Sentenza n. 11/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n. 44 del Registro

ricorsi 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

circolare 7 novembre 1947, n. 657, dell'Assessore per le finanze della

Regione siciliana sulla "competenza a decidere ricorsi avverso le

ordinanze degli Intendenti di finanza che comminano pene pecuniarie".

Udita nell'udienza pubblica del 31 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente e l'avv. Pietro Virga per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con circolare del 7 novembre 1947, n. 657, l'Assessore alle

finanze della Regione siciliana disponeva che i ricorsi contro le

ordinanze degli Intendenti di finanza irroganti pene pecuniarie ai

sensi del titolo V della legge 7 gennaio 1929, n. 4 (artt. 55 - 59),

dovessero essere inoltrati non più al Ministero delle finanze, ma

all'Assessore regionale. L'impartita disposizione era motivata col

richiamo generico all'ordinamento della Regione siciliana, alla

competenza che ne deriverebbe in materia all'Assessore, e

all'attuazione che dell'ordinamento regionale si sarebbe avuta dal 25

maggio 1947. Contro questa circolare lo Stato ha sollevato davanti a

questa Corte conflitto di attribuzione con ricorso notificato al

Presidente della Giunta regionale siciliana il 20 marzo 1956, chiedendo

che venga dichiarata l'incompetenza della Regione e in conseguenza

annullata la circolare sopra ricordata per violazione degli artt. 14,

15 e 17 dello Statuto siciliano nonché degli artt. 23 e 119 della

Carta costituzionale in riferimento all'art. 36 dello Statuto.

La difesa della Regione ha eccepito preliminarmente la

irricevibilità di questo e di altri ricorsi analoghi, perché essi

sono stati notificati nei termini soltanto al Presidente della Giunta

regionale, un'autorità non competente nel caso in esame, e non

all'Assessore delle finanze il quale ha emanato il provvedimento. La

tesi si fonda sull'interpretazione dell'art. 7 del R.D. 17 agosto 1907,

n. 640, in connessione con l'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

che indica quali norme da osservare, nel procedimento davanti alla

Corte costituzionale, anche quelle del regolamento per la procedura

davanti al Consiglio di Stato, "in quanto applicabili". La norma

contenuta nell'art. 23 della stessa legge 11 marzo 1953, che impone la

notifica al Presidente della Giunta regionale, troverebbe applicazione

soltanto nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi, non in

quelli aventi per oggetto "atti particolari" di autorità regionali,

per i quali avrebbe vigore la riserva dell'art. 41 sempre della legge

11 marzo 1953, il quale, pur richiamando le norme dell'art. 23, ne

condiziona l'osservanza, nei casi di conflitto di attribuzione, alla

loro concreta applicabilità: applicabilità che qui, secondo la difesa

della Regione, non si avrebbe.

2. - Ma il ricorso sarebbe inammissibile anche per altri motivi.

Nell'ipotesi, infatti, che l'atto impugnato sia stata emanato sulla

base dell'art. 20, primo comma, seconda parte, dello Statuto, ma senza

il rispetto delle leggi dello Stato e delle direttive del Governo, -

che è una delle tesi dell'Avvocatura dello Stato -, si avrebbe una

violazione di legge in senso stretto, non deducibile in questa sede. Se

poi quell'art. 20, nella parte richiamata, configurasse un'attività

amministrativa della Regione di carattere "statale delegato", che è

anche tesi della Avvocatura, si avrebbe conflitto tra due organi dello

Stato con conseguente incompetenza della Corte costituzionale. E alla

stessa conclusione si dovrebbe pervenire, considerando la natura

dell'atto dell'Assessore regionale per le finanze che è una circolare

e dunque un atto interno, impugnabile soltanto insieme con gli atti

esterni emessi sul suo fondamento.

3. - L'Avvocatura dello Stato nel respingere l'eccezione di

irricevibilità, che essa preferisce qualificare inammissibilità,

sostiene:

1) che il rinvio al solo regolamento di procedura del Consiglio di

Stato non sarebbe sufficiente a ritenere applicabili agli speciali

giudizi regolati dalla legge 11 marzo 1953 le norme delle leggi sul

Consiglio di Stato;

2) che le regole che precisano i soggetti legittimati ad agire e a

contraddire non potrebbero essere contenute in un regolamento;

3) che il rinvio dell'art. 22 della legge dell'11 marzo 1953 è un

rinvio da limitare alle forme degli atti e non da estendere alla

determinazione dei soggetti del processo che coincidono con i titolari

della pretesa costituzionale;

4) che l'art. 39 della legge 11 marzo 1953 in relazione anche con

gli articoli 127 della Costituzione, 2 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1, enuncerebbero con carattere di assoluta

tassatività i soggetti e gli organi legittimati ad agire e a

contraddire nei giudizi davanti alla Corte costituzionale.

4. - Nel merito del ricorso lo Stato ha sostenuto la tesi che in

materia tributaria alla Regione siciliana, come si evince dagli artt.

14, 15 e 17 dello Statuto, non spetti potestà legislativa né primaria

né concorrente e che in conseguenza la Regione non ha una potestà

amministrativa "propria". Codesta potestà non potrebbe ricavarsi

nemmeno dall'art. 36 dello Statuto, sia perché la norma che vi è

contenuta non può interpretarsi nel senso di riconoscere alla Regione

una qualsiasi competenza legislativa in materia tributaria o se mai

una, limitata ai tributi propri della Regione, sia perché anche se

fosse accoglibile la tesi contraria, l'art. 20 dello Statuto siciliano

col richiamo tassativo alle materie elencate negli artt. 14, 15 e 17

dello Statuto toglierebbe ogni fondamento alla pretesa potestà

amministrativa della Regione in materia tributaria. Infine non potrebbe

essere invocata nemmeno l'ultima parte del primo comma dell'art. 20,

dove è detto che il Presidente e gli Assessori regionali svolgono

sulle materie non comprese negli artt. 14, 15 e 17 una attività

amministrativa secondo le difettive del Governo dello Stato, perché

queste direttive non sono state ancora impartite.

5. - In particolare per quello che riguarda l'oggetto del presente

giudizio, la difesa dello Stato insiste sul punto che deve essere

respinto il principio che organi regionali possano decidere ricorsi

gerarchici impropri contro i provvedimenti degli Intendenti di finanza

che sono e restano organi statali e che le norme sul contenzioso

tributario, e tra esse quelle che attribuiscono al Ministro delle

finanze la competenza a decidere i ricorsi contro i provvedimenti degli

Intendenti di finanza che condannino a pene pecuniarie ai sensi della

legge 7 gennaio 1929, n. 4, enuncerebbero principi generali di

carattere processuale e contenzioso, che non potrebbero essere derogati

da leggi regionali e che ad ogni modo in concreto non sono stati

derogati da leggi regionali.

6. - Dal canto suo la difesa della Regione sostiene che in materia

tributaria la Regione siciliana ha una sua potestà legislativa

primaria ed esclusiva in base all'art. 36 dello Statuto, che questa

potestà legislativa porta con sé come logico corollario un'analoga

potestà amministrativa senza bisogno di chiamare in causa l'art. 20

dello Statuto siciliano, ma per virtù di un principio generale che

trova applicazione e nell'art. 118 della Costituzione e nel medesimo

art. 20.

Subordinatamente, il potere amministrativo tributario della Regione

può trovare fondamento proprio nell'art. 20 ora citato, sia perché

questo potere potrebbe farsi discendere dalla potestà legislativa

conferita alla Regione dalla lett. i dell'art. 17 dello Statuto, sia

perché potrebbe ritenersi compreso nelle "altre materie" di cui alla

ultima parte del primo comma del ripetuto art. 20. Né varrebbe

obiettare che per l'esercizio della attività amministrativa in queste

materie occorrono le direttive del Governo dello Stato, sia perché qui

sarebbe prevista un'attività amministrativa decentrata, non delegata,

sia perché le direttive del Governo - limite e non condizione di tale

attività -, si possono dedurre, come per ogni altro atto

discrezionale, dalla legislazione e dal generale indirizzo

politico-amministrativo.

In via più subordinata ancora, il richiamo all'art. 20 sarebbe

sufficiente a legittimare una competenza amministrativa della Sicilia

di carattere generale, e per l'esecuzione delle leggi regionali e per

l'esecuzione delle leggi dello Stato.

7. - Quanto all'oggetto più specifico del conflitto di

attribuzione che si discute, la difesa della Regione afferma che non è

stato mai contestato il carattere amministrativo né delle ordinanze

emesse dagli Intendenti di finanza irroganti la sanzione amministrativa

della pena pecuniaria, né dei decreti emessi dal Ministro delle

finanze per la decisione dei ricorsi relativi, e che, perciò, non si

tratta di materia la quale, per la sua natura giurisdizionale, debba

essere sottratta alla competenza della Regione. Considerato in diritto :

1. - La Corte ha già respinto con sentenza n. 9 in data 17 gennaio

1957 l'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Regione siciliana

sul fondamento che il ricorso non è stato notificato alla autorità

che ha emanato il provvedimento, vale a dire all'Assessore regionale

delle finanze, ed ha pure respinto con la medesima sentenza l'altra

eccezione d'inammissibilità formulata dalla Regione sulla base di due

argomenti della difesa dello Stato, secondo la quale il caso in esame

sarebbe un caso di violazione di legge o configurerebbe un conflitto

tra due organi dello Stato. Queste eccezioni, riproposte nel presente

giudizio nei medesimi termini che in quello sopra ricordato, devono

essere parimenti respinte.

2. - La Corte non ritiene nemmeno che possa essere accolta la

eccezione d'inammissibilità del ricorso dello Stato per la natura del

provvedimento dell'Assessore delle finanze: una circolare e pertanto un

atto interno dell'amministrazione regionale, impugnabile, se mai,

soltanto insieme con gli atti esterni emanati conseguentemente. La

natura dei conflitti di attribuzione e il modo della loro risoluzione,

che consiste nella delimitazione delle rispettive sfere di competenza

dello Stato e della Regione, in relazione alla materia oggetto

dell'atto impugnato, comporta che qualsiasi atto dello Stato o della

Regione è idoneo a configurare tale conflitto, come è confermato dal

fatto che la pronunzia intorno alla validità dell'atto è considerata

dalla legge soltanto come conseguenza eventuale della dichiarazione di

competenza (art. 38, legge 11 marzo 1953, n. 87) e dalla lettera

dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il quale parla

genericamente di "atto" dello Stato o della Regione che invada "la

sfera di competenza assegnata allo Stato ovvero ad altra Regione".

D'altra parte, la circolare dell'Assessore delle finanze, che è stata

occasione del presente conflitto di attribuzione, soltanto

impropriamente viene definita atto interno dell'amministrazione

regionale. Essa, infatti, non esaurisce la sua efficacia nell'ambito

dell'amministrazione regionale, ma, disponendo che i ricorsi contro le

ordinanze degli Intendenti di finanza irroganti pene pecuniarie debbano

essere inoltrati all'Assessore regionale (e non più al Ministro delle

finanze), regola direttamente il comportamento dei cittadini nei

confronti della pubblica amministrazione. Si dovrebbe pertanto

considerarla piuttosto che circolare, regolamento sotto veste o in

forma di circolare.

3. - Per quel che riguarda la costituzionalità della competenza

dell'Assessore delle finanze a giudicare sui ricorsi contro le

ordinanze degli Intendenti di finanza, che rappresenta l'oggetto

specifico del presente giudizio, la Corte deve richiamarsi a quanto

già stabilito in tema di competenza legislativa e amministrativa della

Regione siciliana in materia tributaria con la più volte ricordata

sentenza n. 9. Da quanto è stato affermato in quell'occasione discende

che la mancanza di esplicite norme regolanti il passaggio di funzioni e

di organi dello Stato all'organizzazione amministrativa della Regione

vieta che gli organi regionali possano esercitare competenze

amministrative spettanti allo Stato sulla base delle leggi vigenti. E

poiché nella materia che è oggetto del presente conflitto di

attribuzione tali norme non sono state emanate, deve ritenersi tuttora

in vigore la competenza dello Stato e deve in conseguenza dichiararsi

la nullità della circolare assessoriale n. 657.

Non occorre, pertanto, esaminare ai fini del presente giudizio la

tesi della difesa dello Stato che le norme della legge 7 gennaio 1929,

n. 4 (artt. 55 - 59), le quali regolano i provvedimenti degli

Intendenti di finanza irroganti pene pecuniarie, pongono principi di

carattere processuale e contenzioso, che non possono essere derogati da

leggi regionali.