Sentenza n. 1112/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia, notificato

l'11 aprile 1988, depositato in cancelleria il 19 aprile 1988 ed

iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della emanazione del decreto del

Ministro dei beni culturali e ambientali del 12 gennaio 1988 che ha

annullato la delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre

1987, autorizzante, ai sensi degli artt. 7 della l. 29 giugno 1939,

n. 1497 e 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'esecuzione di

lavori edili nel Comune di Mattinata;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Francesco Saja;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Puglia e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 aprile 1988 e depositato il 19

successivo, la Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti del decreto del Ministro dei beni culturali e

ambientali del 12 gennaio 1988, con il quale è stata annullata la

delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre 1987

autorizzante, ai sensi degli artt. 7 della legge 29 giugno 1939, n.

1497 e 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'esecuzione di lavori

edili nel Comune di Mattinata (Foggia).

La Regione ricorrente osserva, in primo luogo, che, poiché la

delibera annullata costituisce esercizio della funzione concernente

il rilascio della autorizzazione di cui all'art. 7 della l. n. 1497

del 1939, delegata alle regioni dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio

1977 n. 616, come modificato dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n.

312, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431, il decreto impugnato

viola le competenze regionali in materia paesaggistico-ambientale, in

quanto alla regione stessa appartiene la competenza al rilascio di

quella autorizzazione (v. sentt. nn. 302 del 1988, 153 del 1986 e 359

del 1985).

In secondo luogo, la Regione lamenta che il Ministro dei beni

culturali, annullando la delibera regionale, non solo è andato al di

là dei poteri spettanti all'ente delegante nei confronti dell'ente

delegato, ma ha esercitato un controllo di merito sulle

autorizzazioni già rilasciate dall'ente competente.

Le competenze regionali risulterebbero così violate in quanto

l'art. 125 Cost. prevede in via generale il controllo di legittimità

e, in via eccezionale, un controllo di merito, ma solo nella forma

della richiesta di riesame. Né, ad avviso della ricorrente, potrebbe

obiettarsi che nel caso di specie si tratta dell'esercizio di poteri

inerenti a funzioni delegate e non trasferite alle Regioni, perché,

così come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, la legge n.

431 del 1985 non prevede, oltre al generale potere di annullamento

d'ufficio per motivi di legittimità, alcun controllo di merito, ma

solo un potere sostitutivo.

La Regione rileva, infine, che la illegittimità del provvedimento

impugnato è evidente laddove lo stesso invita il Presidente della

Giunta regionale ad impartire le disposizioni conseguenziali

all'annullamento della delibera.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che venga dichiarata la inammissibilità e

comunque la infondatezza del ricorso della Regione Puglia.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Puglia ed il

Presidente del Consiglio dei Ministri hanno depositato memorie con le

quali insistono nelle proprie richieste. Considerato in diritto

1. - La Regione Puglia ha impugnato il decreto del Ministro dei

beni culturali e ambientali 12 gennaio 1988, che ha annullato la

delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre 1987, con la

quale (ai sensi degli artt. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e

82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1 del

d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con legge 8 agosto 1985, n.

431) era stata autorizzata l'esecuzione di alcuni lavori nel Comune

di Mattinata.

La ricorrente sostiene la illegittimità del suddetto decreto per

tre distinte ragioni e principalmente perché l'autorizzazione

all'esecuzione dei lavori in zone sottoposte a tutela

paesaggistico-ambientale costituisce estrinsecazione di una funzione

attribuita alle regioni.

2. - Preliminare alla valutazione di ogni altro motivo addotto

dalla ricorrente a fondamento della richiesta di annullamento del

decreto ministeriale impugnato, è l'esame dell'eccezione di

inammissibilità del conflitto sollevata dal Presidente del Consiglio

dei Ministri perché l'atto impugnato sarebbe volto a tutelare una

funzione inerente alla materia dei beni ambientali, delegata e non

trasferita alle regioni a statuto ordinario.

L'eccezione va accolta ed il ricorso, conseguentemente, dev'essere

dichiarato inammissibile.

Come questa Corte ha già precisato (v. la fondamentale sent. n.

559 del 1988, ma anche la sentenza n. 1034 del 1988) le competenze

delegate non sono tutelabili attraverso il ricorso al conflitto di

attribuzione nel caso in cui si tratti di delega c.d. libera, ossia

di delega rimessa al potere discrezionale dello Stato: in tale

situazione la regione non è titolare di un potere costituzionalmente

garantito, che è condizione indispensabile per la ammissibilità del

conflitto. Del pari, tale mezzo non è consentito allorquando nella

medesima materia concorrono poteri statali e poteri regionali, sia

pure giuridicamente ordinati in maniera diversa, in quanto la

presenza di poteri statali fa sì che non sia configurabile una sfera

di attribuzioni esclusive costituzionalmente assegnata alle regioni.

Per converso il conflitto è consentito se, pur trattandosi di

funzioni delegate, queste costituiscono l'elemento indispensabile per

l'esercizio di una funzione costituzionalmente attribuita alle

regioni.

Ciò posto, è evidente, come già espressamente ha ricordato la

suindicata sent. n. 559 del 1988, che nella specie si versi nella

seconda ipotesi considerata e quindi non sia configurabile il

conflitto di attribuzione, mancando una competenza regionale

costituzionalmente garantita.

Infatti, la materia dei beni ambientali, disciplinata dall'art. 82

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dal d.l. n. 312

del 1985, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431 - che delega

alle regioni l'esercizio delle funzioni amministrative già spettanti

agli organi centrali e periferici dello Stato per la tutela delle

bellezze naturali -, è caratterizzata dalla compresenza di poteri

regionali e di poteri statali, i quali ultimi sono previsti in

funzione di supremazia, al fine di assicurare più intensamente la

tutela del vincolo paesaggistico (v. sentt. nn. 359 del 1985, 151,

152 e 153 del 1986, 302 e 559 del 1988).

Nonostante l'ampia delega alle regioni invero, permangono in capo

allo Stato, e per esso al Ministero dei beni culturali e ambientali,

numerose competenze, tra le quali vanno senz'altro ricordate il

potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati

dalle regioni (art. 82 cit., secondo comma, lettera a), il potere di

inibire i lavori o sospenderne l'esecuzione quando essi siano

suscettibili di arrecare pregiudizio alle bellezze naturali (quarto

comma), il potere di rilasciare le autorizzazioni di cui all'art. 7

della legge n. 1497 del 1939 nel caso in cui la regione non vi

provveda entro 60 giorni dalla richiesta (nono comma) e comunque

quando si tratti di opera da eseguirsi da parte delle amministrazioni

statali (decimo comma), quello di annullamento delle autorizzazioni

rilasciate dai competenti organi regionali (nono comma), il potere di

vigilare sulla osservanza del vincolo paesaggistico attraverso i

propri organi (tredicesimo comma).

L'entità e il rilievo di tali competenze, che la disciplina dei

beni ambientali, contenuta nell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 e

successive modificazioni, attribuisce al Ministero dei beni culturali

e ambientali (ma si veda anche l'art. 1- bis della legge n. 431 del

1985, relativo all'approvazione dei piani paesistici), inducono a

ribadire che le funzioni delegate alle regioni dal primo comma della

predetta disposizione, ed in particolare quella concernente

l'autorizzazione prevista dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939,

non sono suscettibili di tutela attraverso il conflitto di

attribuzione, come del resto, da ultimo, espressamente affermato da

questa Corte (sentt. nn. 152 e 153 del 1986 e 559 del 1988).

Né vale obiettare che, con la sent. n. 302 del 1988, la Corte

medesima, sul presupposto che l'autorità preposta alla tutela del

vincolo ambientale è quella competente al rilascio

dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, e

facendo applicazione del principio cooperativo, ha dichiarato la

illegittimità costituzionale dell'art. 12 del d.l. 12 gennaio 1988,

n. 2, successivamente convertito con l. 13 marzo 1988 n. 68

("Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove

norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive"), che sottraeva

alle regioni e attribuiva allo Stato la competenza ad esprimere il

parere per il rilascio della concessione o della autorizzazione in

sanatoria relativamente alle costruzioni ubicate in zone soggette a

vincolo paesaggistico-ambientale. Il riferimento a detta sentenza,

più volte operato dalla regione ricorrente, non è, infatti,

decisivo in quanto l'affermazione che in un giudizio costituzionale

è possibile valutare, anche con riferimento a materie delegate e non

trasferite, se il principio di concorrenza dei poteri pubblici sia

attuato dal legislatore statale in modo tale da garantirne una

equilibrata distribuzione, non contrasta con l'altra, secondo cui,

allorquando in una materia vi sia concorrenza di poteri, le funzioni

delegate alle regioni non sono tutelabili con il ricorso per

conflitto di attribuzione.

Né si può dubitare, come del resto questa Corte ha più volte

affermato, che "la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è

affidata, secondo la nostra Costituzione, ad un sistema di intervento

pubblico basato sul concorso di competenze statali con quelle

regionali", che richiede, per l'effettività della tutela, "una

equilibrata concorrenza e cooperazione fra le une e le altre" (v.

sent. n. 302 del 1988 e, in precedenza, sent. n. 151 del 1986).

Quanto, infine, alle argomentazioni svolte dalla ricorrente, sulla

base della sentenza di questa Corte n. 731 del 1988, a proposito dei

conflitti che non si risolvono in una vindicatio potestatis, ma che

contestano il cattivo uso di un potere, è sufficiente osservare che

il cattivo esercizio del potere di annullamento, attribuito al

Ministero dei beni culturali e ambientali dall'art. 82, nono comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977, non determina, come già osservato, una

compressione delle competenze regionali in materia di beni ambientali

- in ogni caso soggette anche ai poteri attribuiti allo Stato dal

medesimo art. 82 - bensì costituisce eventualmente un motivo di

illegittimità del provvedimento in concreto adottato.

La rilevata inammissibilità dispensa dall'esaminare le censure di

merito.