Sentenza n. 111/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 85,

2, comma 154, 3, commi 158 e 216, della legge 23 dicembre 1996, n.

662, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",

promosso con ricorso della regione siciliana, notificato il 27

gennaio 1997, depositato in Cancelleria il 30 successivo ed iscritto

al n. 18 del registro ricorsi 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Giovanni Lo Bue per la

regione siciliana e l'avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per

il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio e depositato il 30

gennaio 1997 (Reg. ric. n. 18 del 1997), la regione siciliana ha

impugnato, in riferimento agli artt. 14, lettera r), 17, lettera d),

20, 21, terzo comma, e 36 dello statuto speciale e alle relative

norme di attuazione in materia di pubblica istruzione e in materia

finanziaria, gli artt. 1, comma 85, 2, comma 154 e 3, commi 158 e

216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica).

Nel primo motivo del ricorso la regione sostiene che le

disposizioni impugnate sono viziate per violazione dell'art. 21,

terzo comma, dello statuto speciale, ai cui sensi il presidente della

regione partecipa col rango di Ministro e con voto deliberativo al

Consiglio dei Ministri nelle materie che interessano la regione.

Infatti il procedimento legislativo che ha portato alla formazione

delle disposizioni impugnate sarebbe stato iniziato e completato

senza che il presidente della regione abbia potuto prendere parte

alla fase dell'iniziativa legislativa del Governo.

Premesso che tale partecipazione rientra nella sfera delle

attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, la ricorrente

sostiene che l'interesse regionale che giustifica tale partecipazione

sussiste nei confronti delle norme impugnate in quanto esse producono

i loro effetti in materie nelle quali alla regione sono attribuiti

poteri che caratterizzano la sua speciale autonomia, e che solo da

una partecipazione del presidente regionale alla seduta del Consiglio

dei Ministri avrebbe potuto scaturire il "leale coordinamento" degli

interessi della regione con quelli dello Stato, coordinamento cui

mira l'art. 21 dello statuto. Ricorda inoltre di avere proposto

ricorso per conflitto di attribuzioni in relazione alle limitazioni

poste alla partecipazione del Presidente regionale al Consiglio dei

Ministri nella seduta del 27 settembre 1996, convocata per l'esame

del disegno di legge finanziaria per il 1997, chiedendo

l'annullamento della deliberazione con cui il disegno di legge fu

approvato.

2. - Col secondo motivo del ricorso si censura l'art. 1, comma 85,

della legge - che dichiara non applicabili le disposizioni dei commi

da 70 ad 80 dello stesso articolo alla regione Valle d'Aosta e alle

province autonome di Trento e di Bolzano, le quali disciplinano la

materia nell'ambito dei rispettivi statuti e delle relative norme di

attuazione - nella parte in cui non prevede di escludere

dall'applicazione delle predette disposizioni anche la regione

siciliana. In tal modo infatti, secondo la ricorrente, si

violerebbero i principi discendenti dall'art. 14, lettera r), e

dall'art. 17, lettera d), dello statuto, che attribuiscono alla

regione, rispettivamente, competenza legislativa esclusiva in materia

di istruzione elementare e competenza legislativa concorrente in

materia di istruzione media e universitaria; si violerebbe l'art. 20

dello statuto, che attribuisce al presidente e agli assessori

regionali le funzioni esecutive ed amministrative anche nelle materie

di cui agli artt. 14, 15 e 17; si violerebbero le norme di attuazione

dello statuto in materia di pubblica istruzione (d.P.R. 14 maggio

1985, n. 246, art. 1), che devolvono espressamente alla regione tutte

le attribuzioni statali in materia di pubblica istruzione, salvo

quelle enumerate, che restano di competenza statale.

La ricorrente osserva che il comma 70 dell'art. 1 della legge n.

662 del 1996 prevede che i provveditori agli studi adottino con

propri decreti i piani organici di aggregazione, fusione,

soppressione di scuole e istituti di istruzione, con ciò modificando

l'ordine delle competenze per la definizione del piano di

razionalizzazione della rete scolastica così come disciplinato

dall'art. 51 del d.lgs. n. 297 del 1994, secondo cui il piano è

adottato con provvedimento del Ministro e, nel territorio della

regione siciliana, con provvedimento dell'assessore regionale previa

intesa col Ministero. Sarebbe dunque illegittimo non avere escluso

dall'applicazione delle nuove norme la regione siciliana, tanto più

che essa è titolare di competenza addirittura esclusiva in materia

di istruzione elementare, mentre la Valle d'Aosta, che da tale

applicabilità viene invece esclusa, ha solo una potestà

concorrente.

3. - Col terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione

dell'art. 36 dello statuto e delle norme di attuazione in materia

finanziaria, nonché dei principi di certezza del diritto e di leale

cooperazione, da parte dell'art. 2, comma 154, e dell'art. 3, comma

216, della legge n. 662 del 1996. Si tratta di due disposizioni di

tenore simile, che riservano all'erario, rispettivamente, le entrate

derivanti dai commi da 133 a 165 dell'art. 2, e le entrate derivanti

dalla legge n. 662 nella sua totalità, destinandole a concorrere

"alla copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico,

nonché alla realizzazione delle linee di politica economica e

finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio

assunti in sede comunitaria", e dispongono che con decreto del

Ministro delle finanze "sono definite, ove necessarie, le modalità"

di attuazione di quanto previsto dagli stessi commi in questione.

La ricorrente osserva che la legge n. 662 contiene, oltre a diverse

disposizioni che istituiscono nuovi tributi, sostituiscono imposte

esistenti con altro tipo di imposizioni, ed elevano aliquote di

tributi, interventi molteplici e di varia natura caratterizzati

dall'apparente intento di ridisegnare fattispecie tributarie, cause

di detrazione o di deduzione, o di allargare la base imponibile (ad

esempio attraverso l'aumento delle rendite catastali), ma

sostanzialmente rivolti a procurare, in "forme trasversali", delle

maggiori entrate.

Tali interventi sulla base imponibile di tributi esistenti, che

consentono l'acquisizione di maggiori entrate, non darebbero luogo

però a "nuove entrate tributarie" ai sensi dell'art. 2 del d.P.R.

26 luglio 1965, n. 1074, che, nell'attribuire alla regione la

spettanza di tutte le entrate tributarie erariali (salvo alcune

espressamente nominate) riscosse nel suo territorio, dirette o

indirette, comunque denominate, eccettua soltanto le "nuove entrate

tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla

copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità

contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi

medesime".

Nuove entrate tributarie, a questi fini, sarebbero solo quelle

derivanti dalla istituzione di nuove imposte o dall'incremento delle

aliquote di imposte preesistenti: nella specie, non ricorrendo tali

ipotesi, la devoluzione allo Stato dei maggiori proventi sarebbe

illegittima.

Nelle norme impugnate non vi sarebbe, secondo la ricorrente, alcuna

indicazione dei criteri per distinguere i proventi nuovi da quelli

che non lo sono, limitandosi esse a rinviare ad un decreto

ministeriale la indicazione dei criteri selettivi: si impedirebbe

così il controllo sul corretto esercizio della deroga, e verrebbe

meno la prevedibilità delle relative decisioni, con violazione della

certezza del diritto.

Il vulnus al principio di leale cooperazione sarebbe ancor più

grave per non essersi prevista alcuna forma di partecipazione e

consultazione della regione nella determinazione dei maggiori

proventi derivanti dagli interventi in parola. La regione sarebbe

stata totalmente ignorata, in quanto il presidente della regione non

è stato invitato al Consiglio dei Ministri in cui si è discussa e

approvata la normativa in questione, e il Ministro determinerà

discrezionalmente, senza alcuna partecipazione della regione, il

quantum dei maggiori proventi riservati allo Stato.

4. - Il quarto motivo del ricorso concerne il comma 158 dell'art.

3, secondo il quale la regione siciliana "provvede con propria legge

alla attuazione dei decreti di cui ai commi da 143 a 149" - cioè dei

decreti legislativi delegati in tema di istituzione e disciplina

della nuova imposta regionale sulle attività produttive - "con le

limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria

preordinata dall'art. 36 dello Statuto regionale e dalle relative

norme di attuazione".

Tale disposizione contrasterebbe con la speciale autonomia

finanziaria garantita alla regione siciliana dallo Statuto (art. 36)

e dalle norme di attuazione (d.P.R. n. 1074 del 1965), che

attribuiscono ad essa il potere di istituire tributi propri nei

limiti dei principi del sistema tributario dello Stato.

5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo la reiezione del ricorso.

Quanto al primo motivo, nell'atto di costituzione l'Avvocatura

erariale osserva che il presidente della regione era stato invitato a

partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri con telegramma

urgentissimo del 26 settembre 1996: a nulla rileverebbe che l'invito

fosse limitato all'esame di una sola parte del disegno di legge,

poiché il presidente della regione, se avesse scelto di intervenire,

lo avrebbe fatto quale "Ministro fra i Ministri" e in quella sede,

senza alcuna limitazione, avrebbe potuto sollevare il problema di

altre questioni di interesse regionale; ove fosse stato escluso

indebitamente dalla discussione di parti del testo sulle quali aveva

diritto di pronunciarsi, avrebbe potuto sollevare conflitto di

attribuzioni. Decidendo di non partecipare alla riunione egli si

sarebbe invece precluso la possibilità di intervenire e votare sulle

questioni di sua competenza. Il telegramma di convocazione, che

faceva esplicito riferimento all'art. 16 del disegno di legge, sulla

partecipazione della regione siciliana alla spesa sanitaria, avrebbe

avuto unicamente la funzione di richiamare l'attenzione della regione

su di esso come argomento che interessava direttamente la regione

stessa, ma non avrebbe impedito al Presidente di porre l'accento in

sede di Consiglio su altre parti del disegno di legge: l'atto di

convocazione non potrebbe avere alcun valore precettivo o vincolante.

Peraltro la normativa finanziaria censurata dalla regione ricorrente

non presenterebbe, ad avviso dell'Avvocatura, alcuna peculiare

attinenza diversificata alla regione siciliana, valendo uniformemente

per tutto il territorio nazionale. Nella successiva memoria

presentata in vista dell'udienza, la difesa del Presidente del

Consiglio precisa che il telegramma di convocazione, che viene

prodotto, non recava alcuna limitazione ed era diretto a tutti i

presidenti delle regioni a statuto speciale: l'art. 16 allegato al

telegramma avrebbe avuto unicamente la funzione di richiamare

l'attenzione della regione su un argomento che interessava la regione

stessa. Quanto alle modalità di convocazione, afferma l'Avvocatura

nella memoria che il disegno di legge finanziaria, per prassi

costante, viene completato solo nel giorno antecedente la discussione

in Consiglio dei Ministri ed è distribuito ai ministri nella stessa

mattina del giorno della seduta. La convocazione del presidente della

regione sarebbe stata effettuata con tempi e modi identici a quelli

praticati per i ministri e gli altri presidenti regionali, nelle

forme compatibili con i caratteri della delibera di approvazione

della legge finanziaria e con l'urgenza ad essa collegata.

6. - In relazione al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura

erariale osserva che le norme di legge ordinaria devono essere

interpretate in modo conforme alle norme dello statuto, che sono di

rango costituzionale: il fatto che non sia espressamente sancita

l'esclusione della regione siciliana dall'applicazione di alcune

norme non comporterebbe affatto che tale esclusione non sia

implicita. Nella successiva memoria si precisa che l'espressa

menzione delle province autonome di Trento e di Bolzano e della

regione Valle d'Aosta è giustificata dalla particolarità della

disciplina colà in vigore, in quanto la gestione del personale

scolastico è trasferita o delegata a detti enti. Secondo

l'Avvocatura, il comma 70 dell'art. 1 della legge, concernente la

riorganizzazione della rete scolastica, è norma di carattere

generale che trova applicazione su tutto il territorio nazionale, ma

in Sicilia tale applicazione avviene in conformità allo statuto e

alle norme di attuazione, come è esplicitamente previsto nell'art.

12 dello schema di decreto interministeriale predisposto dal

Ministero della pubblica istruzione. Nella memoria successiva si

aggiunge che in effetti la regione ha prospettato al Ministero il

piano di riorganizzazione della rete scolastica, sul quale il

Ministero, con nota in data 2 luglio 1997, ha espresso l'intesa.

7. - Sul terzo motivo del ricorso la difesa del Presidente del

Consiglio osserva che questa Corte, nella sentenza n. 429 del 1996,

ha giudicato infondato il dubbio di legittimità costituzionale che

investiva una clausola legislativa (art. 3, comma 241, della legge n.

549 del 1995) testualmente identica a quella contenuta nell'art. 3,

comma 216, della legge impugnata, e ha precisato che il requisito

della novità dell'entrata può ritenersi soddisfatto anche con

riferimento a entrate derivanti dall'aumento delle aliquote di

imposte preesistenti. Le norme qui censurate, inoltre, solo in parte

determinerebbero entrate aggiuntive relative a tributi preesistenti,

mediante la rimodulazione di una serie di imposte erariali attraverso

l'accorpamento delle aliquote; per il resto prevederebbero anche

nuovi tributi strutturalmente destinati alle regioni, come l'IRAP e

l'addizionale regionale all'IRPEF, ovvero nuovi tributi erariali

specificamente destinati al perseguimento delle linee di politica

economica e finanziaria in vista della partecipazione dell'Italia

all'unione monetaria europea (c.d. contributo per l'Europa).

8. - In relazione al quarto motivo del ricorso, l'Avvocatura

erariale osserva che il comma 158 dell'art. 3 della legge impugnata

fa espresso riferimento alle "limitazioni richieste dalla speciale

autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto

regionale e dalle relative norme di attuazione". Dall'art. 2, primo

comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965 si ricaverebbe che le norme

tributarie dello Stato dispongono in modo unitario per tutto il

territorio nazionale e sono applicabili anche nella regione

siciliana, la quale potrà e dovrà legiferare in via attuativa

facendo uso dei suoi ordinari poteri legislativi. Le disposizioni

richiamate in tema di imposta regionale sulle attività produttive -

conclude l'Avvocatura - non invadono il campo dell'autonomo potere

regionale di istituzione di nuovi tributi. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale proposte col

ricorso della regione siciliana concernono quattro diverse

disposizioni contenute nella legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica).

Si tratta del comma 85 dell'art. 1, impugnato nella parte in cui

non esclude la regione siciliana dall'applicazione delle disposizioni

dei commi da 70 a 80 dello stesso articolo; del comma 154 dell'art.

2, che riserva all'erario le entrate derivanti dai commi da 133 a 165

dello stesso articolo; del comma 158 dell'art. 3, che prevede

l'attuazione da parte della regione siciliana, con propria legge, dei

decreti legislativi delegati emanati in base ai commi da 143 a 149

dello stesso articolo; infine del comma 216 del medesimo art. 3, che

riserva all'erario le entrate derivanti dall'insieme della legge n.

662 del 1996.

Con ordinanza in data 11-22 febbraio 1999 questa Corte, in

relazione alle questioni di legittimità costituzionale proposte nei

confronti dell'art. 2, comma 154, e dell'art. 3, comma 216, ha

disposto in via istruttoria l'acquisizione di informazioni e

documenti, riservata ogni altra decisione sul ricorso.

In questa sede, stralciate tali questioni, la Corte è dunque

chiamata a decidere sulle rimanenti due, concernenti rispettivamente

il comma 85 dell'art. 1 e il comma 158 dell'art. 3, oltre che sul

profilo comune di illegittimità sollevato nei confronti di tutte le

disposizioni impugnate, per violazione dell'art. 21, terzo comma,

dello statuto speciale, profilo a sua volta estraneo all'oggetto

della disposta istruttoria.

2. - Col primo motivo del ricorso la regione siciliana censura le

quattro disposizioni impugnate in quanto il procedimento legislativo

che ha portato alla formazione delle stesse sarebbe stato iniziato e

completato senza che il presidente della regione abbia potuto

prendere parte alla fase della iniziativa legislativa del Governo,

intervenendo al Consiglio dei Ministri secondo quanto prevede l'art.

21, terzo comma, dello statuto, ai cui sensi il presidente regionale

"col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto

deliberativo nelle materie che interessano la regione". L'interesse

regionale sarebbe da ritenere sussistente nei confronti delle norme

impugnate, in quanto esse producono i loro effetti in materie nelle

quali alla regione sono attribuiti poteri che caratterizzano la sua

speciale autonomia.

3. - La censura è inammissibile.

La sua proposizione nel presente ricorso, come ricorda la stessa

regione ricorrente, fa seguito al ricorso per conflitto di

attribuzioni, proposto ritualmente dalla stessa regione in

riferimento alla delibera del Consiglio dei Ministri, in data 27

settembre 1996, di approvazione del disegno di legge poi divenuto la

legge n. 662 del 1996 (erroneamente indicato come disegno di legge

finanziaria per il 1997), ricorso nel quale si lamentava che la

partecipazione del Presidente regionale - necessaria, ad avviso della

ricorrente, sull'intero disegno di legge, per l'interesse regionale

che avrebbe caratterizzato la materia in esso trattata - fosse stata

invece limitata alla sola disposizione dell'art. 16, in tema di

partecipazione della regione al finanziamento della spesa sanitaria.

Questa Corte, con sentenza n. 92 del 1999, ha respinto nel merito

detto ricorso, ribadendo che la partecipazione, garantita dallo

statuto, del presidente della regione al Consiglio dei Ministri è

limitata agli oggetti riguardo ai quali sussista un interesse

differenziato della singola regione; chiarendo che il disegno di

legge in questione non presentava nel suo complesso tale carattere,

avendo contenuti assai vari, unificati solo dall'essere finalizzati

alla manovra di bilancio; e osservando che la regione ricorrente non

aveva indicato altre specifiche disposizioni del disegno di legge che

presentassero il requisito richiesto per giustificare la

partecipazione del presidente della regione.

Non è necessario, in questa sede, affrontare il problema se la

mancata partecipazione del presidente regionale al Consiglio dei

Ministri che ha deliberato di adottare l'iniziativa legislativa possa

essere fatta valere come vizio di legittimità costituzionale della

legge, una volta che questa sia stata approvata dal Parlamento, o se

essa possa invece essere denunciata solo in sede di conflitto di

attribuzioni nei riguardi della deliberazione governativa, al cui

esito di accoglimento dovrebbero valutarsi gli eventuali effetti sul

procedimento parlamentare. Nella specie sussistono infatti due

decisive ragioni che impediscono comunque l'esame nel merito della

censura.

Da un lato, sta di fatto che tre delle quattro disposizioni

denunciate, e cioè il comma 85 dell'art. 1, il comma 154 dell'art. 2

e il comma 158 dell'art. 3, non erano incluse, né nella forma

attuale, né in altra forma, nel disegno di legge approvato dal

Governo il 27 settembre 1996: esse traggono infatti origine da

emendamenti aggiuntivi proposti nella sede parlamentare.

Precisamente, il comma 85 dell'art. 1 deriva da un emendamento

Zeller e altri approvato dalla V Commissione della Camera dei

deputati (Atti Camera, Commissione V, seduta del 27 ottobre 1996,

pagg. 8 e 29); il comma 154 dell'art. 2 deriva dal comma 22 di un

articolo aggiuntivo (42-bis) presentato alla Camera come emendamento

del Governo (cfr. Atti Camera, seduta del 14 novembre 1996, pagg.

2705 e 2710); il comma 158 dell'art. 3 deriva da un articolo

aggiuntivo (64-bis) proposto come emendamento D'Alì e accolto in

Commissione al Senato (cfr. Atti Senato, Commissioni V e VI riunite,

seduta antimeridiana del 6 dicembre 1996, pagg. 31 e 110).

È evidente che in relazione a queste disposizioni non è in alcun

caso proponibile una censura riferita alla mancata partecipazione del

presidente regionale al Consiglio dei Ministri in sede di

deliberazione dell'iniziativa legislativa.

Dall'altro lato, per quanto riguarda la quarta disposizione

impugnata, cioè il comma 216 dell'art. 3, si tratta bensì di una

disposizione già presente nel disegno di legge deliberato dal

Governo (all'art. 82). Ma la censura in esame non può comunque

avere ingresso in questa sede, dopo che il ricorso per conflitto di

attribuzioni, proposto dalla regione siciliana avverso la delibera

governativa, per rivendicare la partecipazione necessaria del

presidente regionale in relazione all'intero disegno di legge - senza

peraltro, nemmeno in via subordinata, indicare l'art. 82 del disegno

di legge (cui corrisponde l'art. 3, comma 216, della legge) come

oggetto di uno specifico interesse regionale suscettibile di

giustificare detta partecipazione - è stato respinto nel merito da

questa Corte, con la citata sentenza n. 92 del 1999. Una ulteriore

decisione di merito si configurerebbe infatti come un inammissibile

bis in idem.

4. - Con il secondo motivo del ricorso si censura il comma 85

dell'art. 1 della legge impugnata, nella parte in cui non prevede di

escludere anche la regione siciliana - come esclude la regione Valle

d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano, che

disciplinano la materia nell'ambito delle competenze derivanti dalle

rispettive norme statutarie e di attuazione - dall'applicazione delle

disposizioni dei commi da 70 a 80 dello stesso articolo. Si tratta

delle disposizioni che hanno ad oggetto la definizione di criteri e

parametri per la riorganizzazione della rete scolastica; la

rideterminazione degli organici del personale della scuola e delle

dotazioni organiche delle singole scuole, nonché dell'organico

funzionale di ciascun circolo didattico; le assunzioni di personale

docente, i termini per la presentazione e la revoca delle dimissioni,

la riconversione del personale in esubero, l'insegnamento

dell'educazione fisica, le supplenze, le spese per gli accertamenti

ai fini del riconoscimento legale o del pareggiamento di scuole, la

spesa per i compensi relativi agli esami di maturità.

Secondo la ricorrente la mancata esclusione della regione siciliana

dall'applicazione di tali disposizioni lederebbe le norme statutarie

e di attuazione che attribuiscono ad essa competenza legislativa e

amministrativa in materia di istruzione, contrastando con la

disciplina dell'art. 51 del d.lgs. n. 297 del 1994, che comporterebbe

l'adozione del piano di razionalizzazione della rete scolastica, per

il territorio siciliano, con provvedimenti dell'Assessore regionale

previa intesa con il Ministero della pubblica istruzione.

5. - La questione è infondata.

Essa investe il comma 85 dell'art. 1, lamentando che esso non

estenda alla regione siciliana la norma che esclude l'applicabilità

delle disposizioni precedenti ad altri enti ad autonomia speciale.

Ma, nella sostanza, la pretesa violazione dell'autonomia

discenderebbe non tanto dalla asserita "lacuna" nel comma 85, quanto

dalle disposizioni dei commi da 70 ad 80, la cui efficacia si estende

anche al territorio della regione ricorrente: onde è a queste che

occorre riferirsi per individuare la portata della questione.

Così precisato l'oggetto della censura, la Corte osserva che la

disciplina contenuta nei commi da 70 a 80 dell'art. 1 concerne

l'adozione di misure pianificatorie di riorganizzazione della rete

scolastica e di revisione degli organici del personale scolastico,

volte "al fine di garantire maggiore efficacia alla spesa complessiva

per l'istruzione pubblica" (comma 70, primo periodo).

La ricorrente, pur lamentando la violazione delle norme statutarie

che attribuiscono alla regione competenza legislativa, in parte

primaria, in parte concorrente, in materia di pubblica istruzione,

motiva poi le proprie censure in relazione non tanto all'esercizio da

parte dello Stato della potestà normativa nella materia, quanto

all'attribuzione ad uffici statali (i provveditorati agli studi)

della competenza ad adottare i piani di aggregazione, fusione,

soppressione di scuole e istituti di istruzione (comma 70, quinto

periodo), competenza che invece, ad avviso della medesima ricorrente,

nel territorio siciliano dovrebbe essere esercitata, in forza dello

statuto e delle norme di attuazione in applicazione dell'art. 51 del

d.lgs. n. 297 del 1994, dall'Assessore regionale, previa intesa col

Ministero.

L'efficacia delle norme statali anche nel territorio regionale,

nella specie, si giustifica da un lato in forza dell'assenza di una

legislazione regionale che disciplini la specifica materia (fermo

restando il potere della regione di intervenire con la propria

legislazione, nei limiti volta a volta stabiliti dallo statuto, alla

lettera r) dell'art. 14 e alla lettera d) dell'art. 17), dall'altro

lato in base alla circostanza che l'amministrazione scolastica in

Sicilia è tuttora, dal punto di vista strutturale, amministrazione

statale: infatti, ai sensi dell'art. 9, primo comma, del d.P.R. n.

246 del 1985, per l'esercizio delle funzioni in materia di

istruzione, trasferite alla regione o ad essa devolute ai sensi

dell'art. 20, primo comma, seconda parte, dello statuto (funzioni

cioè, queste ultime, che l'amministrazione regionale svolge "secondo

le direttive del Governo dello Stato": art. 5, primo comma, del

decreto), questa si avvale degli organi e degli uffici periferici

del Ministero della pubblica istruzione e del personale ivi in

servizio; e, ai sensi dell'art. 4, primo comma, lettera f) del

medesimo decreto, restano in capo allo Stato le attribuzioni (e i

relativi oneri) concernenti lo stato giuridico ed il trattamento

economico del personale in servizio presso gli uffici statali

esistenti in Sicilia, nonché del personale delle scuole della

regione. A sua volta, l'art. 6 delle citate norme di attuazione di

cui al d.P.R. n. 246 del 1985 prevede che le variazioni degli

organici del personale statale vengano effettuate dai competenti

organi statali, anche se rese necessarie a seguito della istituzione

di nuove scuole deliberata "in base ai piani predisposti dalla

regione d'intesa con l'amministrazione statale".

Ben si comprende dunque come la disciplina statale dei piani di

riorganizzazione delle reti scolastiche, che vanno in definitiva ad

incidere sugli organici del personale scolastico, si applichi anche

in Sicilia: mentre la diversa situazione esistente nella regione

Valle d'Aosta (ove l'amministrazione scolastica è regionalizzata, e

il personale della scuola è inserito in appositi ruoli amministrati

dalla regione, con oneri finanziari a carico di questa: artt. 1 e 2

del d.P.R. n. 861 del 1975), e nelle Province autonome di Trento e di

Bolzano (ove pure vi è stata una larga devoluzione alle Province

stesse di funzioni e di relativi oneri in materia di personale della

scuola, e spetta alle province la formazione dei piani per la

istituzione di scuole nel rispettivo territorio: cfr. artt. 2 e 5 del

d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405, come sostituiti dagli artt. 1 e 2 del

d.lgs. n. 433 del 1996; artt. 1 e 4 del d.P.R. 10 febbraio 1983, n.

89, come modificati dagli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 434 del 1996; e

art. 15 del medesimo d.lgs. n. 434 del 1996) spiega la esclusione

espressa delle medesime dalla applicazione delle nuove norme

considerate, essendo colà rimessa agli enti autonomi la disciplina

della materia nell'ambito delle competenze derivanti dalle rispettive

norme statutarie e di attuazione.

6. - Ciò non significa che non trovino comunque applicazione in

Sicilia le norme che disciplinano il riparto di funzioni

amministrative fra Stato e regione: nella specie, l'adozione dei

piani di aggregazione, fusione, soppressione di scuole e istituti di

istruzione, pur nel silenzio dell'art. 1, comma 70, della legge n.

662 del 1996, seguirà le regole derivanti da tale riparto, che

prevedono, come si è visto, "piani predisposti dalla regione

d'intesa con l'amministrazione statale" (art. 6 del d.P.R. n. 246 del

1985). Così del resto, a quanto ha documentato la difesa del

Presidente del Consiglio, senza contestazione da parte della regione

ricorrente, è già di fatto avvenuto.

Questa essendo la portata delle norme oggetto dell'impugnazione, le

censure della ricorrente risultano prive di fondamento.

7. - Con il quarto motivo del ricorso la regione censura il comma

158 dell'art. 3 della legge impugnata, ai cui sensi la regione stessa

"provvede con propria legge all'attuazione" dei decreti legislativi

emanati sulla base delle deleghe contenute nei commi da 143 a 149

dello stesso articolo, in tema di istituzione della nuova imposta

regionale sulle attività produttive e dell'addizionale regionale

sull'IRPEF, di contestuale abolizione di tributi erariali e locali,

di revisione della disciplina dell'IRPEF e di alcuni tributi locali,

"con le limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria

preordinata dall'art. 36 dello Statuto regionale e dalle relative

norme di attuazione".

Ad avviso della ricorrente, tale norma contrasterebbe con la

speciale autonomia della regione siciliana, in quanto riconosce solo

il potere di "attuare" le nuove disposizioni, mentre lo statuto e le

norme di attuazione attribuirebbero ad essa il potere di istituire

tributi propri nei limiti dei principi del sistema tributario dello

Stato.

8. - La questione è infondata.

Il testo dell'art. 36 dello statuto della regione siciliana lascia

trasparire una originaria concezione dell'ordinamento finanziario

ispirata ad una netta separazione fra finanza statale e finanza

regionale. Esso infatti stabilisce che "al fabbisogno finanziario

della regione si provvede con i redditi patrimoniali della regione a

mezzo di tributi, deliberati dalla medesima", e che "sono però

riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei

monopoli dei tabacchi e del lotto", come pure, ai sensi del

successivo art. 39, i tributi doganali. Queste disposizioni

sembrerebbero alludere ad un sistema in cui il potere di disporre il

prelievo tributario si esercita, quanto allo Stato, in un'"area" di

materia imponibile ad esso riservata, e quanto alla regione in tutta

la restante area o per tutte le restanti possibili materie

imponibili, in base a scelte autonome della regione stessa: la quale,

peraltro, dovrebbe provvedere con i propri mezzi al fabbisogno

finanziario connesso alle sue funzioni, salvo il trasferimento da

parte dello Stato del fondo di "solidarietà nazionale", previsto

dall'art. 38 dello stesso statuto, tendente a "bilanciare il minore

ammontare dei redditi di lavoro nella regione in confronto alla media

nazionale".

In realtà, come è ben noto, questo disegno abbozzato o

prospettato nello statuto - mai coordinato in seguito con la

Costituzione - non si è sviluppato nell'ordinamento. Le norme di

attuazione hanno delineato un assetto ben diverso.

Il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, ha tradotto la previsione

statutaria in un sistema di finanziamento sostanzialmente basato

sulla devoluzione alla regione del gettito di tributi erariali

riscosso nel suo territorio. Infatti l'art. 1 del decreto stabilisce

che la regione provvede al suo fabbisogno finanziario, oltre che

mediante le entrate derivanti dai suoi beni demaniali e patrimoniali

o connesse all'attività amministrativa di sua competenza, "mediante

le entrate tributarie ad essa spettanti". Ma queste sono, secondo

l'art. 2, che pure si rifà all'art. 36, primo comma, dello statuto,

"oltre le entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte

le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo

territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione

delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con

apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare

particolari finalità contingenti o continuative dello Stato

specificate nelle leggi medesime": mentre "competono allo Stato" le

entrate derivanti da determinate categorie di tributi nominativamente

indicati. A sua volta l'art. 6 del decreto stabilisce che "salvo

quanto la regione disponga nell'esercizio e nei limiti della

competenza legislativa ad essa spettante, le disposizioni delle leggi

tributarie dello Stato hanno vigore e si applicano anche nel

territorio della regione", e che "nei limiti dei principi del sistema

tributario dello Stato la regione può istituire nuovi tributi in

corrispondenza alle particolari esigenze della comunità regionale".

È evidente come ad una ipotetica potestà tributaria liberamente

esercitabile in ogni area, ad eccezione di quelle riservate allo

Stato, e costituente una fonte di alimentazione della finanza

regionale del tutto separata da quella statale, si sia sostituita una

potestà residuale, esercitabile al margine, per così dire, della

potestà tributaria dello Stato (nella realtà economica, infatti,

resta ben poco spazio per l'esercizio di una potestà impositiva

autonoma aggiuntiva rispetto a quella esercitata dallo Stato, e per

di più ristretta nei limiti dei principi del sistema tributario

dello Stato): mentre la fonte principale di finanziamento della

regione è divenuto il gettito, regionalmente riscosso, dei tributi

istituiti e regolati dalle leggi dello Stato, pienamente applicabili

anche nel territorio della regione siciliana.

Resta alla regione la possibilità (espressamente riconosciuta dal

primo inciso dell'art. 6 del d.P.R. n. 1074 del 1965) di intervenire

legislativamente anche sulla disciplina dei tributi erariali, ma nei

limiti segnati dai principi del sistema tributario statale e dai

principi della legislazione statale per ogni singolo tributo, limiti

che la giurisprudenza di questa Corte ha ricondotto anche

all'"esigenza fondamentale" di unitarietà del sistema tributario e a

quella del coordinamento con la finanza dello Stato e degli enti

locali, "affinché non derivi turbamento ai rapporti tributari nel

resto del territorio nazionale" (sentenza n. 9 del 1957).

Per converso, l'ordinamento finanziario instaurato nei riguardi

della regione siciliana, fondato sulla devoluzione del gettito della

maggior parte dei tributi erariali, mentre ha condotto ad una

sostanziale assenza di esercizio di potestà impositiva autonoma, ha

visto lo Stato, da un lato, mantenere a carico del proprio bilancio

oneri connessi, oltre che ad interventi straordinari di sviluppo, a

settori dell'amministrazione pur riconducibili a competenze

statutariamente attribuite alla regione (come nel caso, sopra

esaminato al n. 5, dell'istruzione); dall'altro, far partecipare la

regione al riparto di fondi nazionali istituiti per diverse finalità

(dal fondo per i programmi regionali di sviluppo, al fondo sanitario

nazionale, al fondo per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle

aziende di trasporto); di recente, infine, tendere a contenere

l'espansione della finanza regionale, collegata all'aumento del

prelievo tributario su base nazionale, sia attraverso la riduzione o

la esclusione della partecipazione regionale al riparto dei fondi

nazionali (cfr., in proposito, sentenza n. 381 del 1990, in relazione

agli artt. 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415), sia

attraverso il ricorso a clausole di riserva all'erario di nuove

entrate tributarie altrimenti destinate alla regione (cfr. in

proposito, ad esempio, sentenze n. 362 del 1993, n. 253 del 1996).

In questo quadro, non può ritenersi lesivo dell'autonomia

regionale che la legge statale - nel contesto di una disciplina volta

a sostituire con nuovi tributi alcuni tributi erariali e locali

esistenti, e a rivedere alcuni aspetti del regime di altri tributi

erariali e locali - preveda una legislazione regionale volta ad

"attuare" tale disciplina, nell'ambito e nei limiti, espressamente

richiamati, della "speciale autonomia finanziaria" della regione

siciliana, come delineata nello statuto e nelle norme di attuazione,

e quindi anche con i margini di autonomia legislativa che alla

regione si riconoscono. Anzi tale previsione si configura come una

clausola di salvaguardia della specialità dell'autonomia siciliana

in questa materia, introdotta nel momento in cui il legislatore

statale apprestava una serie di misure nel campo tributario volte fra

l'altro proprio ad avviare, in tutto il territorio nazionale, un

sistema di finanziamento delle regioni e degli enti locali fondato in

maggior misura sull'utilizzo della "capacità fiscale" delle

rispettive comunità, sia pure poi adottando misure di riequilibrio,

e in minor misura sulla tradizionale finanza di trasferimento.