Sentenza n. 107/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, del

decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo

1993, n. 67 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e

socio-assistenziale), promosso con ordinanza emessa il 9 luglio 1994

dal Pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra Zucchi

Manlio ed altri contro l'I.N.P.S. ed altro, iscritta al n. 573 del

registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S.;

Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa in data 9 luglio 1994, il Pretore di

Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 53 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma 6, della legge n. 67 del 1993 (recte: del decreto-legge 18

gennaio 1993, n. 9, recante disposizioni urgenti in materia sanitaria

e socio-assistenziale, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67).

Secondo il giudice remittente, la norma impugnata, nello

stabilire, per i cittadini a suo tempo non tenuti all'iscrizione ad

un istituto mutualistico di natura pubblica, l'obbligo di versare,

per gli anni 1984 e 1985, un contributo di malattia commisurato al

reddito imponibile ai fini IRPEF, senza, tra l'altro, limite di

massimale, creerebbe una ingiustificata discriminazione rispetto agli

altri contribuenti. La discriminazione è, altresì, prospettata

rispetto ai versamenti richiesti agli stessi "non mutuati" per gli

anni precedenti e per il successivo 1986, non essendovi stati, per

gli anni 1984 e 1985, oneri particolari a carico dell'assistenza

sanitaria, tali da giustificare il maggior esborso contributivo.

La norma viene, infine, censurata per violazione del criterio di

progressività del sistema tributario.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituito l'I.N.P.S., il quale ha chiesto che la questione sia

dichiarata inammissibile. Nella memoria depositata si assume la

legittimità del riferimento fatto dalla disposizione impugnata al

reddito IRPEF e dell'assunzione dell'imponibile fiscale quale base

per la determinazione dell'onere contributivo, senza collegamento con

il costo delle prestazioni a carico dell'assistenza sanitaria e con

le sue variazioni, secondo un criterio seguito anche per i lavoratori

dipendenti e autonomi. Si deduce, altresì, che la norma avrebbe

fatto ricorso al reddito per l'impossibilità di prevedere i

contributi dovuti annualmente, sulla base della variazione degli

oneri sostenuti dall'assistenza sanitaria nel corso dell'anno

precedente. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il Pretore di Milano solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, della

legge 18 marzo 1993, n. 67 (recte: del decreto-legge 18 gennaio 1993,

n. 9, contenente disposizioni urgenti in materia sanitaria e

socio-assistenziale, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67),

nella parte in cui dispone che, per gli anni 1984 e 1985, i cittadini

"non mutuati" debbono pagare il contributo per l'assistenza di

malattia previsto dall'art. 63 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

in misura percentuale rispetto all'entità dell'intero reddito

imponibile a fini IRPEF.

2. - La disposizione è stata emanata dopo che talune pronunzie

del giudice amministrativo e del giudice ordinario avevano dichiarato

l'illegittimità, per violazione del disposto dell'art. 63 della

legge n. 833 del 1978, dei decreti ministeriali che avevano

determinato il contributo dovuto al servizio sanitario nazionale dai

cittadini non mutuati, per gli anni dal 1980 al 1985.

Nel riconfermare, in via legislativa, l'obbligo contributivo nella

misura a suo tempo stabilita con i decreti ministeriali, si dispone,

in particolare, per gli anni 1984 e 1985, che il contributo resti

determinato, tenendo conto delle variazioni previste nel costo medio

pro-capite dell'anno precedente, in un importo pari al 5,50 per cento

del reddito imponibile ai fini IRPEF.

Secondo il remittente, la norma contrasterebbe con:

l'art. 3 della Costituzione, per l'ingiustificata

discriminazione che un esborso contributivo commisurato, senza limite

di massimale, al reddito dichiarato ed imponibile ai fini IRPEF,

realizzerebbe rispetto agli altri contribuenti e rispetto, altresì,

agli stessi "non mutuati" per i versamenti richiesti relativamente

agli anni precedenti ed al successivo 1986, senza che, a giustificare

il maggiore esborso contributivo degli anni 1984 e 1985, vi siano

stati oneri particolari a carico dell'assistenza sanitaria;

l'art. 53 della Costituzione, non risultando rispettato il

criterio di progressività del sistema tributario.

3. - La questione non è fondata.

Quanto alla lamentata violazione dell'art. 3 della Costituzione,

la Corte, nelle varie occasioni in cui è stata chiamata ad occuparsi

del tema della contribuzione al servizio sanitario nazionale, non ha

mancato di evidenziare le incoerenze di fondo del relativo quadro

normativo, ed in particolare le disarmonie fra le varie disposizioni

in materia di prelievo contributivo.

La Corte ha indicato, già a suo tempo (v. sentenze nn. 167 del

1986 e 431 del 1987), in una più equilibrata previsione e

distribuzione dei costi, insieme all'effettivo incremento

dell'efficienza, la condizione per realizzare, anche sul versante

delle occorrenti entrate, un sistema univoco nelle sue previsioni e

certo nei suoi contenuti e scopi. Nel contempo, ha ritenuto che le

disposizioni in materia contributiva sottoposte a vaglio di

costituzionalità potessero trovare giustificazione, alla luce del

criterio di gradualità, nella progressiva attuazione del nuovo

sistema, tale da richiedere imponenti e rilevanti trasformazioni per

il raggiungimento dell'obiettivo della tutela della salute (art. 32

della Costituzione). Nel solco di tali precedenti orientamenti, la

conformità o meno a Costituzione della norma denunciata è da

valutare, perciò, in riferimento al contesto temporale in cui essa

va a collocarsi e che, per quanto caratterizzato dall'emergere, già

all'epoca, di taluni dati positivi sul versante della spesa (legge 23

ottobre 1985, n. 595 e successive integrazioni e modifiche),

continuava a contraddistinguersi per la perdurante carenza di un

completo ed organico processo di allineamento, a superamento della

fase transitoria di trapasso dal chiuso sistema mutualistico,

limitato a categorie determinate, all'altro, aperto e generale,

rivolto a tutti i cittadini sulla base di una equa ripartizione degli

oneri.

Il riflesso di tale realtà ordinamentale in evoluzione si coglie,

peraltro, anche nell'ordinanza in epigrafe che, nel prospettare una

disparità di trattamento "rispetto agli altri contribuenti", non

indica puntualmente, né si vede come potrebbe farlo, un vero e

proprio tertium comparationis, con l'effetto, perciò, di

evidenziare, piuttosto, una generale disarticolazione normativa

derivante dalla mancanza, già rilevata nelle precedenti sentenze, di

criteri di omogenea ripartizione degli oneri.

In particolare, per quanto attiene alla lamentata insussistenza,

per gli anni in discussione, di un massimale cui commisurare la

contribuzione, va rilevato che, nel periodo al quale occorre

riferirsi, non si rinvengono nella legislazione tendenze univoche in

ordine a tale aspetto della disciplina, tanto è vero che il

raffronto che si volesse effettuare con altre categorie di soggetti,

parimenti tenute al versamento del contributo di malattia, non è

tale da confortare l'assunto del giudice a quo, come reso palese

dall'art. 12 del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402, convertito

nella legge 26 settembre 1981, n. 537, che ha disposto l'abolizione

del massimale stesso per la categoria dei lavoratori autonomi.

4. - Quanto, poi, all'asserito contrasto della norma portata

all'esame della Corte con l'art. 53 della Costituzione, vanno, del

pari, rammentate le varie pronunzie della Corte costituzionale che

non hanno ritenuto di poter ravvisare nel contributo di malattia

caratteristiche tributarie certe, attesa la permanenza di evidenti

connotati di carattere assicurativo. Tenendo conto, peraltro, delle

più recenti tendenze evolutive, sono stati, da ultimo, posti in

risalto (sentenza n. 2 del 1995) elementi di fondo, non privi di

rilievo per una meno dubbia soluzione della questione, e cioè

l'imposizione di un sacrificio economico individuale realizzata

attraverso un atto amministrativo di carattere ablatorio, insieme

alla destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine di

integrare la finanza pubblica.

Ma, a parte il problema della natura tributaria o meno del

contributo di cui trattasi, è qui sufficiente la considerazione del

ripetuto orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il

quale il principio di progressività di cui all'art. 53 della

Costituzione concerne l'ordinamento tributario nel suo complesso

(sentenze n. 150 del 1985 e n. 263 del 1994), ma non vieta che i

singoli tributi possano ispirarsi a criteri diversi.