Sentenza n. 113/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 723 del

codice penale e 110 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza,

approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, promosso con ordinanza

emessa il 27 novembre 1969 dal pretore di Livorno nel procedimento

penale a carico di Paci Cesare ed altri, iscritta al n. 158 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 143 del 10 giugno 1970.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1972 il Giudice relatore

Enzo Capalozza;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento penale contro Gianfranco Franconi per

aver agevolato, quale gestore di un pubblico esercizio, un gioco

d'azzardo (artt. 718, 719, n. 2, e 721 cod. pen.), e contro Amerigo

Bertini, Sirio Chiarugi, Gino Mazzoni, Cesare Paci, Raffaello Potenza e

Delio Tomei per averlo esercitato (artt. 720, n. 1, e 721 cod. pen.),

il pretore di Livorno, ritenendo di dovere derubricare i reati,

rispettivamente, in agevolazione ed esercizio di gioco non d'azzardo

vietato dal questore, con ordinanza del 27 novembre 1969, ha ritenuto

rilevante e non manifestamente infondato il dubbio di legittimità

costituzionale degli artt. 723 del codice penale e 110 del testo unico

delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773, in

riferimento agli artt. 3 e 25, secondo comma, della Costituzione.

Il pretore rileva, anzitutto, la diversità della questione da

quella, concernente l'omessa esposizione della tabella di cui al

medesimo art. 110 del citato t.u., decisa da questa Corte con sentenza

n. 88 del 1968.

Sull'assunta violazione dell'art. 25, secondo comma, della

Costituzione osserva, poi, che per i giochi vietati (a differenza di

quelli d'azzardo: art. 721 cod. pen.) mancherebbe nella legge

qualsiasi criterio indicativo, dato che la loro qualificazione è

rimessa all'autorità amministrativa, sia centrale (direzione generale

di pubblica sicurezza), mediante la elaborazione di un elenco valido

per tutta la Repubblica, sia periferica, col conferimento ad ogni

questore della potestà di aggiungere quei giochi che, per situazioni

locali, egli ritenga di dover vietare nel pubblico interesse (art. 195

regolamento t.u. leggi p.s. 6 maggio 1940, n. 635).

Per altro, essendo tali provvedimenti di carattere discrezionale,

il controllo del giudice, limitato alla mera legittimità, non sarebbe

sufficiente. Di qui la violazione del principio della riserva di legge,

che consentirebbe di attribuire ad altre fonti solo la competenza di

precisarne quegli elementi che richiedano una particolare valutazione

di natura esclusivamente tecnica, mai quella di creare figure di

illecito penale.

Ché in una valutazione del genere non potrebbe farsi rientrare il

giudizio di pericolosità dei giochi.

Sull'assunta violazione dell'art. 3 della Costituzione, per il

potere attribuito al questore di proibire un gioco limitatamente alla

sua provincia, il pretore, dopo essersi richiamato alla giurisprudenza

di questa Corte sulla necessità di una logica e adeguata

giustificazione, per una disciplina differenziata, nelle speciali

situazioni e condizioni locali, afferma che, in contrasto con tale

principio, la valutazione della particolarità delle situazioni

sarebbe, nella specie, affidata all'insindacabile discrezionalità del

questore.

Nel giudizio innanzi a questa Corte non vi è stata costituzione

delle parti private.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, è ritualmente intervenuto,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nel richiamarsi alla giurisprudenza di questa Corte sulla

legittimità di manifestazioni normative dell'amministrazione, che

restano fuori del precetto, il quale è di per sé integralmente

costituito con la generica imposizione di obbedienza agli atti e

provvedimenti amministrativi penalmente presidiati, l'Avvocatura deduce

che nelle norme denunziate la fattispecie criminosa sarebbe

perfettamente delineata nei suoi elementi essenziali.

In particolare, l'art. 723 cod. pen. individuerebbe l'attività

materiale ed i soggetti attivi del reato. All'autorità amministrativa

sarebbe rimessa soltanto la determinazione dei giochi da proibire,

nell'interesse pubblico, su di un piano tecnico non valutabile in

astratto, perché contingente, in rapporto, cioè, a mutevoli fattori

di carattere cronologico, topografico ed ambientale in ciascuna

provincia.

D'altro canto, essendo lo svolgimento del gioco in apposite sale

subordinato a licenza di polizia, pienamente legittima sarebbe

l'imposizione, nel pubblico interesse, della prescrizione di cui

all'art. 110 del t.u., anche per la garanzia giurisdizionale attribuita

allo stesso giudice penale (sent. n. 88 del 1968 cit.).

Dato che la proibizione dei giochi avviene alla stregua di

situazioni obiettive differenziate da luogo a luogo, l'Avvocatura

esclude, infine, anche la violazione del principio di uguaglianza. Considerato in diritto :

1. - Il pretore di Livorno ha sottoposto alla Corte la questione se

gli artt. 723 del codice penale e 110 del testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza - concernenti, rispettivamente, l'esercizio abusivo

dei giochi non d'azzardo, proibiti dall'autorità amministrativa, ed il

potere di quest'ultima di stabilire quali giochi siano da vietare -

violino l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in quanto la

valutazione della pubblica amministrazione sulla pericolosità dei

giochi sfuggirebbe, non essendo strettamente tecnica, al controllo di

mera legittimità del giudice ordinario e attribuirebbe

all'amministrazione la potestà a creare autonomamente nuove figure di

illecito; e l'art. 3 della Costituzione, per ingiustificata disparità

di trattamento tra i cittadini delle varie provincie, a causa del

differenziato apprezzamento dei questori circa la proibizione dei

giochi, nell'ambito della loro competenza territoriale.

2. - Non è violato il principio della riserva di legge di cui

all'art. 25, secondo comma, della Costituzione.

È da premettere che l'elencazione dei giochi non d'azzardo da

parte della pubblica amministrazione risponde - come ha esattamente

osservato l'Avvocatura dello Stato - ad una valutazione da cui non

esula il carattere tecnico, ove si attribuisca a tale espressione un

significato non meramente meccanico; e che gli atti e i provvedimenti

amministrativi di siffatto carattere, connessi a precetti penali posti

a garanzia della loro osservanza, sono da ritenere legittime

manifestazioni dell'attività normativa dell'amministrazione: per cui

il precetto penale risulta costituito dalla generica imposizione di

obbedienza a quegli atti e provvedimenti (si vedano, fra le altre, le

sentenze di questa Corte n. 103 del 1957; n. 4 del 1958; nn. 36 e 96

del 1964).

La Corte, inoltre, - senza prendere posizione sul controverso

problema se, inosservato che sia l'atto o provvedimento dell'autorità

amministrativa, cui sia collegata la sanzione penale comminata da una

norma, il precetto penalmente sanzionato vada identificato in questa

norma o in quell'atto o provvedimento - ha avuto già occasione di

affermare che non è violato il principio della riserva di legge in

materia penale "quando sia una legge (o un atto equiparato) dello Stato

- non importa se proprio la medesima legge che prevede la sanzione

penale o un'altra legge - a indicare con sufficiente specificazione i

presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei provvedimenti

dell'autorità non legislativa, alla trasgressione dei quali deve

seguire la pena" (sentenza n. 26 del 1966; vedasi anche la sentenza n.

168 del 1971).

Condizioni, queste, che si realizzano nel caso che ne occupa,

dappoiché sono, sia pure concisamente, soddisfatti i requisiti sopra

enunciati, essendo indicati la competenza a provvedere e i destinatari,

l'oggetto e i motivi del divieto.

Del resto, è tutt'altro che pacifica la tesi che la descrizione

integrale del fatto tipico debba essere esaurita dalla legge, cioè che

alla legge debba essere attribuito il monopolio della determinazione

delle fattispecie penalmente sanzionate: con la citata sentenza n. 36

del 1964 di questa Corte si è precisato, a proposito della

specificazione del contenuto di definiti elementi del fatto di reato

(elencazione degli stupefacenti da parte dell'autorità

amministrativa), che "il precetto penale, ai fini della riserva di

legge, riceve intera la sua enunciazione con la imposizione del

divieto, il quale contiene una idonea indicazione della condotta

vietata e dell'oggetto materiale del delitto".

3. - D'altro canto, le attività previste nelle norme denunziate

non sono liberamente consentite ai singoli in un pubblico esercizio,

bensì sono subordinate al rilascio al gestore di una autorizzazione

(art. 194 r.d. 6 maggio 1940, n. 635), la quale rientra, appunto, nei

compiti di istituto e nella sfera discrezionale dell'autorità di

polizia: autorizzazione che, se può essere negata, può a maggior

ragione essere limitata per motivi di "pubblico interesse" (art. 110,

primo comma, t.u. n. 773 del 1931), il cui concetto (come si desume

dall'art. 100, primo comma, dello stesso t.u.) sinteticamente comprende

l'ordine pubblico, la moralità pubblica, il buon costume e la

sicurezza dei cittadini.

4. - È da aggiungere che spettano pur sempre all'interessato,

oltre alla garanzia del reclamo, del ricorso e degli altri rimedi di

giurisdizione amministrativa (sentenza n. 88 del 1968), quella del

sindacato del giudice ordinario sulla conformità del divieto

all'ordinamento giuridico (citata sentenza n. 168 del 1971).

5. - Parimenti infondata è l'assunta violazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione. E, invero,

l'oggetto del provvedimento dell'autorità di pubblica sicurezza

concerne situazioni differenziate, tanto per le particolarità delle

varie zone in cui i giochi possono essere svolti, quanto per la diversa

localizzazione geografica in cui i giochi - anche con nome diverso

nelle singole zone - sogliono essere praticati.

A giusta ragione, l'Avvocatura dello Stato deduce che non vanno

trascurati dall'autorità amministrativa il fattore cronologico

(esigenze nascenti da ricorrenze festive, religiose, civili, di fiere,

di mercati, ecc.), il fattore topografico (pubblici esercizi siti in

prossimità di chiese, scuole, ospedali, ecc.), il fattore ambientale

(diffusione del vizio del gioco, ecc.).

Di qui la razionalità della competenza attribuita al questore,

nell'ambito della sua provincia, di rilasciare, nella sfera dei suoi

poteri discrezionali, l'autorizzazione all'esercizio dei giochi non

d'azzardo (ché quelli d'azzardo, al pari delle scommesse, sono

incondizionatamente proibiti: artt. 718,721 cod. pen.; 108, secondo

comma, e 110, secondo comma, t.u. delle leggi di pubblica sicurezza),

nonché di statuire quali di essi siano da vietare nel pubblico

interesse.