Sentenza n. 114/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 della

legge regionale del Trentino-Alto Adige 1 giugno 1954, n. 11 (norme per

l'approvazione dei conti consuntivi degli enti locali), promosso con

ordinanza emessa il 23 maggio 1972 dalla Corte dei conti - sezione I

giurisdizionale - nel giudizio di responsabilità nei confronti di

Stefanelli Francesco ed altro, iscritta al n. 323 del registro

ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 296 del 15 novembre 1972.

Visto l'atto d'intervento del Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige;

udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 1975 il Giudice

relatore Giovanni Battista Benedetti;

udito l'avv. Massimo Severo Giannini, per il Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento di responsabilità contabile promosso

contro Stefanelli Francesco, sindaco del Comune di Nago Torbole e la

Cassa di risparmio di Trento e Rovereto, nella qualità di tesoriere

del suddetto comune, rinviati a giudizio per rispondere in solido

rispettivamente della emissione e del pagamento, nel periodo 1

febbraio-17 marzo 1967, di alcuni mandati ritenuti irregolari, la Corte

dei conti, sezione I giurisdizionale, ravvisava la necessità di

acquisire agli atti del processo i conti consuntivi del predetto comune

relativi all'esercizio 1967 e precedenti onde riunire il giudizio di

responsabilità con quello di conto ai sensi dell'art. 44 del proprio

regolamento di procedura approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038.

Rilevato però che detta riunione non poteva avere luogo in quanto con

la legge regionale 1 giugno 1954, n. 11, contenente norme per

l'approvazione dei conti consuntivi degli enti locali, il giudizio di

conto, da necessario quale era, era stato trasformato in eventuale

(essendosi attribuito alla giunta provinciale il potere di considerare

definitivamente approvato il conto quando contro lo stesso non

risultavano proposti reclami od osservazioni da parte del tesoriere,

degli amministratori o di qualunque censito), la Corte, aderendo alla

richiesta del procuratore generale, con ordinanza emessa il 23 maggio

1972, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale degli

artt. 6 e 7 della citata legge regionale, in riferimento agli artt. 4,

n. 3, 5, n. 1, e 48 dello Statuto, approvato con legge costituzionale

26 febbraio 1948, n. 5, e all'art. 3, comma primo, della Costituzione.

Si osserva in primo luogo nell'ordinanza che il sistema attuato

dagli artt. 6 e 7 della legge incide profondamente non solo sulla

procedura del giudizio sui conti, ma anche sul contenuto della

giurisdizione contabile che è materia propria della potestà normativa

statale. Il legislatore regionale avrebbe perciò valicato i limiti

della sua competenza legislativa la quale è esclusiva in tema di

circoscrizioni comunali (art. 4, n. 3) e complementare in materia di

ordinamento dei comuni (art. 5, n. 1).

Le stesse norme poi, avendo trasformato in eventuale il giudizio

sui conti con l'attribuzione alla giunta provinciale del potere di

sottoporre il controllo al giudizio solo quando ricorrono particolari

circostanze, sarebbe in contrasto con l'art. 48, n. 5, dello Statuto

che attribuisce a tale organo soltanto la "vigilanza e la tutela sulle

amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di beneficenza e

assistenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti".

Le norme denunciate contrasterebbero, infine, col principio di

uguaglianza enunciato dall'art. 3 della Costituzione in quanto

assicurerebbero una situazione del tutto particolare a favore dei

tesorieri e amministratori degli enti locali di questa Regione.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la Regione

Trentino-Alto Adige, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo

Severo Giannini, con deduzioni depositate in cancelleria il 31 ottobre

1972.

Osserva anzitutto la difesa che l'emanazione della legge impugnata

si rese necessaria per colmare la lacuna creatasi in sede normativa

regionale allorché il controllo sugli enti locali, prima spettante ai

prefetti e ai consigli di prefettura, passò alla competenza della

giunta provinciale. Proprio in ossequio al principio di uguaglianza,

invocato dalla ordinanza, questa legge ha stabilito a quale organo

dovesse spettare nella Regione il controllo sui conti consuntivi degli

enti locali. La legge regionale ha modesta portata ed è tutt'altro che

rivoluzionaria dal momento che, salvo poche differenze, le sue

disposizioni sostanzialmente corrispondono a quelle contenute nel testo

unico della legge comunale e provinciale del 1934.

Nel sollevare la questione di legittimità costituzionale, afferma

la difesa, la Corte dei conti muove dal concetto erroneo, e del resto

ormai superato, che i consigli di prefettura svolgessero in ogni fase

della loro attività funzioni giurisdizionali. In realtà però

l'attività dei consigli era mista: in parte amministrativa e poi

giurisdizionale sicché, in tema di controllo sui conti degli enti

locali, accadeva che se il consiglio di prefettura non aveva rilievi da

fare il conto era approvato; se invece vi erano dei rilievi il

consiglio di prefettura si trasformava in organo giurisdizionale per

decidere sul conto.

Orbene, proprio per ovviare a questa commistione di funzioni, la

legge regionale, con le norme contenute negli artt. 6 e 7 ha inteso

regolare unicamente la fase e l'attività amministrativa del controllo

sui conti da parte della giunta provinciale. Tali norme, infatti,

prevedono che scaduto il termine (30 giorni) di pubblicità del conto

questo sia trasmesso alla giunta senza documenti giustificativi, se non

vi sono osservazioni, deduzioni o reclami, e con tali documenti nel

caso contrario; la giunta procede al riscontro contabile e all'uopo

può, in via istruttoria, svolgere accertamenti. Se questi si chiudono

positivamente il conto è approvato col decorso del termine di due

mesi; se invece si riscontrano irregolarità la giunta rimette il conto

all'organo giurisdizionale contabile, ossia, alla Corte dei conti.

È pertanto evidente, ad avviso della difesa, che il procedimento

contemplato dagli artt. 6 e 7 della legge regionale riguarda solo la

fase amministrativa di controllo e pienamente legittime devono quindi

considerarsi le loro disposizioni. Considerato in diritto :

1. - Secondo l'ordinanza della Corte dei conti gli artt. 6 e 7

della legge regionale del Trentino-Alto Adige 1 giugno 1954, n. 11,

recante norme sui conti consuntivi degli enti locali, sarebbero

costituzionalmente illegittimi sia perché contengono disposizioni sui

giudizi relativi a tali conti che non potevano essere dettate dal

legislatore regionale, perché privo della relativa potestà, sia

perché contraddicono a principi fondamentali della legislazione

statale nella stessa materia.

La questione è fondata.

2. - È principio generale del nostro ordinamento che il pubblico

denaro proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al

soddisfacimento dei pubblici bisogni debba essere assoggettato alla

garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia

che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale.

Requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della

necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di

provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque

maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente è consentito

sottrarsi a questo fondamentale dovere. Se la giurisdizione contabile

non avesse tale carattere non potrebbe assolvere alla sua obbiettiva

funzione di garanzia ed è per questo che nel nostro sistema l'obbligo

del rendiconto giudiziale (salvo deroghe temporanee ed eccezionali per

i conti consuntivi degli enti locali tassativamente disposte con leggi

per il periodo bellico e post-bellico fino alle gestioni relative

all'esercizio finanziario 1953) ha trovato costante applicazione.

3. - Ciò premesso, venendo all'esame delle disposizioni impugnate,

è agevole dimostrare che con le stesse la Regione non si è limitata a

disciplinare - come afferma - un controllo meramente amministrativo sui

conti degli enti locali, ma ha in concreto rimesso l'accertamento della

regolarità della gestione dei mezzi pubblici, quando ricorrano

determinate circostanze, all'organo locale di controllo, anziché

all'organo giurisdizionale contabile. Dispongono infatti tali norme che

all'esame del conto la giunta provinciale procede senza documenti

giustificativi se entro il termine di scadenza dalla sua pubblicazione

non siano presentate deduzioni, osservazioni e reclami e che il conto

stesso si considera approvato trascorsi due mesi dalla data in cui è

alla stessa pervenuto, qualora le sue risultanze non formino oggetto di

contestazione del tesoriere, degli amministratori o di qualsiasi altro

censito e non contrastino con l'accertamento sommario di regolarità

fatto dalla giunta; solo nel caso contrario, in cui si riscontrino

irregolarità, la giunta rimette il conto all'organo giurisdizionale

contabile.

Ora è evidente che per effetto del sistema instaurato si è in

concreto attribuito ad un organo di controllo una facoltà che

condiziona l'effettiva operatività dell'organo giurisdizionale

contabile; si è conferita cioè ad un organo amministrativo, nel

concorso di determinate circostanze, la potestà di esprimere un

giudizio di regolarità contabile che istituzionalmente spetta ad un

organo giurisdizionale. Si è per conseguenza operata la trasformazione

della giurisdizione contabile da necessaria ed inderogabile quale deve

essere, per poter assolvere alla sua funzione di garanzia di corretta

gestione del pubblico denaro, in eventuale, giacché ora il deferimento

del conto all'organo giurisdizionale contabile è subordinato

all'accertamento della sua irregolarità compiuto dalla giunta. Né

varrebbe obbiettare che il mancato deferimento si riferisce soltanto ai

conti non contestati per i quali il giudizio ha solo carattere formale,

giacché il principio della necessarietà del giudizio di conto non

tollera deroghe di sorta e, del resto, anche la dichiarazione di

regolarità di un conto, con il conseguente discarico dell'agente, ha

natura giurisdizionale e spetta esclusivamente al giudice contabile.

La conseguenza pratica di siffatta normativa è stata che nessun

conto degli enti locali di questa Regione - nella quale fin dalla sua

istituzione sono stati soppressi i consigli di prefettura ed in loro

luogo non è stato creato altro organo con corrispondenti funzioni in

materia giurisdizionale contabile - è stato sottoposto all'esame della

Corte dei conti, che è da ritenersi ora giudice competente, anche in

primo grado, per la contabilità degli enti di cui trattasi.

4. - Le considerazioni che precedono valgono a dimostrare come le

norme censurate abbiano profondamente alterato un principio cardine su

cui si basa la giurisdizione contabile. Fondati sono perciò i motivi

di incostituzionalità prospettati nell'ordinanza di rimessione sia

perché la Regione, avendo disposto in materia giurisdizionale, ha

valicato i limiti delle sue competenze normative e amministrative quali

risultano delineate negli artt. 4, n. 3, 5, n. 1, e 48 dello Statuto,

sia per aver dato luogo ad una palese situazione di disparità di

trattamento tra gli agenti contabili dei propri enti locali - per i

quali il giudizio è divenuto in via permanente soltanto eventuale -

rispetto agli agenti contabili degli enti locali del restante

territorio nazionale per i quali, invece, la necessità di rendere il

conto al giudice contabile continua ad essere obbligo inderogabile.