio 1968, ha chiesto alla Corte di voler

dichiarare non fondata la proposta questione.

L'Avvocatura generale dello Stato preliminarmente sostiene che

l'interpretazione della norma denunciata seguita dalla Corte d'appello

non sia accettabile, in quanto è basata sull'erroneo presupposto che

la sopravvenienza di un piano regolatore generale invalidi, di per sé,

le licenze edilizie rilasciate sulla base della normativa preesistente

al piano stesso. Queste, invece, conservano la loro validità ed

efficacia, ovviamente entro i limiti stabiliti, e conseguentemente,

danno luogo ad un altrettanto valido ed efficace esercizio dello ius

aedicandi, anche se le costruzioni autorizzate vengano ad essere

proseguite, secondo la previsione della legge, dopo l'entrata in vigore

della nuova (ed in ipotesi, più rigorosa) normativa del piano

regolatore generale. Sempre secondo l'Avvocatura "la licenza, seguita

dal concreto esercizio dello ius aedicandi, determina, in tal caso, una

situazione acquisita che neanche una nuova legge, di norma, potrebbe

modificare: a maggior ragione, quindi, un atto amministrativo, quale è

il piano regolatore generale". Pertanto "la norma impugnata si

riferisce a situazioni che si sono venute a determinare ed a

consolidare in tempi diversi con la esistenza (in alcuni casi) e la

mancanza (in altri casi) del provvedimento amministrativo di

autorizzazione seguito (o non seguito) dalla costruzione o quanto meno

dall'inizio della stessa". Conseguentemente, sempre secondo

l'Avvocatura, l'art. 6 della legge del 1966 avrebbe la portata di

riconoscere gli effetti della precedente normativa consolidata nel

fatto della costruzione e quindi non avrebbe nessuna efficacia

retroattiva o comunque innovativa. Vi è inoltre il prodursi in futuro

degli effetti degli atti precedentemente emessi ed ai quali la legge

del 1966 non aggiunge alcun effetto.

Data questa situazione, non è configurabile il contrasto con

l'art. 3 della Costituzione secondo i profili indicati nell'ordinanza.

"La diversità del trattamento fatta ai proprietari (ed ai loro

confinanti) non è arbitraria ma è una semplice conseguenza della

effettiva diversità di posizioni (l'avere alcuni e non altri richiesto

ed ottenuto l'autorizzazione a costruire prima dell'entrata in vigore

dei nuovo piano regolatore generale". "D'altra parte non sì ha un

ingiustificato sacrificio limitato ai proprietari confinanti con i

titolari di licenze edilizie rilasciate prima dell'entrata in vigore

del piano, ma una normativa specifica ed adeguata alle diverse

fattispecie che si sono venute a determinare". "In concreto, per ciò,

la diversità di trattamento dipende dal fatto che una situazione è

maturata anteriormente all'entrata in vigore del piano... ed una

situazione, invece,... matura quando è vigente la nuova disciplina

urbanistica introdotta con il piano stesso". "Non è infine esatto che

si avrebbe una violazione limitata soltanto ad una parte del territorio

comunale (quella per la quale si è con il piano prevista la nuova più

rigorosa disciplina edilizia). La legge... del 1966, invero, ha preso

in considerazione tutte le zone interessate dal piano".

D'altra parte - come si è già detto - "nella fattispecie, non si

è trattato affatto di sanatoria ai provvedimenti contrastanti con le

norme precedentemente vigenti e quindi illegittimi, ma di

riconoscimento della circostanza che le licenze, rilasciate prima

dell'entrata in vigore del piano regolatore, continuano ad essere

regolate dalle norme urbanistiche antecedenti, le quali soltanto vanno

applicate e con riferimento alle quali deve accertarsi se i

provvedimenti siano o no legittimi". Considerato in diritto :

In sede di controllo sul giudizio di rilevanza concernente la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma quarto,

della legge 31 marzo 1956, n. 294 (nel testo risultante dall'art. 6

della legge 5 luglio 1966, n. 526) in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, la Corte ritiene che si debba preliminarmente valutare

l'interpretazione sostenuta al riguardo dai deducenti Poli e Gerardon

Molin. Secondo codesta parte privata, il disposto dell'art. 6 della

legge del 1966, che ha sostituito l'art. 4 della legge del 1956, non si

riferirebbe all'edilizia privata sibbene, e unicamente, a quella

pubblica e alle opere di risanamento civico e di interesse turistico,

intese alla salvaguardia del carattere lagunare e monumentale di

Venezia; e quindi, la specie, che si sostanzia in una controversia tra

parti private in ordine all'applicabilità ad una costruzione delle

norme urbanistiche antecedenti al piano regolatore generale della

città di Venezia del 1963 ovvero delle disposizioni di detto piano

regolatore, non rientrerebbe nella previsione della ripetuta norma.

Senonché la tesi appare infondata perché l'art. 6 della legge del

1966 ha portata generale, con la conseguenza che per la disposizione

denunciata manca di qualsiasi fondamento l'assunta non applicabilità

di essa nei confronti delle costruzioni private. Ciò risulta

attraverso la semplice considerazione delle fonti normative, che si

sono succedute nel tempo per la disciplina della materia dell'edilizia

nella città di Venezia e specificamente nel centro lagunare.

Nella vigenza dei regolamenti edilizio e d'igiene per la città di

Venezia, con R.D.L. 21 agosto 1937, n. 1901, art. 7, venne previsto un

piano generale di risanamento a norma degli artt. 86 e seguenti della

legge 25 giugno 1865, n. 2359 per la cui esecuzione (che avrebbe dovuto

aver luogo entro il 28 agosto 1947) il Comune avrebbe dettato "norme

estetiche ed edilizie". Il piano di risanamento fu approvato con R.D.

27 maggio 1940. Non essendosi potuto osservare il termine decennale

per la sua esecuzione, con D.L. 17 aprile 1948, n. 845, il termine

venne spostato al 21 agosto 1957.

Prima che codesto termine giungesse a scadenza, intervenne la legge

31 marzo 1956, n. 294, che, all'art. 4, con i primi due commi dettò

norme dedicate alla disciplina urbanistico-edilizia. Si previde così

l'adozione entro il 28 aprile 1958 da parte del Comune di Venezia di un

piano regolatore generale (da compilarsi ai sensi della legge

urbanistica), unitamente al piano particolareggiato del centro lagunare

(da redigere, pubblicare ed approvare con le norme contenute negli

artt. da 3 a 8 della legge 27 ottobre 1951, n. 1402). E col terzo

comma, si statuì che fino a quando non fossero stati approvati il

piano regolatore generale e quello particolareggiato, avrebbe

conservato efficacia il piano di risanamento approvato con R.D. 27

maggio 1940, sotto l'osservanza delle disposizioni di cui al R.D.L. 21

agosto 1937, n. 1901, modificato con D.L. 17 aprile 1948, n. 845; e che

il Comune non avrebbe potuto eseguire alcuna opera prevista dal piano

di risanamento senza il preventivo nulla osta del Magistrato alle acque

"al fine di non compromettere il futuro assetto della città secondo la

prevedibile impostazione del piano generale".

In tal modo, si confermò che il piano regolatore generale e il

piano particolareggiato avrebbero dovuto sostituire il piano di

risanamento del 1940.

Il piano regolatore generale fu approvato soltanto con D.P.R. 17

dicembre 1962, pubblicato per estratto nella Gazzetta Ufficiale n. 51

del 22 febbraio 1963.

Il piano particolareggiato del centro lagunare non fu approvato né

entro il termine originario del 28 aprile 1958 né unitamente al piano

regolatore generale e neppure in prosieguo.

Si arrivò così al 1966, anno in cui con la legge del 5 luglio n.

526 venero poste nuove norme relative all'esecuzione di opere pubbliche

ed ai finanziamenti relativi, e (con l'art. 6) si provvide a sostituire

l'art. 4 della legge n. 294 del 1956. In particolare, col detto art. 6,

si stabilì:

a) che il piano regolatore generale del Comune di Venezia, come

sopra approvato, avrebbe dovuto essere attuato mediante piani

particolareggiati concernenti singole zone della città, confermandosi

con tale statuizione la volontà legislativa, già espressa con il

modificato art. 4, diretta a porre un collegamento sostanziale e non

solamente formale tra piano regolatore generale e piano

particolareggiato;

b) che i piani particolareggiati avrebbero dovuto essere "redatti,

pubblicati e approvati con le norme contenute negli artt. da 3 a 8

della legge 27 ottobre 1951, n. 1402", entro il 31 luglio 1968 (e cioè

entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge, pubblicata

il 16 luglio 1966);

c) che fino all'approvazione di tali piani particolareggiati, non

avrebbe potuto essere autorizzata ed eseguita alcuna opera senza il

preventivo nulla osta del Magistrato alle acque onde non compromettere

"il futuro assetto della città, secondo le previsioni del piano

regolatore generale approvato con D.P.R. 17 dicembre 1962";

d) e che sarebbero rimaste "peraltro, salve le opere in corso o

eseguite sulla base ed in conformità di licenze edilizie rilasciate

con la osservanza delle disposizioni del piano regolatore generale 17

dicembre 1962, ovvero sulla base ed in conformità di licenze edilizie

rilasciate prima dell'entrata in vigore del piano regolatore generale,

cui vanno applicate, a tutti gli effetti, le sole norme urbanistiche

antecedenti al piano regolatore generale stesso".

Dai richiami sopra fatti discende, impregiudicati rimanendo altri

profili o problemi che di seguito e separatamente saranno considerati,

che non ha fondata base la tesi dei deducenti Poli e Gerardon Molin

secondo cui l'art. 6 della legge del 1966 non si riferisce all'edilizia

privata. Non vi è dubbio, infatti, che le leggi del 1956 e del 1966

non si sono limitate a disciplinare l'intervento pubblico, diretto o

indiretto, ma hanno inteso, sulla base della legge urbanistica ed anche

a parziale deroga della stessa, dettare o predisporre una normativa per

l'attività edilizia privata ed anche (e ciò interessa ai fini della

controversia) sul terreno dell'integrazione delle disposizioni

civilistiche in materia di rapporti intersubiettivi. In tal senso, è,

oltre tutto, l'orientamento della giurisprudenza dei giudici di merito

locali, che in più occasioni hanno dichiarato, con riferimento

all'art. 6 anzidetto, che la disciplina, nell'ambito territoriale

contemplato nel primo comma, "ha portata generale e si applica a tutte

le opere, non solo a quelle pubbliche o sovvenzionate", e che al

riguardo è decisivo il riferimento ai futuri piani particolareggiati,

i quali, "dovendo fungere da strumenti di attuazione del piano

generale, per loro natura non potranno non regolare anche l'edilizia

privata in genere".

Sul terreno dell'esame della rilevanza della questione, è

necessario procedere oltre, nella ricerca e per la determinazione della

volontà del legislatore. L'indagine sul punto, anche se essenziale per

il merito, non lo è da meno per controllare la sussistenza della

rilevanza in ordine alla questione di cui si tratta.

Secondo la Corte d'appello di Venezia, il legislatore con l'art. 6,

comma quarto, seconda parte, della legge del 1966, dopo avere

prescritto il preventivo nulla osta del Magistrato alle acque per

qualsiasi opera la cui esecuzione fosse per essere autorizzata o

intrapresa tra l'entrata in vigore della legge e l'approvazione dei

piani particolareggiati, avrebbe fatto peraltro "salve tutte le opere

già eseguite o in corso di esecuzione nelle zone per le quali prevede

l'emanazione di piani particolareggiati..., purché oggetto di licenze

edilizie non illegittime". Nella stessa ordinanza, vengono d'altra

parte determinati la funzione e gli effetti della disposizione in

oggetto.

Questa Corte ritiene indispensabile che si precisi nel modo piu

rigoroso quale è il contenuto della ripetuta disposizione e cioè si

dica quale è stata ed è la volontà del legislatore. Questo si è

rappresentato un problema che, anche se connesso in fatto a

speculazioni o ad abusi, in realtà si era posto, e cioè quale fosse o

dovesse essere la disciplina per le costruzioni private in corso di

esecuzione o eseguite sulla base ed in conformità di licenze edilizie

rilasciate con l'osservanza del piano regolatore generale ovvero prima

dell'entrata in vigore di detto piano. Ed al riguardo ha disposto, con

riferimento al momento di entrata in vigore della legge: - che in

entrambi i casi le dette costruzioni (eseguite o in corso di

esecuzione) non dovessero essere assoggettate al regime transitorio

previsto nel terzo comma dell'articolo; - che le costruzioni eseguite o

in corso di esecuzione sulla base ed in conformità di licenze edilizie

rilasciate con l'osservanza del piano regolatore generale, rimanessero

soggette alle relative norme; - e che alle costruzioni eseguite o in

corso di esecuzione sulla base ed in conformità di licenze edilizie

rilasciate prima dell'entrata in vingore del piano regolatore generale,

fossero applicate, a tutti gli effetti, le sole norme urbanistiche

antecedenti al piano regolatore generale stesso.

Di codesti tre punti, quello che interessa direttamente ai fini

della decisione della controversia de qua è il terzo, perché per gli

altri due non è stata sollevata alcuna questione di legittimità

costituzionale, e comunque perché col primo di essi si dispone per

l'avvenire senza toccare il passato e col secondo si disciplina la

materia delle costruzioni conformi al piano regolatore generale.

La Corte ritiene che sopra codesto punto, in ordine specificamente

al contenuto, non vi possono essere dubbi. D'altronde, l'ordinanza di

rimessione è chiara in quanto si riporta al testo di legge.

Tutto ciò certamente basta per constatare e dare atto della

rilevanza della sollevata questione di legittimità costituzionale.

Ma circa la funzione e gli effetti della ripetuta disposizione il

giudice a quo procede nella valutazione della norma da una premessa non

accettabile. Ritiene che secondo il legislatore del 1966 le opere

eseguite o cominciate in base a licenze edilizie rilasciate prima

dell'entrata in vigore del piano regolatore generale "restano salve,

anche se contrastanti con le prescrizioni del piano regolatore

(postulando con ciò - esattamente - l'immediata obbligatorietà del

piano generale, fin dal momento della sua entrata in vigore, anche

rispetto alle costruzioni già autorizzate, e mirando a sanare alcune

violazioni di esso)", e cioè che il piano regolatore generale della

città di Venezia, di cui all'art. 4 della legge del 1956 sia entrato

in vigore e sia divenuto operativo all'atto della sua pubblicazione per

estratto nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 22 febbraio 1963.

È qui il caso di richiamare integralmente il testo dei primi tre

commi dell'art. 4 della legge del 1956 che così si articola:

"Entro due anni dalla pubblicazione della presente legge il comune

di Venezia adotterà il piano regolatore generale della città

compilato ai sensi della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,

unitamente al piano particolareggiato del centro lagunare.

"In deroga alle disposizioni della suddetta legge urbanistica, il

piano particolareggiato menzionato al comma precedente è redatto,

pubblicato e approvato con le norme contenute negli articoli da 3 a 8

della legge 27 ottobre 1951, n. 1402.

"Fino a quando non siano stati approvati il piano regolatore

generale e quello particolareggiato contemplati nei commi precedenti,

conserva efficacia il piano di risanamento approvato con decreto reale

27 maggio 1940, sotto l'osservanza delle disposizioni di cui al regio

decreto legge 21 agosto 1937, n. 1901, modificato con decreto

legislativo 17 aprile 1948, n. 845. Peraltro il Comune non può

eseguire alcuna opera prevista dal piano di risanamento senza il

preventivo nulla osta del Magistrato alle acque, sentito il proprio

Comitato tecnico al fine di non compromettere il futuro assetto della

città secondo la prevedibile impostazione del piano generale".

Ed è il caso, pure, di ricordare ancora una volta quanto è

avvenuto in fatto, e cioè:

- che il piano regolatore generale della città di Venezia è stato

approvato con D.P.R. 17 dicembre 1962 ed è stato pubblicato per

estratto nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 22 febbraio 1963; e

- che il piano particolareggiato del centro lagunare non è stato

redatto, pubblicato ed approvato, né entro il termine di cui al primo

comma, né successivamente e neppure fino ad oggi.

Attraverso l'accostamento del fatto alla previsione normativa, si

ha con tutta evidenza che:

1) il piano regolatore generale della città di Venezia, ancorché

approvato e pubblicato, non è entrato in vigore e non e divenuto

operativo; e

2) ha conservato efficacia il piano di risanamento del 1940 a sensi

del terzo comma dell'art. 4 cit. Non si perviene a conclusioni diverse

se si accede alla tesi che secondo la legge del 1956 il collegamento

necessario tra piano regolatore generale e piano particolareggiato

esistesse solo relativamente alle parti del piano regolatore generale

bisognevoli di attuazione a mezzo del piano particolareggiato e non

anche alle disposizioni suscettibili di immediata attuazione. Anche a

voler ammettere che in un piano regolatore generale tra "i caratteri e

vincoli di zona da osservare nell'edificazione" (art. 7, comma secondo,

n. 2, della legge urbanistica) possano rientrare le norme circa

l'altezza degli edifici e la distanza tra edifici vicini (e non solo

quelle relative al distacco dal confine), la distinzione sopra fatta,

in relazione alla specie, non ha ragione di essere e comunque non si

sostiene perché il collegamento tra il piano regolatore generale di

Venezia ed il piano particolareggiato non è solamente pratico e

sostanziale ma è anche e soprattutto formale, stante l'espressa

statuizione, contenuta nel più volte citato art. 4 della legge del

1956, che l'efficacia del piano regolatore generale e del piano

particolareggiato è subordinata all'approvazione e pubblicazione di

entrambi gli atti. Nella specie, si ripete, non essendo stato

approvato il piano particolareggiato, il piano regolatore generale non

è divenuto efficace, cioè non è divenuto operativo. E tale mancanza

di operatività non può riguardare una parte del piano regolatore

generale o alcune sue norme, ma concerne l'intero piano regolatore

generale.

Accertato il contenuto e determinata la portata delle disposizioni

di cui ai primi tre commi dell'art. 4 della legge del 1956, è

consentito constatare, in ordine all'art. 6, comma quarto, seconda

parte, della legge del 1966, che, come si è più volte detto, ha

sostituito il citato articolo 4, che il legislatore ha voluto e vuole

che le opere, eseguite o in corso di esecuzione sulla base ed in

conformità di licenze edilizie rilasciate prima della pubblicazione

del piano regolatore generale non siano soggette alle disposizioni

(transitorie, in attesa dell'approvazione dei piani particolareggiati)

del comma precedente, e che a dette opere siano applicate, a tutti gli

effetti, le sole norme urbanistiche antecedenti al piano regolatore

generale stesso.

Ed è parimenti consentito constatare, cogliendo la portata e gli

effetti dell'art. 6, comma quarto, seconda parte, della legge del 1966,

che detta norma non dispone in alcun modo per il passato, ma totalmente

per l'avvenire. Dopo quanto si è detto, manca la possibilità che ad

essa venga riconosciuta "una portata retroattiva", come vorrebbe la

Corte d'appello di Venezia. Quella disposizione, relativamente a dati

fatti (esecuzione totale o parziale di opere in base a licenze edilizie

rilasciate prima della pubblicazione del piano regolatore generale) non

abroga le norme del piano regolatore generale, ad essi da applicare,

sostituendole con quelle antecedenti, o in altri termini, non li

sottrae ad una data disciplina per sottoporli ad altra disciplina. Ma

puramente e semplicemente dichiara che per date opere eseguite (in

tutto o in parte) in base a date licenze edilizie erano e sono vigenti

date norme o tutt'al più, di fronte all'interpretazione che in

concreto è stata data delle leggi del 1956 e del 1966, accerta

preclusivamente quali norme fossero e siano applicabili alla sopradetta

ipotesi. In tal modo, codesta disposizione non incide sui rapporti di

vicinato tra privati, che erano e sono assoggettati a tutti gli

effetti, e sul terreno dell'integrazione delle disposizioni del Codice

civile, alle sole norme urbanistiche antecedenti alla pubblicazione del

piano regolatore generale e sempre che codesta disciplina non sia stata

modificata dopo l'entrata in vigore della legge del 1966.

Da tutto ciò discende, come immediata e piana conseguenza, che il

prospettato contrasto della disposizione denunciata, con l'art. 3 della

Costituzione, non sussiste.

Escluso che sia stata creata, per il passato, alcuna disparità di

trattamento in ordine a situazioni eguali, non è dato vedere parimenti

per il futuro un diverso - e razionalmente ingiustificato - trattamento

per i rapporti di vicinato. La circostanza che tra i cittadini, a cui

favore siano state rilasciate licenze edilizie per il centro lagunare

di Venezia in base ai regolamenti edilizio e d'igiene ed al piano di

risanamento, in epoca non sospetta o inopportunamente - come nella

specie - nella imminenza della pubblicazione del piano regolatore

generale, alcuni di essi, pubblicato il piano, non abbiano dato corso

alla costruzione ed altri abbiano, invece, iniziato o ultimato le

opere, non rileva dal punto di vista giuridico e ai fini della

questione all'esame di questa Corte, perché si ha violazione del

principio di eguaglianza se la disparità di trattamento è nelle norme

e non anche se è puramente nel comportamento di fatto dei destinatari.

Né può vedersi una violazione del principio di eguaglianza sotto

il profilo che "alle vertenze in corso si verrebbe a dare una soluzione

diversa da quella fino ad ora adottata in relazione alle medesime

norme, creandosi una inconcepibile disparità con situazioni ormai

consolidate", perché dal mutamento di interpretazione in ordine a date

norme non può dedursi una violazione del principio di eguaglianza,

mettendosi a raffronto, sul terreno della soluzione, controversie in

corso e quelle già definite.

Ed infine mancano totalmente ed in ogni caso i presupposti perché

si possa ragionare di diseguaglianza non giustificata nel trattamento

giuridico per ciò che verrebbero ad essere valutate diversamente le

costruzioni (eseguite o in corso di esecuzione, in base a licenze

rilasciate prima della pubblicazione del piano generale) a seconda che

rientrassero nel centro lagunare o nelle zone della città non coperte

dai previsti piani particolareggiati, perché nella determinazione

delle zone da includere nel piano regolatore generale, ovvero in quelle

da disciplinare ulteriormente con piani particolareggiati, gli organi

competenti operano nei limiti segnati dalla legge, in funzione della

migliore tutela del prevalente o assorbente interesse pubblico e

quindi, in definitiva, è decisa la volontà legislativa.

La conseguenza che sul punto si legge in ordinanza, che

rimarrebbero illegittime le costruzioni eseguite, sulla base di licenze

precedenti, ma dopo la pubblicazione del piano regolatore generale,

fuori dell'ambito del centro lagunare e cesserebbero invece di essere

tali (e questa Corte, per le ragioni sopra dette, osserva che non

sarebbero state e non sarebbero tali) le stesse costruzioni eseguite

nel centro lagunare, non conduce all'asserita violazione della norma

costituzionale, perché discende dalla premessa che il piano regolatore

generale per la città di Venezia non è divenuto operativo, con la

pubblicazione, solo relativamente alle zone costituenti il centro

lagunare.