Sentenza n. 110/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art.

112, comma 2, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali) promossi dal Pretore di Salerno con ordinanza

emessa il 23 giugno 1975 e dal Tribunale di Torino con due ordinanze

emesse il 17 ottobre 1979 e con due altre emesse il 15 novembre 1979 e

il 29 febbraio 1980, rispettivamente iscritte al n. 35 del registro

ordinanze 1976, ai nn. 918 e 922 del registro ordinanze 1979 ed ai nn.

90 e 286 del registro ordinanze 1980 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 65 del 1976 e nn. 50, 43, 98 e 159 del

1980.

Visti gli atti di costituzione dell'INAIL e gli atti di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1982 il Giudice relatore

Arnaldo Maccarone;

uditi l'avv. Pasquale Napolitano, per l'INAIL e l'avvocato dello

Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 23 giugno 1975 nel procedimento civile

vertente fra Bisogno Antonino e l'INAIL, il Pretore di Salerno ha

sollevato, in relazione agli artt. 76, 77 e 24 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 112, secondo comma,

del T.U. 30 giugno 1965, n. 1124, che prevede il termine di un anno

per la prescrizione dell'azione dell'INAIL per la riscossione dei premi

di assicurazione dovuti dai datori di lavoro, prescrizione invocata

appunto dal Bisogno, opponente contro l'ingiunzione di pagamento della

somma di L. 139.143 intimatagli dall'INAIL al detto titolo.

Il giudice a quo, a fondamento della censura, osserva che la norma

impugnata, emanata in base alla legge di delegazione 19 gennaio 1963, n.

15, avrebbe ecceduto dai principi e criteri direttivi contenuti nella

delega, concernenti, tra l'altro secondo il giudice: "le esigenze di

coordinamento e di rispetto dei principi generali che presiedono alla

legislazione previdenziale, ispirati alla realizzazione di un

equilibrio fra la tutela garantita all'Istituto per il conseguimento

dei mezzi di finanziamento necessari ad assicurare le prestazioni e la

tutela garantita al titolare delle prestazioni medesime". Invero,

mentre in attuazione della delega, con il d.P.R. n. 1124, i termini

per l'esercizio delle azioni derivanti dal rapporto assicurativo e in

particolare quelle per l'azione dell'assicurato per ottenere la

prestazione sono stati portati a tre anni, solo quello per la

riscossione dei premi di assicurazione sarebbe rimasto di un solo anno,

ingenerando appunto lo squilibrio lamentato.

Inoltre la norma impugnata sarebbe in contrasto con l'art. 24 della

Costituzione perché il termine di un anno sarebbe incongruo e

renderebbe particolarmente difficile all'Istituto l'esercizio

dell'azione, non considerando la struttura e l'ambito di operatività

dell'ente in correlazione all'interesse pubblico particolarmente

rilevante in materia.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata sulla G.U. n. 65 del 10 marzo 1976.

In questa sede si è costituito l'INAIL in persona del presidente

"pro tempore" rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cataldi e

Tommaso Fontana, che hanno depositato tempestivamente le proprie

deduzioni con cui, condividendo sostanzialmente le censure esposte

nell'ordinanza di rinvio, fanno espresso riferimento alla formula

testuale della legge n. 15 del 1963, che, nel conferire la delega (art.

30), espressamente assegnava al governo il fine di conseguire "più

idonei controlli sugli obblighi assicurativi più efficaci sanzioni nei

confronti degli inadempimenti", fine col quale contrasterebbe appunto

la mancata estensione a tre anni anche del termine in questione.

È intervenuto ritualmente il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato nei termini le proprie deduzioni.

L'Avvocatura osserva anzitutto che in effetti, il legislatore

delegato, mentre ha allineato al termine di tre anni, stabilito

peraltro direttamente dalla legge delega per l'esercizio del diritto al

conseguimento delle prestazioni, i termini per l'esercizio delle azioni

di responsabilità civile contro il datore di lavoro e contro il

lavoratore in dolo nonché dell'azione di regresso esperibile nei loro

confronti, non ha modificato il termine in questione, la cui misura è

rimasta la stessa prevista dall'art. 67 del R.D. 17 agosto 1935, n.

1765. Tuttavia, prosegue l'Avvocatura, dovrebbe dubitarsi che nella

mancata modifica del termine in questione possa configurarsi una

violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione.

A tutto concedere, invero, potrebbe ritenersi che il Governo ha

esercitato il potere conferitogli in modo incompleto, ma non che abbia

violato i precetti di cui agli artt. 76 e 77 della Costituzione,

difettando una concreta violazione dei principi e criteri direttivi

stabiliti dalla legge di delegazione.

La questione comunque sarebbe infondata.

Infatti, non esisterebbe un parallelismo necessario fra l'azione

per la riscossione dei premi e quella per conseguire le prestazioni

assicurative. il prolungamento del termine di esercizio di quest'ultima

rendeva necessaria solo una misura analoga per l'azione di regresso la

cui esperibilità è legata ovviamente all'avvenuto esercizio

dell'azione dell'assicurato ma nessun consimile rapporto di dipendenza

invece esisterebbe fra l'azione per il conseguimento delle prestazioni

e quella per la riscossione dei premi.

Né potrebbe configurarsi una violazione dell'art. 24 della

Costituzione poiché la costante giurisprudenza di questa Corte avrebbe

stabilito che lesione del diritto di difesa si ha solo quando

l'irrazionale brevità del termine renda meramente apparente o

estremamente difficile la possibilità del suo esercizio, mentre ciò

non potrebbe dirsi del termine in questione, in vigore da molti decenni

senza che inconvenienti del genere si siano verificati.

Nel corso di altri quattro analoghi giudizi, pendenti fra Vispi

Antonio, Vergini Maria Luisa, Coffano Lucia, Altilia Pasquale e

l'INAIL, il Tribunale di Torino, con ordinanze emesse rispettivamente

il 17 ottobre 1979 per quanto riguarda i primi due giudizi, nonché il

15 novembre 1979 ed il 29 febbraio 1980, ha sollevato questione

identica alla precedente, limitatamente alla pretesa violazione degli

artt. 76 e 77 della Costituzione, riproponendo le argomentazioni già

esposte nell'ordinanza del Pretore di Salerno, con puntuale riferimento

alla formula letterale dell'art. 30 della legge delega.

Le ordinanze, rituamente notificate e comunicate, sono state

pubblicate rispettivamente sulla G.U. n. 50 del 20 febbraio 1980 la

prima, n. 43 del 13 febbraio 1980 la seconda, n. 98 del 9 aprile 1980

la terza e n. 159 dell'11 giugno 1980 la quarta.

Si è in questa sede costituito l'INAIL in persona del Presidente

pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cataldi e

Pasquale Napolitano, che in tutti i predetti giudizi hanno depositato

tempestivamente deduzioni con le quali ribadiscono le argomentazioni

già svolte nelle difese relative al giudizio proveniente dal Pretore

di Salerno.

In particolare, nelle difese concernenti il giudizio istituito con

l'ordinanza 29 febbraio 1980, si ricorda che la norma impugnata è

stata modificata con la 1. 29 febbraio 1980, n. 33 che ha portato a

tre anni anche il termine in questione, "eliminando la lamentata

discrasia" e sostiene che ciò confermerebbe la fondatezza della

censura.

In tutti i giudizi suddetti, tranne quello vertente fra Vispi

Antonio e l'INAIL è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato tempestivamente deduzioni di identico tenore con le

quali insiste sull'infondatezza della questione svolgendo ulteriori

argomentazioni.

Afferma l'Avvocatura, in primo luogo, che la norma impugnata

costituirebbe una mera riproduzione dell'art. 67 del R.D. n. 1765 del

1935, per cui non sarebbe pertinente il richiamo all'art. 30 della

legge delega n. 15 del 1963, che avrebbe posto principi e criteri

direttivi con riguardo soltanto alle "innovazioni" che il Governo

avesse inteso apportare in sede di attuazione della delega.

Comunque, non sarebbe discutibile la congruità del termine, anche

in vista della interpretazione giurisprudenziale secondo cui la

prescrizione annuale si riferisce alla sola azione diretta al

soddisfacimento di crediti già accertati e liquidati, mentre l'azione

rivolta all'accertamento e alla liquidazione è soggetta alla ordinaria

prescrizione decennale. Inoltre l'Avvocatura ribadisce la esclusione di

una immediata e diretta correlazione fra l'azione dell'Istituto contro

il datore di lavoro inerente al rapporto contributivo, e l'azione

dell'assicurato per ottenere le prestazioni, inerente al rapporto

previdenziale e, come tali, ispirate ad esigenze diverse; onde il

diverso termine prescrizionale non comprometterebbe l'equilibrio fra

contribuzione e prestazione e non frustrerebbe quindi i più idonei

controlli sugli obblighi assicurativi e sulle più efficaci sanzioni

nei confronti degli inadempienti di cui all'art. 30 della legge di

delega. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze di cui in narrativa sollevano questioni

sostanzialmente identiche, ed i relativi giudizi vanno quindi riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - Nel R.D. 17 agosto 1935, n. 1765 (art. 67), conformemente alla

precedente legislazione in materia di assicurazioni sociali contro gli

infortuni sul lavoro, era previsto il termine unico di un anno per la

prescrizione delle azioni nascenti dal rapporto assicurativo,

coincidente con quello previsto dall'art. 924 del Codice di commercio e

riprodotto dall'art. 2952 del Codice civile per le azioni in materia di

assicurazioni.

Intervenne poi la L. 19 gennaio 1963, n. 15 che, innovando sotto

vari aspetti la precedente disciplina, prolungò a tre anni il termine

di prescrizione dell'azione dell'assicurato tendente ad ottenere le

prestazioni e conferì (art. 30), altresì, al Governo una delega

legislativa per apportare "modifiche, correzioni, ampliamenti, e ove

occorra soppressioni delle norme vigenti, riordinandole e riunendole in

un solo procedimento legislativo".

In esecuzione della delega, il Governo emanò il d.P.R. 30 giugno

1965, n. 1124, allineando fra l'altro i termini per l'esercizio delle

varie azioni derivanti dal rapporto assicurativo, portati a tre anni,

con esclusione di quello concernente l'azione dell'Istituto per la

riscossione dei premi assicurativi, rimasto di un anno.

3. - La Corte è chiamata ora a decidere anzitutto dell'art. 112,

secondo comma, del detto T.U., che stabilisce appunto la permanenza del

detto termine più breve, abbia ecceduto dai principi e criteri

direttivi contenuti nella delega e sia così in contrasto con gli artt.

76 e 77 della Costituzione.

Sostanzialmente i giudici a quibus osservano che, mentre il

menzionato art. 30 prescriveva specificamente che il Governo attuasse

la delega in modo che "ogni innovazione", tra l'altro, tendesse a

conseguire "più idonei controlli sugli obblighi assicurativi e più

efficaci sanzioni nei confronti degli inadempienti", il Governo stesso,

col riprodurre letteralmente quanto disposto dal 2 comma del citato

art. 67, lungi dall'osservare l'esigenza di coordinamento, connaturata

ai criteri direttivi suddetti, avrebbe determinato una rottura

dell'equilibrio fra la tutela garantita all'Istituto per il

conseguimento dei mezzi di finanziamento necessari ad assicurare le

prestazioni e la tutela garantita ai destinatari delle prestazioni

stesse.

4. - Occorre premettere che, secondo l'Avvocatura, sarebbe fuori

luogo il richiamo alle norme costituzionali in materia di delega

legislativa giacché, se mai, nella specie potrebbe ravvisarsi una

forma di esercizio incompleto della delega, che non potrebbe comportare

violazione degli artt. 76 e 77 e non potrebbe quindi dar luogo ad una

concreta violazione dei principi e criteri direttivi della delegazione.

E ciò tenuto anche conto che la norma impugnata si limiterebbe a

riprodurre letteralmente il 2 comma dell'art. 67 sopra richiamato,

mentre i criteri e principi direttivi avrebbero riguardato soltanto le

"innovazioni" che il Governo avesse effettivamente apportato

nell'esercizio del suo potere delegato.

In contrario peraltro deve obbiettarsi che, se è pur vero che la

norma impugnata riproduce quella a suo tempo sancita dal 2 comma

dell'art. 67 del R.D. del 1935, non per questo può affermarsi che, sul

punto, la delega non sia stata esercitata o sia stata esercitata in

modo incompleto, giacché la disposizione della legge delegata crea una

norma nuova, anche se riproduttiva di quella precedente. Secondo la

migliore dottrina, invero, non è dubbio che il testo unico, come le

altre norme delegate, è testo legislativo ed ha effetto abrogante

della disciplina precedente nel campo da esso regolato.

5. - La questione peraltro non è fondata.

Al riguardo occorre anzitutto rilevare che, come sopra si è detto,

il legislatore delegante ha direttamente elevato a tre anni il termine

di prescrizione dell'azione spettante all'assicurato per conseguire le

prestazioni a carico dell'Istituto. Ciò dimostra che il legislatore

stesso non considerava essenziale mantenere un trattamento identico per

tutte le azioni derivanti dal rapporto assicurativo, quanto ai termini

di prescrizione, poiché, ove ciò avesse ritenuto, avrebbe provveduto

in quella sede ad elevare nella stessa misura tutti i termini relativi.

Né, d'altra parte, nella formula di delegazione sopra riferita è dato

rinvenire uno specifico indirizzo in tal senso, non potendosi

ovviamente attribuire consimile significato alle espressioni ivi

contenute, che si limitano a prescrivere l'adozione di "più idonei

controlli sugli obblighi assicurativi" e di "più efficaci sanzioni nei

confronti degli inadempienti"; il che non necessariamente comporta il

prolungamento del termine di prescrizione in esame, prolungamento che

ovviamente non può qualificarsi come una misura più o meno

strettamente indispensabile al conseguimento dei fini prescritti dal

legislatore delegante e, come tale, pertanto restava nell'ambito della

discrezionalità del Governo. E se questo ultimo ha portato a tre anni

anche il termine di prescrizione dell'azione di regresso dell'Istituto

nei confronti dell'eventuale responsabile civile, ciò si è reso

necessario per coordinare il termine dell'anzidetta prescrizione con

quello dell'altra riguardante l'azione dell'assicurato per conseguire

le prestazioni, al fine di impedire pregiudizi all'assicuratore.

Come già questa Corte ha avuto occasione di affermare, "si rendeva

invero necessario eliminare la discordanza sorta fra i termini

temporali dell'azione relativa al conseguimento delle prestazioni (tre

anni) e dell'azione di regresso (un anno) giacché l'esperimento di

questa veniva reso impossibile tutte le volte che la prima fosse stata

proposta dopo la data di scadenza del termine previsto per esercitare

il regresso; termine che inizia dalla pubblicazione della sentenza

emessa nel giudizio penale istituito contro chi abbia causato

l'infortunio. Il che avrebbe potuto facilmente verificarsi quando il

processo penale, specie se venisse a estinguersi per amnistia o per

morte dell'imputato, avesse avuto breve o brevissima durata" (v. sent.

n. 78 del 27 aprile 1972).

Né il prospettato squilibrio che deriverebbe dalla differenza fra

i termini di prescrizione delle azioni dell'Istituto e degli assicurati

può considerarsi argomento valido a contrastare le esposte

considerazioni.

Invero, secondo le ordinanze di rimessione il supposto squilibrio

si sostanzierebbe in una ridotta possibilità dell'Istituto di reperire

i mezzi finanziari necessari alla somministrazione delle prestazioni, a

fronte del più ampio spazio concesso all'assicurato per conseguirle,

mentre è evidente che la comparazione delle due situazioni è fuori

luogo, in quanto presuppone una interdipendenza funzionale fra

richiesta e prestazioni che non sussiste, trattandosi di situazioni

autonome, posto che l'Istituto è tenuto alle prestazioni anche in

difetto del pagamento dei premi da parte del datore di lavoro.

Se poi il legislatore, recentemente, (L. 29 febbraio 1980, n. 33

art. 4) ha elevato a tre anni il termine censurato, ciò rientra nelle

sue valutazioni discrezionali e non comporta inosservanza dei criteri e

principi direttivi sanciti dalla legge delega.

6. - Del pari non fondata è l'altra censura mossa dal solo Pretore

di Salerno in riferimento alla pretesa violazione dell'art. 24 della

Costituzione.

È invero giurisprudenza costante di questa Corte che

l'incongruità di un termine di prescrizione può ammettersi quando

esso sia di tale durata da non rendere effettiva la possibilità di

esercizio del diritto cui si riferisce e, di conseguenza, appaia

inoperante la tutela accordata al soggetto titolare del diritto.

Ora non può dirsi, ad avviso della Corte, che il termine in

contestazione sia talmente breve da frustrare le esigenze della

protezione giuridica dell'Istituto. E ciò tanto più che, secondo la

costante giurisprudenza della Corte di Cassazione, la prescrizione

annuale in esame si riferisce alla sola azione diretta al recupero dei

crediti già accertati e liquidati, mentre l'azione rivolta

all'accertamento ed alla liquidazione di essi deve considerarsi

soggetta alla prescrizione ordinaria di dieci anni, decorrenti

dall'inizio dei lavori cui attenga l'obbligo assicurativo.