Sentenza n. 108/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale della Campania il 5 giugno 1974 e riapprovata

il 12 novembre 1974, recante "Inquadramento del personale del CIAPI di

San Nicola La Strada nel ruolo del personale della Giunta regionale

della Campania", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 30 novembre 1974, depositato in cancelleria il

9 dicembre successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1974.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Campania;

udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1975 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Giuseppe

Abbamonte, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso del 30 novembre 1974 il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello

Stato, ha chiesto a questa Corte di voler dichiarare l'illegittimità

costituzionale della legge, approvata il 5 giugno 1974 e riapprovata il

12 novembre dello stesso anno dal Consiglio regionale della Campania,

recante "Inquadramento del personale del CIAPI di San Nicola La Strada

nel ruolo del personale della Giunta regionale della Campania", per

contrasto con gli artt. 117, 97 e 81 della Costituzione e con l'art. 68

dello Statuto della Regione Campania.

Ha premesso in punto di fatto che prima dell'attuazione

dell'ordinamento delle Regioni a statuto ordinario, l'istruzione

professionale era curata da Enti pubblici, quali l'INAPLI, l'ENALC e

l'INIASA, e da organismi di natura privata che svolgevano la loro

attività a carattere settoriale, ricevendo contributi dallo Stato e

dalle Regioni. Rientrava tra codesti organismi il CIAPI di San Nicola

La Strada, associazione di diritto privato costituita il 4 maggio 1964

tra la Cassa per il Mezzogiorno, la Confindustria, l'Unione industriali

di Caserta, il Comune di Caserta, la Camera di Commercio di Caserta, la

Face Standard e l'Olivetti, ed alla quale potevano partecipare imprese

ed enti che si fossero impegnati a contribuire finanziariamente nella

gestione per almeno tre anni.

I detti Enti pubblici sono stati sciolti, ed il relativo personale

trasferito alle Regioni a statuto ordinario, a seguito del

trasferimento delle funzioni amministrative in materia di istruzione

artigiana e professionale, di cui al d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10.

In attuazione dell'art. 4 della legge 6 ottobre 1971, n. 853, per

cui gli interventi straordinari della Cassa per il Mezzogiorno,

relativi alle materie di competenza regionale, ai sensi dell'art. 117

della Costituzione, debbono essere realizzati dalle Regioni, il CIPE,

con deliberazione del 12 dicembre 1972, ha stabilito di trasferire,

entro il 31 dello stesso mese, i CIAPI alle Regioni meridionali, che

sarebbero subentrate alla Cassa per il Mezzogiorno in tutte le funzioni

amministrative da questa esercitate, nonché nella proprietà dei beni

mobili ed immobili dei Centri stessi.

La legge n. 853 del 1971 e la deliberazione del CIPE, infine, non

hanno previsto affatto che i predetti Centri interaziendali di

addestramento professionale nell'industria dovessero essere assorbiti

dalle Regioni e che il relativo personale dovesse essere inquadrato nei

ruoli regionali.

Ciò premesso in punto di fatto, il ricorrente ha dedotto che la

legge impugnata ha violato anzitutto l'art. 117 della Costituzione

sotto il duplice profilo della incompetenza della Regione "a provvedere

per l'assorbimento del Centro nella sua struttura organizzatoria" e "a

disporre l'inquadramento del personale del Centro nei ruoli regionali".

Rilevato che l'art. 1 di detta legge non parla direttamente di

trasferimento del Centro alla Regione, ma fa richiamo ad una precedente

delibera di Giunta, del 24 gennaio 1973, n. 240, che tale trasferimento

avrebbe disposto in conformità della indicata delibera del CIPE, e che

quest'ultima delibera ha un significato tutt'affatto diverso da quello

che la Regione intende, perché vuole solo che le Regioni a statuto

ordinario si sostituiscano alla Cassa per il Mezzogiorno in tutte le

funzioni fino allora da questa espletate relativamente ai Centri,

funzioni di natura meramente privatistica o di natura pubblicistica, il

ricorrente ha osservato che la delibera di Giunta è indifferente ai

fini del decidere se ha inteso solo significare un trasferimento di

funzioni dalla Cassa alla Regione nei confronti del Centro, ed è

invece assorbita e fatta propria dalla legge se per attuare un

(illegittimo) trasferimento del Centro e del relativo personale alla

Regione, si è dovuta appoggiare ad una norma di rango legislativo.

La Regione Campania, con la legge impugnata, come si è già detto,

assorbendo Enti pubblici operanti nel settore, ha esorbitato dal limite

della materia istruzione artigiana e professionale: ha, infatti,

assorbito associazioni private che sono disciplinate dal codice civile

e dall'atto costitutivo e relativamente alle quali lo Stato non ha

trasferito o delegato alcuna delle sue funzioni.

È andata, inoltre, al di là del limite posto dall'art. 65 della

legge 10 febbraio 1953, n. 62, in correlazione con l'VIII disposizione

transitoria della Costituzione, e cioè contro il divieto fatto alle

Regioni di assumere personale di provenienza diversa da quella dello

Stato e degli Enti locali: e nella specie si tratta di primo impianto

organico del personale della Regione tanto è che per l'immissione dei

dipendenti del Centro si modifica appositamente la tabella organica del

personale regionale all. B alla legge regionale 16 marzo 1974, n. 11. E

nel contempo la Regione Campania non ha rispettato l'art. 68, comma

primo, dello Statuto regionale che implicitamente esclude la

possibilità di inquadramento, nei ruoli della Regione, di personale di

enti o associazioni private.

La Regione stessa, d'altra parte, non ha osservato il precetto

posto dall'art. 97, ultimo comma, della Costituzione e riconfermato

dall'art. 68, terzo comma, dello Statuto regionale, dell'accesso ai

pubblici impieghi mediante concorso; e la specie non si presta a

rientrare tra i casi stabiliti dalla legge, per cui è possibile la

deroga al detto precetto.

La legge impugnata, infine, secondo il ricorrente ha violato l'art.

81, ultimo comma, della Costituzione, perché con l'art. 5 non dà

copertura per la somma di lire 180 milioni relativa al personale

inquadrato nei ruoli regionali e dispone solo che la spesa graverà sul

cap. 19, tit. I, rubrica 3, categoria II. Il fatto che tale voce del

bilancio preventivo possa essere capiente per assorbire anche il

maggiore onere di lire 180 milioni non fa venir meno la sostanziale

elusione del precetto posto dalla norma costituzionale, dato che la

legge di bilancio non è idonea ex se a creare situazioni di entrata o

di spesa, senza il supporto di leggi sostanziali sottostanti.

2. - La Regione Campania, costituitasi a mezzo dell'avv. prof.

Giuseppe Abbamonte, ha chiesto il rigetto del ricorso con le

conseguenze di legge.

Contro la tesi che in relazione ai CIAPI siano passate alle Regioni

solo le funzioni già spettanti alla Cassa per il Mezzogiorno, ha

osservato che rispetto a dette funzioni nonché a quelle dei CIAPI le

Regioni sono subentrate in forza dell'art. 117 della Costituzione per

competenza propria, e circa l'esercizio dei poteri relativi è escluso

che le Regioni possano delegarli alle associazioni di diritto privato.

E che si è avuto, in sostanza, un fatto di successione regolato da

apposite norme.

I Centri non sono rimasti quali erano durante la gestione della

Cassa conservando come tali le funzioni in precedenza esercitate nella

materia dell'istruzione artigiana e professionale, a seguito della

detta attribuzione di competenza propria alle Regioni, della

sostituzione per legge di queste alla Cassa nelle funzioni che questa

svolgeva nei Centri interaziendali e della attribuzione alle Regioni

per espressa delibera del CIPE della proprietà dei beni mobili ed

immobili dei Centri, che di detti beni si servivano quali strumenti

operativi (con il conseguente venir meno dell'elemento patrimoniale).

D'altra parte non è pensabile che l'art. 4 della legge n. 853 del 1971

abbia espresso l'intento di conservare ai centri come tali le

precedenti funzioni perché in tal caso sarebbe stato in contrasto con

la competenza attribuita alle Regioni e quindi costituzionalmente

illegittimo.

Non può in secondo luogo - ha osservato ancora la Regione -

sostenersi per i CIAPI, in quanto associazioni di diritto privato,

l'impossibilità che siano assorbiti nella o dalla Regione. In

dipendenza dell'attribuzione alle Regioni della proprietà dei beni

mobili ed immobili dei Centri e quindi del venir meno dell'elemento

patrimoniale, i detti Centri si sarebbero trovati nell'impossibilità

di funzionare e di essi potrebbe essere dichiarata la estinzione per

sopravvenuta impossibilità di raggiungere lo scopo, da parte delle

Regioni a cui a norma dell'art. 5 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10,

sono passati i poteri di vigilanza e di tutela sugli enti che operano

nella materia dell'istruzione artigiana e professionale. Non

rileverebbe comunque il limite del diritto privato perché il CIAPI di

cui si tratta è stato costituito da soci in stragrande maggioranza,

per numero, e, nella quasi totalità, per conferimenti, enti pubblici;

e, essendosi avuta una successione tra enti pubblici, per accertare se

vi sia da parte della Regione lesione della sfera dell'autonomia

privata, rileverebbero solo il contenuto dei rapporti e l'imputazione

effettiva degli interessi.

Per quanto concerne il trasferimento del personale, premesso che il

secondo comma dell'art. 65 della legge n. 62 del 1953 va interpretato

in connessione con il primo comma e che quindi solo in sede di prima

costituzione degli uffici regionali le Regioni debbono provvedere

esclusivamente con personale comandato proveniente dagli uffici dello

Stato e degli enti locali, la Regione ha osservato che nella specie non

si tratta di prima costituzione di uffici regionali: sono tutte le

strutture del CIAPI che passano alla Regione, perché siano svolti gli

stessi interventi della Cassa e con gli stessi mezzi finanziari e non

si costituiscono nuovi uffici. Per ciò l'art. 65 che in via principale

può essere ritenuto costituzionalmente illegittimo, in subordine

sarebbe inapplicabile perché le fattispecie sono diverse. E poi come

sarebbe possibile negare nella specie la situazione di necessità di

cui parla l'VIII disposizione transitoria, ultimo comma, ultima parte?

In ordine, infine, alla asserita violazione degli artt. 97, ultimo

comma, della Costituzione, e dell'art. 68 dello Statuto regionale, la

Regione ha dedotto che c'è da controllare nella specie la legittimità

costituzionale di una legge che proprio dispone diversamente ed ancora

che le richiamate norme sarebbero inapplicabili perché non c'è da

regolare l'accesso agli impieghi delle pubbliche amministrazioni ma la

successione di un ente nelle funzioni e nell'organizzazione di altro

ente e a quest'ultimo riguardo la Regione vanterebbe due titoli

costituzionali.

3. - All'udienza del 20 marzo 1975 il sostituto avvocato generale

dello Stato Savarese e l'avv. Abbamonte hanno svolto le ragioni a

sostegno delle richieste rispettivamente avanzate dal Presidente del

Consiglio dei ministri e dalla Regione Campania. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il

Presidente del Consiglio dei ministri chiede che sia dichiarata

costituzionalmente illegittima per contrasto con gli artt. 117, 97 e 81

della Costituzione e con l'art. 68 dello Statuto della Regione

Campania, la legge approvata il 5 giugno 1974 e riapprovata il 12

novembre dello stesso anno dal Consiglio regionale della Campania,

recante: "Inquadramento del personale del CIAPI di San Nicola La Strada

nel ruolo del personale della Giunta regionale della Campania".

2. - Si assume, anzitutto, da parte del ricorrente che con la legge

impugnata l'art. 117 della Costituzione sarebbe stato violato sotto un

duplice profilo, perché la Regione Campania avrebbe provveduto per

l'assorbimento del detto centro interaziendale di addestramento

professionale per l'industria, nella sua struttura organizzatoria ed

avrebbe disposto l'inquadramento del relativo personale nei ruoli

regionali: la Regione, così facendo, avrebbe esorbitato dal limite

della materia "istruzione artigiana e professionale" in quanto che i

centri interaziendali, tra cui quello de quo, operanti nel settore,

erano associazioni private disciplinate dal codice civile e dall'atto

costitutivo e relativamente ad essi lo Stato non aveva trasferito o

delegato alcuna delle sue funzioni.

La denuncia così proposta appare fondata.

3. - Prima dell'attuazione dell'ordinamento delle Regioni a statuto

ordinario, erano sorti ed operavano enti destinati a curare a livello

tecnico, esecutivo ed amministrativo determinati interventi previsti

dal piano straordinario e quindi da quello di coordinamento affidato

per l'attuazione alla Cassa per il Mezzogiorno. Tra tali Enti

rientravano i centri interaziendali di addestramento professionale per

l'industria (CIAPI), che erano costituiti ad iniziativa della Cassa,

giusta la possibilità prevista nell'art. 20, ultimo comma, della legge

26 giugno 1965, n. 717 (e successivamente nell'art. 131, comma quinto,

del t.u. delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno, approvato con il

d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523) per la formazione, l'aggiornamento ed

il perfezionamento dei lavoratori e dei quadri direttivi ed intermedi

aziendali e per conseguente assorbimento, nelle attività produttive e

soprattutto nelle aziende che partecipavano alla gestione, degli

elementi addestrati nei centri stessi.

I CIAPI (come risulta dagli Statuti) erano associazioni senza fine

di lucro, avevano come associati la Cassa (e non necessariamente),

amministrazioni ed enti pubblici, e privati (associazioni, imprese,

ecc.); perseguivano i detti scopi e per il raggiungimento degli stessi,

costituivano e gestivano i necessari corsi di addestramento e di

qualificazione, di specializzazione e di perfezionamento, e

promuovevano e curavano le attività idonee ad assicurare la migliore

formazione professionale; per tutta la loro durata (fissata al 31

dicembre 1980) avevano da parte della Cassa l'uso gratuito degli

immobili, degli impianti fissi, dell'arredamento e delle attrezzature;

disponevano di un fondo di gestione costituito dai contributi erogati

dal Ministero del lavoro, dai contributi della Cassa e degli altri

soci, dalle eventuali elargizioni da parte di terzi e da altri

proventi, ed in caso di non sufficienza di codesti mezzi, per gli oneri

di gestione ricevevano dalla Cassa la copertura della differenza; ed

avevano come organi l'assemblea dei soci (che poteva approvare le

modifiche allo Statuto, la proroga della durata e lo scioglimento

dell'associazione solo con almeno due terzi dei voti, previo parere

conforme della Cassa), il consiglio d'amministrazione, il presidente ed

il collegio dei revisori dei conti.

Codesti centri erano collegati alla Cassa in vario modo: ed infatti

questa poteva fare quanto già ricordato ed inoltre dare altri pareri

(vincolanti) (artt. 9, 15, lett. b), nominare il Presidente e designare

tre consiglieri (art. 14), nominare due revisori dei conti (art. 21) e

far parte, come socio, dell'assemblea (art. 12). Relativamente ad essi,

quindi, la posizione della Cassa era rilevante e di indubbia

preminenza.

Ma tutto ciò non poteva far ritenere che tali centri fossero degli

organi della Cassa (così come invece sostiene nel presente giudizio la

difesa della Regione) perché, valutati nei loro aspetti istituzionali,

nella loro struttura organizzativa e nella loro attività, risultavano

essere semplici associazioni private con intervento pubblico (e,

peraltro, non sottoposte alla diretta ingerenza del Ministro per gli

interventi straordinari per il Mezzogiorno) che, pur servendo alla

realizzazione di scopi della Cassa (e per ciò assumendo la posizione

di enti strumentali), non ne esprimevano la volontà, e che operavano

esternamente a mezzo di soggetti (i Presidenti) che erano loro

rappresentanti e non titolari di uffici.

4. - Tali essendo la natura e la funzione dei detti centri, e

quindi anche di quello in relazione al quale è questione, in occasione

ed in dipendenza del trasferimento alle Regioni a statuto ordinario (e

per quel che qui interessa, alla Regione Campania) delle funzioni

legislative e amministrative in materia di "istruzione artigiana e

professionale" codesti centri non hanno subito modifiche ed assunto

diversa natura, e tanto meno sono stati sciolti o comunque hanno

cessato di esistere.

In particolare, a proposito del centro interaziendale di San Nicola

La Strada, basta rilevare che, a parte che è mancato qualsiasi atto

formale di scioglimento dell'associazione, non ne è venuto meno lo

scopo né, per pretesa cessazione dell'elemento patrimoniale, si è

avuta l'impossibilità di conseguirlo.

I compiti che lo caratterizzavano, non sono stati soppressi o

vietati. Alla contraria conclusione (come invece sostiene la difesa

della Regione, secondo cui proprio la Regione sarebbe subentrata in

detti compiti), non si può accedere sulla base dell'art. 117 della

Costituzione, dell'art. 4 della legge 6 ottobre 1971, n. 853, o del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10. Il fatto che alla Regione sia stata

attribuita una competenza propria (nella materia in oggetto) non

significa né comporta necessariamente che essa sia subentrata nei

compiti del CIAPI perché ciò non sarebbe potuto avvenire in relazione

a soggetti o gruppi, che di fronte allo Stato ed agli enti che con esso

o per esso operavano nel settore, godevano di autonoma considerazione

giuridica. Né alcun elemento in contrario può dedursi dalla legge n.

853 del 1971 o dal d.P.R. n. 10 del 1972: il citato art. 4 della legge

non si presta ad essere invocato a sostegno della detta tesi così come

vorrebbe la difesa della Regione, perché nella stessa legge sono

previsti in sostituzione dello strumento di piano di coordinamento, i

progetti speciali di interventi organici riservati per l'esecuzione

alla Cassa ed agli enti ad essa collegati (tra questi rientrano i

CIAPI) (artt. 2 e 3 di detta legge) e parimenti è detto che le

Regioni, sostituendosi, per quanto di ragione alla Cassa, si sarebbero

dovute attenere, tra l'altro, alle direttive del CIPE (e queste, come

si dirà in seguito, sono, in relazione al punto in esame, abbastanza

significative); e perché nel d.P.R. n. 10 del 1972 si trova tra

l'altro una netta differenza di disciplina nei confronti degli enti

pubblici (INAPLI, ENALC e INIASA) e nei confronti degli "altri enti,

istituzioni ed organizzazioni locali operanti nella Regione" nel

ripetuto settore, ed a proposito del secondo gruppo di enti non sono

specificamente previsti né lo scioglimento e neppure l'assorbimento

del personale da parte della Regione.

D'altra parte non è venuto meno l'elemento patrimoniale del centro

e non si sono avute le "conseguenze sul perdurare della soggettività"

del centro stesso prospettate dalla Regione. E ciò perché, anche

ammesso che il fenomeno fosse stato possibile (ed al riguardo ci

sarebbe da dubitare per il solo fatto che non tutti i contributi e

proventi provengono dalla Cassa), non rileva la circostanza che alle

Regioni competenti sia stata trasferita la proprietà dei beni mobili

ed immobili che la Cassa aveva concesso ai centri in uso gratuito

(delibera del CIPE del 12 dicembre 1972, di cui ha dato atto la Giunta

regionale della Campania con deliberazione n. 240 del 24 gennaio

1973); tale circostanza, infatti, sta a significare solamente che la

Regione è subentrata alla Cassa in posizioni giuridiche patrimoniali

che questa aveva nei confronti dei centri. Pertanto, questi hanno

mantenuto la loro "soggettività".

In relazione a ciò, infine, non ha importanza che alle Regioni

siano state trasferite (oltre la detta proprietà dei beni mobili ed

immobili) le funzioni e le attività che a proposito dei centri

svolgeva la Cassa, perché, anzi, il semplice subingresso di un ente

(Regione) ad altro (Cassa) in date posizioni giuridiche nei confronti

di un terzo ente (CIAPI) è di per sé confermativo della permanenza di

quest'ultimo (sempre che per questo non si verifichi - e nella specie

non si è verificato - un fatto estintivo o modificativo che ne

concerna l'esistenza).

5. - Stando così le cose, quando hanno avuto luogo le approvazioni

della legge in questione, il centro interaziendale da questa

considerato era un'associazione privata la quale era collegata alla

Regione Campania per la realizzazione degli interventi straordinari

alla stessa attribuiti, e che, come si legge nella citata delibera del

CIPE, per i suoi compiti istituzionali avrebbe potuto giovarsi, anche

se a richiesta della Regione, della collaborazione tecnica, finanziaria

ed amministrativa della Cassa e altresì avrebbe potuto essere

utilizzata dalla Cassa stessa per la realizzazione dei progetti

speciali.

Nonostante che il centro de quo avesse la natura giuridica, la

struttura e la funzione anzidette, la Regione Campania ne ha

sostanzialmente effettuato l'assorbimento nella propria struttura

organizzatoria.

Ed infatti: ha equiparato a tutti gli effetti il centro alle

strutture periferiche dell'INAPLI, dell'ENALC e dell'INIASI, trasferite

ad essa Regione ai sensi del d.P.R. n. 10 del 1972, ha attribuito al

centro una nuova denominazione ed ha inquadrato il personale in

servizio presso il centro nel ruolo del personale della Giunta. E con

la detta equiparazione ha presupposto come esistente un dato che invece

non ricorreva, e cioè che nei compiti del centro essa Regione era

subentrata, e comunque ha posto in essere una base formale per

l'inquadramento del personale nel detto ruolo regionale.

Così facendo, la Regione, pur legiferando nel settore

dell'istruzione professionale, ha esorbitato dalla competenza segnata

dall'art. 117 della Costituzione.

La contraria tesi sostenuta, in questa sede, dalla resistente non

appare accettabile. Non può, infatti, dirsi non pertinente il richiamo

all'argomentazione del limite del diritto privato effettuato dallo

Stato, e che la giurisprudenza costituzionale al riguardo sarebbe fuori

discussione, perché il centro sarebbe un'associazione tra enti

pubblici e si sarebbe avuta la sostituzione della Regione alla Cassa

nella soggettività di determinati rapporti: da quanto precede discende

con certezza il carattere privato dell'associazione (non rilevando,

oltre tutto, per mancanza dei necessari e sufficienti presupposti e

delle conseguenti implicazioni, la partecipazione ad essa della Cassa e

di enti pubblici), e che il subingresso della Regione nelle funzioni ed

attività della Cassa non presuppone e non comporta lo stesso fenomeno

a proposito dei compiti del centro.

È consentito, invece, di ritenere che la Regione, con il suo atto

legislativo, ha inciso sulla struttura e funzione di un'associazione

regolata dal codice civile, annullandone o menomandone la preesistente

autonomia (sul terreno soggettivo e patrimoniale), ne ha mutato la

denominazione, ne ha fatto venir meno la caratteristica di centro

interaziendale, ed ha inquadrato il personale (di un ente privato) nei

ruoli di altro ente (pubblico) e cioè della Regione stessa.

E si può per ciò concludere nel senso che le norme della legge

impugnata hanno ad oggetto rapporti di diritto privato, e quindi sono

relative ad una materia che è stata riconosciuta di competenza dello

Stato (sentenza n. 154 del 1972) e non può non essere confermata tale.

Ne discende che la legge de qua sul punto in esame è

costituzionalmente illegittima. Ed essendo codesta parte della legge la

logica premessa o base nei confronti delle altre, queste vengono a

subire la stessa sorte.

Stante l'illegittimità costituzionale della legge nella sua

portata sostanziale per violazione dell'art. 117 della Costituzione,

rimangono assorbite le denunce relative alla dedotta contrarietà di

essa agli artt. 97 e 81 della Costituzione ed all'art. 68 dello Statuto

della Regione Campania.