Sentenza n. 110/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione autonoma della

Sardegna, notificato il 1 dicembre 1969, depositato in cancelleria il

12 successivo ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1969, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto emesso il 18

settembre 1969 dalla Corte dei conti - sezione prima giurisdizionale -

sull'obbligo di rendiconto dell'economo - consegnatario del Consiglio

regionale della Sardegna.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1970 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per la Regione sarda, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 1 dicembre 1969 ed allo stesso organo presso l'Avvocatura

dello Stato il 29 novembre 1969, nonché al Presidente della Corte dei

conti sempre il 29 novembre 1969 e depositato il 12 dicembre

successivo, il Presidente della Giunta regionale della Sardegna - e per

quanto possa occorrere il Presidente del Consiglio regionale della

stessa Regione - hanno promosso conflitto di attribuzioni nei confronti

del Presidente del Consiglio dei ministri relativamente all'obbligo

della resa di conto alla Corte dei conti da parte dell'economo -

consegnatario del Consiglio regionale.

Il conflitto trae origine da un decreto in data 18 settembre 1969,

con il quale la prima sezione giurisdizionale della Corte dei conti ha

ritenuto soggetto all'obbligo della resa di conto l'economo -

consegnatario del Consiglio regionale e viene sollevato in riferimento

agli artt. 15, 27, 31, 34 e 37 cpv. dello statuto speciale, sulla base

anche di argomenti tratti dalla sentenza n. 143 del 1968 di questa

Corte: si sostiene, infatti, che il Consiglio regionale è organo

legislativo e non amministrativo e che il controllo della Corte dei

conti è da intendere limitato a quanto resta nell'ambito

dell'amministrazione. Ulteriori argomenti a sostegno di questa tesi

sono, poi, tratti dal D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, che all'art. 22

parla di controllo di legittimità "sugli atti amministrativi della

Regione", all'art. 23 di controllo sugli "atti della Giunta e

dell'Amministrazione regionale" ed all'art. 40, in riferimento

all'inventario dei beni, ancora di Amministrazione regionale".

La richiesta del ricorrente è pertanto intesa ad ottenere

l'annullamento del decreto innanzi menzionato in quanto lesivo della

sfera di attribuzioni della Regione e la dichiarazione che l'economo -

consegnatario del Consiglio regionale non ha obbligo di presentare

annualmente alla Corte dei conti un conto di gestione.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura di Stato, con

deduzioni depositate il 19 dicembre 1969, nelle quali, eccepita

preliminarmente la inammissibilità per difetto di legittimazione

attiva del Presidente del Consiglio regionale a proporre il ricorso, si

considerano irrilevanti nella specie gli argomenti ex adverso desunti

dalla sentenza n. 143 del 1968. La Corte dei conti non avrebbe,

infatti, nel caso in esame esercitato alcuna funzione, neppure mediata,

di controllo ex art. 100 della Costituzione sulla attività della

Regione e in particolare della sua assemblea legislativa, ma avrebbe

agito in sede giurisdizionale ex art. 103 della Costituzione nel corso

di un procedimento a carico della persona fisica dell'economo -

consegnatario, realizzando anzi così una forma indiretta di tutela

della libertà di autodeterminazione del Consiglio regionale, in quanto

il giudizio di rendiconto viene effettuato sull'operato

dell'amministratore in riferimento agli stanziamenti di somme

insindacabilmente stabiliti proprio dall'organo regionale. Ne

conseguirebbe la inammissibilità del ricorso sia per mancanza di una

invasione di competenza, sia per carenza di interesse della Regione.

Sotto altro profilo l'Avvocatura dello Stato sostiene la

infondatezza del ricorso, prospettando la impossibilità, anche in

riferimento al principio di eguaglianza, di una sfera di autonomia

regionale sottratta al disposto di cui all'art. 103 della Costituzione

ed alle garanzie di una giurisdizione contabile: si invocano in tal

senso alcune affermazioni tratte da pronuncie di questa Corte, quali la

n. 66 del 1964 sulla necessità di assicurare un giudice anche ai

dipendenti dell'Assemblea regionale siciliana, la n. 17 del 1965 circa

l'esigenza di una giurisdizione generale ed assoluta in materia di

contabilità pubblica, la n. 29 del 1966 sull'ambito di competenza

della giurisdizione della Corte dei conti che comprenderebbe in genere

amministratori, funzionari ed agenti della Regione, senza distinzione

cioè dell'ufficio regionale di appartenenza.

Le conclusioni dell'Avvocatura di Stato sono di conseguenza per

l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.

3. - All'udienza le parti hanno insistito nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Come riferito in narrativa, il ricorso in oggetto si rivolge

contro l'intimazione fatta dalla Corte dei conti allo economo -

consegnatario dei beni del Consiglio della Regione sarda di rendere il

conto giudiziale della sua gestione. E perciò, assumendosi il

particolare interesse dell'assemblea, il ricorso è stato proposto,

oltre che dal Presidente della Regione, anche dal Presidente del

Consiglio regionale, in rappresentanza di quest'ultimo, la cui

autonomia sarebbe lesa dal provvedimento della Corte dei conti.

Al riguardo deve riaffermarsi che, a norma dell'art. 134 della

Costituzione e dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, parti nei

conflitti di attribuzione tra Stato e Regione sono esclusivamente lo

Stato e la Regione di volta in volta interessata, ciascuno come

soggetto unitario, rappresentati rispettivamente dal Presidente del

Consiglio dei ministri (o da un ministro da lui delegato) e dal

Presidente della Giunta regionale, debitamente autorizzato dalla Giunta

medesima. Pertanto il ricorso va dichiarato inammissibile nella parte

in cui è stato proposto anche dal Consiglio regionale in proprio, e

per esso dal suo Presidente.

2. - Sono, invece, da disattendere le altre eccezioni pregiudiziali

sollevate dalla difesa dello Stato, sotto il duplice profilo: a) che il

provvedimento impugnato dalla Regione ha carattere giurisdizionale e

"non potrebbe in alcun caso essere sostituito da un provvedimento

analogo di un qualsiasi organo regionale", la Regione difettando di

competenza in materia giurisdizionale; b) che, comunque, il giudizio di

conto, avendo ad oggetto la gestione degli agenti contabili del

Consiglio regionale, finisce per riassumere in sé la tutela di un

interesse che è anche dello stesso Consiglio a garanzia dei diritti

patrimoniali ad esso spettanti contro possibili prevaricazioni da parte

dell'agente.

In ordine al primo punto, è da osservare che nulla vieta che un

conflitto di attribuzione tragga origine da un atto giurisdizionale, se

ed in quanto si deduca derivarne una invasione della competenza

costituzionalmente garantita alla Regione (v. per un caso analogo la

sent. n. 66 del 1964): la figura dei conflitti di attribuzione non si

restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del

medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per

sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo

esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di

attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto. E nella

specie, assumendo che l'economo - consegnatario del Consiglio regionale

non è tenuto all'obbligo della resa del conto giudiziale, la Regione

afferma, appunto, che il provvedimento emesso dalla Corte dei conti

sarebbe illegittimo, perché lo Stato non avrebbe il potere di

sottoporre a giudizio di conto la gestione dell'agente, ostandovi

l'autonomia del Consiglio regionale. Non può perciò invocarsi in

contrario la recente decisione n. 18 del 1970 di questa Corte, che

aveva riferimento al caso, ben diverso, di asserito illegittimo

esercizio di una competenza certamente spettante alla Regione, senza

alcuna incidenza su competenze costituzionali dello Stato.

In ordine al secondo punto, è agevole rilevare che altro è

l'interesse che - in linea di fatto - può considerarsi proprio anche

della Regione, ed in particolare della sua assemblea, alla corretta e

fedele gestione dei valori di sua pertinenza, altro l'interesse

giuridico della Regione alla esenzione degli agenti contabili

dipendenti dal Consiglio dall'obbligo della resa del conto giudiziale,

che rappresenta un particolare aspetto di quello più generale, al

rispetto della autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta, e si

risolve nella pretesa di escludere il potere dello Stato di sottoporre

gli agenti medesimi al giudizio di conto.

Il ricorso deve dunque ritenersi - in limine - ammissibile, pur

essendo infondato nel merito, per le considerazioni che seguono.

3. - Nessun argomento in favore della tesi sostenuta dalla Regione

ricorrente può trarsi - nel silenzio dello statuto - dalle norme di

attuazione contenute nel D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, le quali, nel

capo VI, si limitano a disciplinare il solo controllo di legittimità

sugli atti dell'amministrazione regionale, demandandolo (analogamente a

quanto stabilito per le altre Regioni ad autonomia speciale, eccezion

fatta per la Regione della Valle d'Aosta) a una delegazione della Corte

dei conti, con sede nel capoluogo della Regione.

Apposite disposizioni sono state, invece, necessarie nel caso della

Regione siciliana, dovendosi qui provvedere, a norma dell'art. 23 dello

statuto, a decentrare anche l'esercizio delle funzioni giurisdizionali

della Corte dei conti (art. 3 del D.L. 6 maggio 1948, n. 665), a

cominciare da quelle in materia di contabilità pubblica: tra le quali,

per tradizione legislativa ormai più che secolare, rientra al primo

posto, rappresentandone l'espressione più tipica, il giudizio sui

conti degli agenti che abbiano maneggio di pubblici valori di

proprietà dell'ente pubblico.

La diversa figura che assume la Corte dei conti, quale organo di

controllo della legalità dell'amministrazione e quale organo di

giurisdizione contabile, non soltanto risulta chiaramente dal testo

unico R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, che ne disciplina le "attribuzioni

di controllo" nel capo II del suo titolo II e le "attribuzioni

giurisdizionali" (prima tra queste, nell'art. 44, il giudizio di conto)

nel successivo capo V, ma è attualmente ribadita nel modo più netto

dallo stesso testo della Costituzione: dove, infatti, le funzioni di

controllo della Corte dei conti sono previste dal secondo comma

dell'art. 100, posto a chiusura del titolo III della seconda parte,

dedicato al Governo e alla Pubblica Amministrazione, mentre le funzioni

giurisdizionali "nelle materie di contabilità pubblica", oltre che

"nelle altre specificate dalla legge", sono contemplate nel secondo

comma dell'art. 103, ricompreso a sua volta entro la normativa avente

ad oggetto l'"Ordinamento giurisdizionale".

La natura giurisdizionale dei giudizi di conto, che la Regione

ricorrente pone in dubbio muovendo da un concetto ingiustificatamente

restrittivo di giurisdizione, è stata, d'altronde, già riconosciuta

da questa Corte con particolare riferimento ai consigli di prefettura e

alla Giunta giurisdizionale della Valle d'Aosta (sent. n. 17 del 1965,

n. 55 del 1966 e n. 33 del 1968) e non può che essere confermata, a

maggior ragione ancora, con specifico riguardo ai giudizi di competenza

della Corte dei conti, in presenza dei dati univocamente offerti dalla

legislazione positiva, costituzionale e ordinaria, ed in conformità

con la giurisprudenza da decenni assolutamente dominante.

Ai giudizi di conto si applica, dunque, senza dubbio, il principio

tendenzialmente generale del secondo comma dell'art. 103 della

Costituzione, che non contiene - per questa parte - alcuna riserva di

legge e adopera una locuzione ("materie di contabilità pubblica")

anche letteralmente più ampia di quella dell'art. 44, primo comma, del

T.U. del 1934. Ora, pur senza escludere che l'attuazione concreta del

detto principio possa richiedere, in particolari settori, originaria

mente sottratti alla giurisdizione della Corte dei conti e che

presentino aspetti peculiari e differenziati, l'intervento di apposite

disposizioni legislative, è da ritenere che, laddove ricorra identità

oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti segnati da altre norme

e principi costituzionali, il principio dell'art. 103 conferisca

capacità espansiva alla disciplina dettata dal T.U. del 1934 per gli

agenti contabili dello Stato, consentendone l'estensione a situazioni

non espressamente regolate in modo specifico. È proprio argomentando

alla stregua dell'art. 103, che la Corte di cassazione e la Corte dei

conti hanno potuto affermare la spettanza alla giurisdizione di

quest'ultima, in primo grado, dei giudizi contabili per l'innanzi di

competenza dei consigli di prefettura, dopo che, con la sent. n. 55 del

1966, questa Corte ebbe a dichiararne la illegittimità costituzionale

in quanto investiti di funzioni giurisdizionali. Ed è in questo

medesimo ordine di idee che la disciplina dei giudizi di conto,

formulata dal T.U. più volte richiamato, deve considerarsi applicabile

alle Regioni, a statuto ordinario o speciale che siano.

La soluzione cui così si perviene è, del resto, la sola

logicamente coerente con il sistema del nostro diritto positivo, del

quale la sottoposizione dello Stato e degli enti territoriali minori

alla giurisdizione contabile nei confronti dei loro agenti rappresenta

una direttiva costante: tanto più che alle Regioni sono trasferiti

servizi e funzioni statali, in ordine ai quali non è pensabile che,

per effetto di tale trasferimento, vengano meno le garanzie

giurisdizionali anteriormente apprestate per assicurare la corretta

gestione del pubblico denaro. Né si spiegherebbe altrimenti perché

mai una regola più rigorosa sia posta per la sola Regione siciliana,

alla quale pure è riconosciuta una più larga sfera di autonomia

rispetto a tutte le altre Regioni.

4. - Le considerazioni che precedono, con speciale riguardo alla

diversa collocazione sistematica e alla diversa portata degli artt. 100

e 103 della Costituzione, nella parte in cui si riferiscono,

rispettivamente, alle attribuzioni di controllo e alle attribuzioni

giurisdizionali della Corte dei conti, valgono anche a dimostrare come

i principi affermati da questa Corte per quel che concerne la

sottrazione degli atti del Consiglio della Regione del Friuli-Venezia

Giulia e dei suoi organi ordinatori di spesa al controllo di

legittimità della Corte dei conti (sent. n. 143 del 1968) non

implichino affatto che ad analoghe conclusioni debba giungersi quanto

alla sottoposizione degli agenti contabili del Consiglio regionale al

giudizio di conto, esplicazione quest'ultimo di funzione

giurisdizionale.

L'analogia tra le attribuzioni delle assemblee regionali e quelle

delle assemblee parlamentari non significa identità e non toglie che

le prime si svolgano a livello di autonomia, anche se

costituzionalmente garantita, le seconde, invece, a livello di

sovranità. E deroghe alla giurisdizione - sempre di stretta

interpretazione - sono ammissibili soltanto nei confronti di organi

immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato, e perciò

situati ai vertici dell'ordinamento, in posizione di assoluta

indipendenza e di reciproca parità.

La giurisprudenza di questa Corte ha avuto più volte occasione di

fare applicazione di tali criteri, a partire dalla sentenza n. 66 del

1964 (v. sopratutto il punto 4 della motivazione), alla ricordata

sentenza n. 143 del 1968, sino alla sentenza n. 6 del 1970, sempre

escludendo l'applicabilità agli organi assembleari e di governo delle

Regioni delle prerogative riservate agli organi supremi dello Stato.

Nulla si oppone perciò all'assoggettamento al giudizio di conto

dell'economo - consegnatario del Consiglio regionale. E non è senza

interesse ricordare al riguardo che, in Sicilia, le disposizioni del

decreto legislativo del 1948 richiamate all'inizio sono state in tal

senso interpretate ed applicate, senza incontrare opposizione alcuna da

parte della Regione.