Sentenza n. 1103/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale 28

novembre 1984, riapprovata il 25 marzo 1985 dal Consiglio Regionale

della Liguria, avente per oggetto: "Collaborazione con il Servizio

Sanitario Nazionale dei medici inseriti nelle graduatorie previste

dagli accordi nazionali di cui all'art. 48 della l. 23 dicembre 1978

n. 833" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 13 aprile 1985, depositato in cancelleria il

22 successivo ed iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1985;

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'Avvocato Gustavo Romanelli per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con il ricorso

indicato in epigrafe, regolarmente notificato e depositato, ha

proposto ricorso di legittimità costituzionale, per violazione del

limite dei principi fondamentali di cui all'art. 117 Cost., in

relazione agli artt. 25, 47 e 48 della legge 23 dicembre 1978, n.

833, contro la legge della Regione Liguria, intitolata

"Collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale dei medici

inseriti nelle graduatorie previste dagli accordi nazionali di cui

all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978 n. 833", riapprovata il 25

marzo 1985.

La legge impugnata prevede che i medici di medicina generale ed i

medici specialisti pediatri, inseriti nelle graduatorie previste

dagli accordi nazionali di cui all'art. 48 della legge n. 833 del

1978, possano fare domanda alle U.S.L. per partecipare

volontariamente all'attività dei servizi e delle strutture

sanitarie, con l'obbligo di partecipare ad appositi corsi di

aggiornamento e con la disponibilità di appositi ricettari, simili a

quelli previsti per i medici convenzionati, utilizzabili per

prescrivere farmaci, per richiedere terapie e diagnostica strumentale

e di laboratorio, nonché per rilasciare certificazioni di malattia,

con la sola esclusione delle certificazioni da utilizzarsi ai fini

dell'idoneità al lavoro.

Nel rinvio che ha preceduto l'attuale ricorso, il Governo aveva

sollevato dubbi concernenti tanto la legge nel suo complesso, quanto,

più in particolare, gli artt. 3, 4 e 5 della stessa legge. Con

riferimento all'intero atto impugnato, si rilevava che la legge n.

833 del 1978 non prevede forme di partecipazione volontaria

individuale alle strutture del Servizio sanitario nazionale. Nei

confronti degli artt. 3 e 4, invece, si lamentava l'omissione della

disciplina di aspetti ritenuti necessari, quali i compiti da

assegnare ai medici autorizzati alla collaborazione volontaria,

l'individuazione del personale delle strutture sanitarie responsabile

dell'attività di detti medici, la previsione di una convenzione con

le cliniche e gli istituti universitari convenzionati, la indicazione

dei criteri di accoglimento delle domande e dell'organo della U.S.L.

competente alla loro accettazione. Infine, a proposito dell'art. 5,

si prospettava il contrasto della previsione relativa al rilascio di

un ricettario ai medici collaboratori volontari rispetto al sistema

di erogazione dell'assistenza sanitaria, previsto dalla legge n. 833

del 1978.

Nel proprio ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

mentre si limita a richiamare la censura di carattere generale

riferita a tutta la legge e le censure relative agli artt. 3 e 4,

già contenute nel rinvio, sviluppa più ampiamente i dubbi di

costituzionalità concernenti l'art. 5, asserendo la pretesa

violazione del limite dei principi fondamentali sotto due diversi

profili. In primo luogo, poiché due sono i tipi di rapporto

instaurabili tra il Servizio sanitario nazionale e il personale

medico - e cioè il rapporto di dipendenza e quello convenzionale non

sarebbe possibile ai sanitari che non si trovino in una delle

condizioni ora delineate erogare prestazioni di assistenza

medico-generica e pediatrica (art. 25 della legge n. 833 del 1978).

In secondo luogo, la legge impugnata inserirebbe nell'organizzazione

del Servizio sanitario nazionale personale medico sottratto al

sistema di disciplina uniforme previsto dagli artt. 47 e 48 della

legge n. 833 del 1978, aggirando, così, il controllo sull'attività

dei medici come organi preposti all'erogazione delle prestazioni di

cura.

2. - Si è costituita la Regione Liguria, secondo la quale le

censure rivolte agli artt. 3 e 4 della legge impugnata non

configurerebbero alcuna violazione di principi fondamentali,

risolvendosi, a tutto concedere, in difetti di redazione tecnica

della legge.

Con riferimento all'art. 5, la Regione, sottolineata la propria

competenza in materia di aggiornamento professionale dei medici

aspiranti a collaborare con il Servizio sanitario nazionale, nega che

la legge n. 833 del 1978 imponga che le prescrizioni mediche debbano

essere compiute da un medico convenzionato o da uno dipendente dalle

U.S.L., al fine di poter usufruire dell'assistenza farmaceutica. Essa

cita, in proposito, sentenze di giudici amministrativi secondo le

quali, poiché l'art. 26 della legge n. 833 del 1978 subordina

l'assistenza farmaceutica alla presentazione di ricetta compilata dal

medico "curante" (e non "di fiducia"), il ricettario potrebbe essere

dato anche a medici non dipendenti o convenzionati con il Servizio

sanitario nazionale.

Se poi, sempre secondo la Regione Liguria, si dovesse ritenere che

la legge n. 833 del 1978 ponga il divieto di dare assistenza

farmaceutica gratuita a chi non esibisca ricetta del medico di

fiducia, tale principio non rientrerebbe tra quelli fondamentali

della materia, i quali sarebbero desumibili, per quel che qui

interessa, soltanto dall'art. 11, secondo comma, della stessa legge.

3. - In prossimità della udienza la Regione Liguria ha presentato

una memoria, depositandola oltre il termine consentito. Considerato in diritto

1. - Il ricorso governativo che introduce il presente giudizio

solleva, in relazione alla legge della Regione Liguria indicata in

epigrafe, avente ad oggetto "Collaborazione con il Servizio Sanitario

Nazionale dei medici inseriti nelle graduatorie previste dagli

accordi nazionali di cui all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978 n.

833", le seguenti questioni: a) se la legge impugnata nel suo

complesso sia in contrasto con i principi stabiliti dalla legge

statale n. 833 del 1978, in quanto quest'ultima non prevede forme di

partecipazione volontaria individuale alle strutture del Servizio

sanitario nazionale; b) se gli artt. 3, 4 e 5 della legge impugnata i

quali, nel prevedere le modalità di tale forma di collaborazione

volontaria dei medici, permettono, in particolare, l'uso, da parte di

costoro, di appositi modulari, simili a quelli previsti per i medici

convenzionati - violino tanto l'art. 25, terzo comma, della legge n.

833 del 1978, che affida al solo personale dipendente o convenzionato

del Servizio sanitario nazionale l'assistenza medico-generica e

quella pediatrica, quanto gli artt. 47 e 48 della stessa legge, che,

relativamente ai medici dipendenti o convenzionati, prevedono un

sistema di controlli non applicabili a coloro che collaborano

volontariamente con il Servizio sanitario nazionale.

2. - Il ricorso va accolto.

L'art. 5 della legge impugnata - nel prevedere il rilascio ai

medici che collaborano volontariamente con il Servizio sanitario

nazionale di modulari simili a quelli previsti per i medici

convenzionati per le prescrizioni di farmaci, le richieste di

terapia, di diagnostica strumentale e di laboratorio, nonché per le

certificazioni di malattia, escluse quelle utilizzabili ai fini

dell'idoenita' al lavoro - si pone in contrasto con un principio

fondamentale vigente nella disciplina legislativa del Servizio

sanitario nazionale.

Non c'è dubbio che la difesa della Regione Liguria abbia ragione

nel sostenere che la circostanza, non contraddetta dal ricorrente,

per la quale la legge n. 833 del 1978 non preveda forme di

partecipazione volontaria all'interno del Servizio sanitario

nazionale, non sia sufficiente per ritenere violato il limite dei

principi fondamentali. Come questa Corte ha già precisato in una

precedente pronunzia (sent. n. 221 del 1975), il fatto che nella

legislazione statale non vi siano disposizioni relative all'oggetto

disciplinato dalla legge regionale, non equivale al riconoscimento di

un principio di divieto nella materia considerata. Tuttavia, è

altrettanto indubbio che i principi fondamentali vigenti in materia

sanitaria vanno desunti dal complesso delle leggi adottate in tema di

sanità, e non solo da quella istitutiva del Servizio sanitario

nazionale.

Sotto quest'ultimo profilo, va osservato che l'art. 2 del

decreto-legge 30 ottobre 1987, n. 443, convertito, con modificazioni,

nella legge 29 dicembre 1987, n. 531, intitolata "Disposizioni

urgenti in materia sanitaria", stabilisce espressamente che

"l'impiego di ricettari per la prescrizione o la proposta di

prestazioni erogabili dal Servizio sanitario nazionale è riservato

ai medici dipendenti dal Servizio medesimo o con lo stesso

convenzionati nell'ambito dei rispettivi compiti istituzionali".

Questa disposizione di legge statale, con la quale si pone in diretto

contrasto l'art. 5 della legge regionale impugnata, è stata

intenzionalmente adottata, come si legge nella relazione che

accompagna la relativa proposta, al fine di "contrastare la

recrudescenza degli illeciti in danno del Servizio sanitario

nazionale mediante una più efficace opera di controllo sistematico

delle prescrizioni". Essa, pertanto, mirando a contrastare un diffuso

fenomeno di illeciti, anche di carattere penale, concorre a chiarire

e a precisare un principio, cui si collega pure l'art. 25, terzo

comma, della legge n. 833 del 1978, allorché prescrive che

"l'assistenza medico-generica e pediatrica è prestata dal personale

dipendente o convenzionato del servizio sanitario nazionale operante

nelle unità sanitarie locali o nel comune di residenza del

cittadino".

Più precisamente, il principio fondamentale, di cui è espressivo

il ricordato art. 2 del d.l. n. 443 del 1987, è dato dalla norma che

soltanto i medici incardinati nel Servizio sanitario nazionale o a

regime convenzionale - in considerazione del tipo di selezione

previsto, della disciplina e dei controlli cui è sottoposta la loro

attività (v. spec. artt. 47 e 48 della legge n. 833 del 1978) - sono

ritenuti in possesso delle caratteristiche professionali minime per

poter garantire adeguatamente l'assistenza sanitaria che si renda

necessaria per assicurare la salute dei cittadini. E non c'è dubbio

che tanto le prescrizioni di farmaci e le richieste di diagnostica

strumentale e di laboratorio, quanto il rilascio di certificazioni di

malattia sono aspetti essenziali delle prestazioni di cui consta

l'assistenza sanitaria garantita dal servizio nazionale, che, anche

per i risvolti pubblicistici e di certezza giuridica legati alle

certificazioni di malattia (se pure diverse da quelle utilizzabili ai

fini della dimostrazione dell'idoneità al lavoro), non possono

essere affidate a medici legati al Servizio sanitario nazionale da un

rapporto di mero volontariato.

L'art. 2 del d.l. n. 443 del 1987, con il quale, come si diceva,

l'art. 5 della legge impugnata si pone in diretto contrasto, integra

il suddetto principio fondamentale risolvendo in un determinato senso

un punto dello stesso principio che aveva dato luogo a

interpretazioni controverse e a decisioni legislative diverse da

regione a regione. In tal modo esso concorre, non soltanto a rendere

più concreta e certa la garanzia del diritto alla salute dei

cittadini, riconosciuto come fondamentale dall'art. 32 Cost., ma,

come risulta evidente dai lavori preparatori prima citati, pone anche

una delle condizioni per rendere più efficiente la gestione del

Servizio sanitario nazionale, cercando di prevenire danni economici

causati allo stesso Servizio dal noto fenomeno dell'aumento abnorme e

incontrollato delle prescrizioni di farmaci.

3. - Quanto detto a proposito dell'art. 5 della legge impugnata

non preclude, certo, alla Regione di porre in essere provvedimenti

legislativi che, nell'esercizio legittimo della propria potestà

concorrente in materia di formazione professionale, siano diretti a

consentire ai medici che aspirano a entrare nel Servizio sanitario

nazionale l'acquisizione di esperienze professionali nelle strutture

pubbliche o la partecipazione a corsi di formazione professionale

promossi dalla Regione medesima. Non c'è dubbio che, nell'ambito di

tali attività, vi possa essere spazio per rapporti di partecipazione

volontaria all'erogazione delle prestazioni sanitarie e alle

strutture del Servizio nazionale. Ciò che non è costituzionalmente

permesso, allo stato della legislazione attuale, è che a medici

legati al Servizio nazionale da tale tipo di rapporti si affidino

compiti che, per la loro natura o per come sono organizzati in

concreto, non diano sufficiente garanzia in relazione

all'assicurazione del diritto alla salute dei cittadini e

all'efficienza della gestione del sistema pubblico dell'assistenza

sanitaria.

Resta assorbito ogni altro profilo.