Sentenza n. 1115/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi primo

e secondo, della legge della Regione Emilia- Romagna 14 marzo 1984,

n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la

disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale

pubblica, ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge 5 agosto

1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali emanati dal CIPE con

deliberazione del 19 novembre 1981), promossi con quattro ordinanze

del Pretore di Ferrara emesse il 25 marzo 1988, rispettivamente

iscritte ai nn. 218, 219, 220 e 221 del registro ordinanze 1988 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23/1ª serie

speciale dell'anno 1988.

Visti gli atti di intervento della Regione Emilia- Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'avv. Giuseppe Ferrari per la Regione Emilia- Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Maurizio Sita proponeva ricorso, davanti al Pretore di

Ferrara, avverso il provvedimento di rilascio dell'alloggio di e.r.p.

emesso nei suoi confronti dal Presidente dell'Istituto Autonomo Case

Popolari della Provincia di Ferrara nel settembre 1986 per

occupazione senza titolo, lamentando in primo luogo l'assoluta

carenza di potere del Presidente dello I.A.C.P. in tema di

provvedimenti di rilascio di alloggi di e.r.p., avendo l'art. 95 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, trasferito tale potere al Sindaco o al

Consiglio comunale.

L'Istituto contestava l'assunto, deducendo che titolare del potere

di emettere provvedimenti di rilascio per occupazione senza titolo

era il Presidente dello I.A.C.P. di Ferrara, in forza del disposto

dell'art. 26 della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984,

n. 12.

Il Pretore di Ferrara, ritenuto pregiudiziale l'accertamento della

spettanza di tale potere rispetto all'esame di altre censure di

merito al provvedimento, ha sollevato, in riferimento all'art. 117

Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, primo e

secondo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo

1984, n. 12 (recante "Norme per l'assegnazione, la gestione, la

revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, secondo comma, della

legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali

emanati dal CIPE con deliberazione del 19 novembre 1981'), nella

parte in cui attribuisce allo I.A.C.P., ente gestore competente per

territorio, e non al Comune, il potere di emanare il provvedimento di

rilascio di alloggio di e.r.p. occupato senza titolo.

Premette il giudice a quo che, a norma dell'art. 95 del d.P.R. n.

616 del 1977, "le funzioni amministrative concernenti l'assegnazione

di alloggi di edilizia residenziale pubblica sono attribuite ai

comuni". Tali "funzioni amministrative" comprendono tanto il

provvedimento di assegnazione, atto terminale cui l'attività è

preordinata, quanto gli atti di secondo grado (revoca, annullamento,

decadenza dall'assegnazione), manifestazioni del potere di autotutela

della p.a., che non possono, evidentemente, essere emanati da

un'autorità diversa da quella titolare della funzione esplicata con

l'assegnazione; carattere analogo hanno i provvedimenti di rilascio

di alloggi di e.r.p. occupati senza titolo. Si tratta, infatti, di

atti che costituiscono anch'essi manifestazione del potere di

autotutela dell'amministrazione, come si evince dalla esecutorietà

che li connota, emessi nell'esercizio delle medesime funzioni.

Appare irrazionale, osserva l'autorità remittente, ripartire tra

due organi, di natura giuridica e composizione diverse (il Comune ed

il Presidente dell'I.A.C.P. provinciale) la competenza a provvedere

nell'esercizio delle stesse funzioni amministrative. L'art. 26 della

legge regionale n. 12 del 1984, attribuendo al Presidente dello

I.A.C.P. della Provincia il potere di emettere il provvedimento di

rilascio e ponendosi in contrasto con l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del

1977 che tale competenza, come si è detto, attribuisce al Comune,

viola l'art. 117 Cost.

L'edilizia residenziale pubblica, infatti, prosegue il giudice a

quo, non è compresa tra le materie elencate nel primo comma

dell'art. 117 Cost.; la legislazione regionale, d'altro canto, non

può modificare il riparto tra i vari organi pubblici, disposto con

leggi statali, di competenze amministrative e dei poteri ad esse

collegati, sicché, attribuendo il potere in discorso allo I.A.C.P.,

il legislatore regionale con la norma impugnata ha travalicato i

limiti della delega legislativa ad esso conferita con l'art. 88, n.

13, del d.P.R. n. 616 del 1977 e con gli artt. 2,3, e 4 della legge 5

agosto 1978, n. 457.

Pertanto, conclude l'autorità remittente, possono prospettarsi

due profili di illegittimità costituzionale:

- ammesso che le e.r.p. sia materia rientrante nelle sue

competenze, la Regione ha dettato norme legislative in contrasto con

l'art. 95 d.P.R. n. 616 del 1977 in tema di competenze degli organi

amministrativi, ed ha così "violato i princìpi generali

dell'ordinamento ed i princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi

dello Stato", con conseguente violazione dell'art. 117, primo comma,

Cost.;

- la Regione ha legiferato in attuazione di quanto disposto da

leggi dello Stato, ma ha travalicato i confini posti dalle leggi di

delegazione ed ha emanato norme in contrasto con quelle statali, con

conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost..

2. - È intervenuta nel giudizio la Regione Emilia-Romagna, in

persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa

dall'avvocato Giuseppe Ferrari, concludendo per l'inammissibilità e

per l'infondatezza della questione.

In primo luogo, osserva la Regione, la questione sollevata è

irrilevante nel procedimento a quo perché non vi è contrasto tra la

norma regionale impugnata e l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 e,

di conseguenza, non vi è violazione dell'art. 117 Cost..

Con la sentenza n. 221 del 1975 questa Corte ha stabilito che le

funzioni già attribuite ai Comuni in materia di e.r.p. non trovano

la loro fonte nell'art. 117 Cost., sicché in dottrina si è

ravvisato nel disposto dell'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 un

eccesso di delega rispetto alla legge 22 luglio 1975, n. 382, sanato

solo dall'art. 55 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che detta norme

transitorie per l'assegnazione di alloggi di e.r.p..

L'art. 55, infatti, mentre al primo comma dispone che, in attesa

del riordino della materia, alle assegnazioni provveda il Comune, al

secondo comma fa salva nelle more la facoltà di apportare

perfezionamenti ed integrazioni alla disciplina del procedimento

delle assegnazioni stabilito con il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035,

perfezionamenti ed integrazioni apportate, appunto, dalla Regione

Emilia-Romagna con la legge denunciata.

Il secondo comma dell'art. 55 della legge n. 457 del 1978 va poi

coordinato con l'art. 1 del d.P.R. n. 1035 del 1972, che affida anche

alle Regioni la realizzazione degli obiettivi stabiliti nei programmi

di intervento in materia di edilizia abitativa pubblica e di edilizia

sociale fissati dall'art. 1 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in

conformità con gli indirizzi del CIPE.

Se, quindi, è incontestabile la competenza dei Comuni in materia

di assegnazione di alloggi - e quindi per quanto attiene alla

formazione, alla modificazione ed alla estinzione di atti

amministrativi ad essa inerenti - non altrettanto può dirsi per le

fattispecie contemplate dall'art. 26 della legge regionale:

occupazione senza titolo ed occupazione abusiva. Esse sono mere

situazioni di fatto, non comprese nella formula dell'art. 55 della

legge n. 457 del 1978 - che, con il d.P.R. n. 1035 del 1972,

costituisce il fondamento della potestà regionale di apportare

"perfezionamenti ed integrazioni" alla disciplina dell'assegnazione

di alloggi di e.r.p.- ed estranee alla sentenza della Corte di

cassazione (n. 5622/1986) richiamata dal giudice a quo.

Invero, i poteri attribuiti in via transitoria ai Comuni dall'art.

55, primo comma, legge n. 457 del 1978, sono circoscritti

"all'assegnazione di alloggi di e.r.p." 'sulla base della graduatoria

formata dalla commissione prevista dall'art. 6" del d.P.R. n. 1035

del 1972.

L'art. 26 della legge regionale n. 12 del 1984, osserva la

Regione, a differenza degli artt. 22, 23, 24 e 25, non disciplina

l'estinzione formale di un provvedimento concessorio, ma si riferisce

al "mero stato di fatto di materiale detenzione, distinto in due

ipotesi, occupazione senza titolo (primo e secondo comma) e

occupazione abusiva (terzo comma), per le quali vengono previste due

diverse procedure esecutive e differenti sanzioni" sulla scia della

disciplina introdotta dall'art. 53 della legge n. 457 del 1978; la

potestà attribuita all'I.A.C.P. dall'art. 26 censurato, estranea

alla materia dell'assegnazione di alloggi all'esito di concorso, è

diretta semplicemente a predisporre uno strumento di tutela, rapido

ed efficace, del patrimonio immobiliare gestito dagli Istituti.

L'ordinanza di rimessione, rileva la Regione, ha denunciato i soli

primi due commi dell'art. 26 (occupazione senza titolo) e non anche

il terzo (occupazione abusiva), rivelandosi così illogica e

contraddittoria.

La difesa della Regione Emilia-Romagna osserva, infine, che le

norme denunciate danno applicazione alla deliberazione 19 novembre

1981 del CIPE, che fa esplicito riferimento ad "ulteriori forme di

autotutela da parte dei Comuni e degli enti gestori".

3. - Con tre ordinanze emesse in pari data nel corso di analoghi

giudizi promossi nei confronti dell'I.A.C.P. di Ferrara da Dino

Fontana (R.O. n. 219 del 1988), Maurizio Tartari Folla (R.O. n. 220

del 1988) e Lucia Bertoni (R.O. n. 221 del 1988), il Pretore di

Ferrara ha sollevato identica questione di legittimità

costituzionale dell'art. 26 della legge Regione Emilia-Romagna n. 12

del 1984.

4. - Anche in tali giudizi è intervenuta la Regione

Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe

Ferrari, depositando memorie di contenuto identico a quella di cui al

punto 2 (R.O. n. 218 del 1988). Considerato in diritto

1. - Le ordinanze indicate in epigrafe, tutte pronunciate dal

Pretore di Ferrara nel corso di procedimenti di impugnazione promossi

contro provvedimenti del Presidente dell'I.A.C.P., con i quali era

stato ordinato il rilascio di alloggi di edilizia residenziale

pubblica occupati sine titulo, hanno per oggetto la medesima

questione. I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e

definiti con unica decisione.

2. - È impugnato, in riferimento all'art. 117, primo e/o secondo

comma Cost., l'art. 26, primo e secondo comma della legge 14 marzo

1984, n. 12, della Regione Emilia-Romagna, nella parte in cui

attribuisce all'ente gestore (si intende, proprietario e gestore del

patrimonio costituito dagli alloggi: adesso, ancora, l'I.A.C.P.) il

potere di emettere il provvedimento di rilascio degli immobili nei

confronti degli occupanti sine titulo.

Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe in contrasto con l'art.

95 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Comune la

competenza in materia di assegnazione. E ciò in quanto tale

competenza si estenderebbe - oltre che alla revoca, all'annullamento

dell'assegnazione e alla dichiarazione di decadenza dell'assegnatario

- all'ordine di rilascio degli alloggi nei confronti dei predetti

occupanti. La norma regionale impugnata sarebbe dunque, se non

addirittura emanata al di fuori delle competenze regionali previste

dall'art. 117 Cost., quanto meno in contrasto con il comma primo di

tale precetto costituzionale, perché difforme da un principio

fondamentale della legislazione statale (espresso appunto dal detto

art. 95, d.P.R. n. 616 del 1977) o, in via ancor più gradata, con il

comma secondo dell'art. 117 Cost., siccome norma attuativa dettata in

violazione di una norma statale.

3. - La questione non è fondata.

Contrariamente a quanto sembra ritenere il giudice a quo, non

può, anzitutto, dubitarsi che ricorra una competenza legislativa

regionale in materia di edilizia residenziale pubblica riconducibile

all'art. 117, comma primo, Cost.

La normativa interposta apprestata con il d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, pur collocando la materia nell'ambito di quella dei lavori

pubblici, la ha espressamente considerata nel suo proprium di

servizio sociale della casa, quando ha riservato allo Stato la sola

determinazione dei criteri di assegnazione degli alloggi (art. 88,

n.13), mentre ha trasferito alle regioni ampi poteri di

programmazione e di gestione degli interventi pubblici nella materia

stessa (art. 93, comma primo), nonché di organizzazione del servizio

(sia pure da esercitare in conformità ai princìpi stabiliti dalla

emananda legge di riforma delle autonomie locali), con particolare

riguardo agli Istituti autonomi delle case popolari, considerati come

enti regionali (art. 93, comma secondo, in riferimento all'art. 13).

Nello stesso senso si è mossa la successiva legislazione statale

di settore, e particolarmente la legge 5 agosto 1978, n. 457, la

quale ha rafforzato i poteri programmatori della regione (art. 4),

riservando allo Stato (CIPE), per quel che concerne le assegnazioni

degli alloggi, la sola determinazione di "criteri generali"

(qualificazione, questa, più restrittiva di quella adottata con il

d.P.R. n. 616 del 1977).

Argomentando da tali dati normativi, con ovvio riferimento al

princìpio, desumibile dagli artt. 117 e 118 Cost., del parallelismo

tra funzioni amministrative e funzioni legislative della Regione,

questa Corte, con la sentenza n. 727 del 1988 - resa su questione

(incidentale) concernente il rispetto del riparto di competenze fra

Stato e Regione da parte della stessa legge regionale

dell'Emilia-Romagna n. 12 del 1984 ora impugnata -, ha infatti

affermato la detta competenza legislativa regionale.

L'affermazione non è contraddetta dalla attribuzione al Comune,

ex art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, della competenza

amministrativa ad emettere il provvedimento di assegnazione

dell'alloggio, anche se quest'ultima competenza sia ritenuta

comprensiva dell'adozione dei provvedimenti di revoca o di

annullamento dell'assegnazione e del provvedimento di dichiarazione

di decadenza dell'assegnatario. Al contrario, non potendosi ammettere

che con tale attribuzione a un Ente locale minore il d.P.R. n. 616

del 1977 abbia riservato allo Stato la relativa competenza

legislativa, dalla attribuzione medesima resta confermata la

configurazione, risultante dall'insieme della descritta normativa

statale, di una competenza legislativa regionale sia per quanto

concerne gli Istituti di case popolari, cioè gli enti gestori del

patrimonio indisponibile destinato all'esercizio del servizio sociale

di somministrazione di alloggi ai meno abbienti, che per quanto

riguarda l'assegnazione degli alloggi, considerata questa come

l'attività centrale, o almeno finale, del servizio stesso.

4. - Ciò posto, è da escludere la dedotta violazione di un

princìpio della legislazione statale desumibile dal cennato disposto

dell'art. 95 d.P.R. n. 616 del 1977.

Un vincolo per la legge regionale nel senso di non attribuire

all'Istituto autonomo delle case popolari (cui pure spettava secondo

il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035) o ad altro ente regionale, la

competenza amministrativa quanto ai provvedimenti di assegnazione - e

a quelli, omologhi, di revoca o annullamento dei medesimi o di

dichiarazione di decadenza dell'assegnatario - non potrebbe in ogni

caso ritenersi esteso all'emanazione degli ordini di rilascio nei

confronti degli occupanti sine titulo, almeno alla stregua della

normativa statale oggi in vigore.

Già secondo il suindicato d.P.R. n. 1035 del 1972 tali

provvedimenti erano regolati in modo del tutto diverso da quelli di

assegnazione e dagli altri omologhi suindicati, anche se per tutti

era stabilita la competenza del Presidente dell'Istituto autonomo

delle case popolari.

I provvedimenti di assegnazione, di revoca o annullamento dei

medesimi e di dichiarazione di decadenza dell'assegnatario erano

emanati i primi (art. 11) sulla base di una graduatoria degli

aspiranti formata da una Commissione presieduta da un magistrato e

composta da rappresentanti di enti e di categorie (art. 6), gli altri

su parere della stessa Commissione (artt. 15, 16, 17), tutti

atteggiandosi, anche per il descritto procedimento garantistico,

quali provvedimenti aventi la loro causa immediata nel rendimento del

servizio sociale della prestazione dell'alloggio ai meno abbienti e

quindi come atti di esercizio e di gestione di tale servizio. Gli

ordini di rilascio nei confronti degli occupanti sine titulo erano

invece emanati al di fuori del descritto procedimento o di altri

analoghi, così configurandosi come atti di autotutela della

proprietà pubblica o più in genere come atti di gestione del

patrimonio immobiliare destinato strumentalmente alla prestazione del

servizio, e come tali demandati all'ente proprietario o gestore del

patrimonio.

Né la diversa configurazione dei due ordini di provvedimenti può

dirsi superata dalle leggi statali successive. Il d.P.R. n. 616 del

1977, infatti, mentre attribuisce al Comune la competenza

amministrativa in tema di assegnazione (art. 95), non sopprime, ma

conserva e comunque subordina a scelte di competenza regionale la

figura dell'Istituto autonomo delle case popolari, quale ente

proprietario e gestore del patrimonio immobiliare suindicato (art.

93, comma secondo). E con tali caratteri e attribuzioni l'Istituto è

ancora considerato, oltre che dalla legge 8 agosto 1977, n. 513 (art.

25), dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, la quale, nel ribadire

l'attribuzione al comune della competenza amministrativa in tema di

assegnazione degli alloggi (art. 55), affida "agli enti gestori" la

regolarizzazione dei rapporti locativi con gli occupanti sine titulo

(art. 53), previo accertamento da parte della Commissione di cui al

d.P.R. n. 1035 del 1972, dei (soli) requisiti soggettivi prescritti

dall'art. 2 del decreto stesso.

Non può dunque ritenersi raggiunta, allo stato della legislazione

statale vigente, la reductio della proprietà o della gestione del

patrimonio immobiliare destinato alla prestazione del servizio

sociale della casa, o di entrambe, alla funzione, pur centrale e

finale, che si esprime nei provvedimenti di assegnazione e in quelli

omologhi dianzi richiamati, nella prospettiva di una globale,

unitaria gestione del servizio suddetto. Soltanto tale prospettiva,

se adottata con l'attribuzione in via generale al Comune della

gestione del servizio sociale stesso, potrebbe dar corpo al sospetto

avanzato dal giudice a quo; ma per ora al riguardo null'altro vi è

da registrare che la formulazione, ricorrente nei progetti di legge

sulla riforma degli enti locali, del princìpio della concentrazione

nel Comune di tutti i servizi sociali resi nell'ambito del territorio

comunale.

5. - Le considerazioni finora svolte mostrano l'inconsistenza anche

dell'ipotesi prospettata dal giudice a quo in via subordinata con

riferimento all'art. 117, comma secondo, sia per quel che concerne la

natura della competenza legislativa esercitata dalla regione, sia per

quel che concerne il contrasto - in realtà non ravvisabile - fra la

norma impugnata e l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977, interpretato

alla luce del sistema normativo statuale in cui esso si colloca.