Sentenza n. 116/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4,

5, 6 e 8 della legge 9 aprile 1990, n. 87 (Interventi urgenti per la

zootecnia), promosso con i ricorsi delle Province di Trento e Bolzano

e della Regione Emilia-Romagna notificati il 26 e 25 maggio 1990,

depositati in cancelleria il 31 maggio ed il primo giugno 1990 ed

iscritti ai nn. 39, 40 e 41 del registro ricorsi 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento e di

Bolzano, Roland Riz per la Provincia di Bolzano, Giandomenico Falcon

per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio La

Porta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ricorsi di identico contenuto, notificati il 26

maggio 1990, le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno

impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8 della legge 9 aprile 1990, n.

87 (Interventi urgenti per la zootecnia) per violazione degli artt.

8, n. 21; 9, n. 3 e n. 8; 16; 69 ss. e 104, primo comma, del d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)

e delle relative norme di attuazione.

Ad avviso delle ricorrenti le disposizioni impugnate

risulterebbero lesive della competenza provinciale esclusiva in

materia di agricoltura e zootecnia (di cui all'art. 8, n. 21, ed

all'art. 16, primo comma, dello Statuto) nonché della competenza

provinciale concorrente in materia di commercio e di incremento della

produzione industriale (di cui all'art. 9, n. 3 e n. 8, dello stesso

Statuto), avendo disposto interventi statali di programmazione,

direzione, incentivazione e sostegno finanziario nel settore

zootecnico che si verrebbero a sovrapporre a quelli già attuati

dalla legislazione provinciale, emanata nell'esercizio delle

competenze sopra richiamate. A fronte di tali competenze

residuerebbe, infatti, allo Stato - sempre a giudizio delle

ricorrenti - il solo potere di dettare principî e criteri generali

nell'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, restando

invece preclusa l'emanazione di disposizioni puntuali e di dettaglio

quali sarebbero quelle espresse dalle impugnate disposizioni.

Le censure investono, in particolare: l'art. 1, che dispone

l'istituzione di un "Comitato per la ristrutturazione del settore

zootecnico" nonché la costituzione, presso il Ministero

dell'agricoltura e foreste, di un "Fondo per la ristrutturazione e il

risanamento del settore zootecnico", per la cui dotazione viene

stabilito (all'art. 8) lo stanziamento di lire 340 miliardi; l'art.

2, che impegna il Comitato a redigere un programma nazionale di

intervento nel settore zootecnico da rimettere alla approvazione del

C.I.P.E.; l'art. 3, dove, nel disciplinare la composizione del

Comitato, si prevede che solo tre dei suoi sette membri siano

nominati dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome, in rappresentanza di tutti gli enti presenti nella

Conferenza stessa; l'art. 4, che definisce i compiti del Comitato,

attribuendo ad esso, tra l'altro, l'approvazione dei progetti di

ristrutturazione e sviluppo delle imprese del settore zootecnico e la

concessione dei relativi finanziamenti nonché la concessione di

contributi per la capitalizzazione delle società cooperative e loro

consorzi; infine, l'art. 5, dove si dispone la costituzione di una

società per azioni, con capitale di maggioranza sottoscritto dal

Ministero dell'agricoltura, per l'attuazione degli interventi decisi

dal Comitato e per lo svolgimento di altri compiti di incentivazione

e sostegno finanziario a favore delle imprese operanti nel settore.

Il complesso delle suddette disposizioni, secondo le ricorrenti,

sarebbe tale da superare i confini del legittimo esercizio della

funzione statale di indirizzo e coordinamento, determinando, con la

previsione di provvedimenti puntuali di approvazione di progetti e di

concessione di incentivi e finanziamenti, una invasione delle

competenze riservate alle Province autonome: e questo tanto più ove

si consideri che, in questa materia, la funzione di indirizzo e

coordinamento risulterebbe già esercitata mediante la

predisposizione ed approvazione da parte del C.I.P.E. del piano

agricolo nazionale e di quello forestale, di cui all'art. 2 della

legge 8 novembre 1986, n. 752. Né sarebbe giustificato, nel caso di

specie, un intervento statale che, al di fuori della funzione di

indirizzo e coordinamento, si ponesse a tutela di un preteso

interesse nazionale, posto che un siffatto intervento potrebbe

legittimamente esplicarsi solo a fronte di una esigenza unitaria,

insuscettibile di frazionamento, in ordine alla quale sia urgente

provvedere e sempre che l'intervento stesso si sostanzi in misure

strettamente necessarie ed essenziali al perseguimento del fine:

condizioni queste non ricorrenti, secondo le due Province autonome,

nel caso in questione.

Infine, la legge impugnata risulterebbe lesiva della autonomia

finanziaria delle due Province, di cui agli artt. 69 e seguenti dello

Statuto, per aver stabilito che gli interventi finanziari in un

settore di competenza provinciale esclusiva siano erogati da un

organismo governativo quale il Comitato previsto dalla stessa legge,

anziché attribuiti pro quota alle Province medesime. Tale previsione

risulterebbe, in particolare, lesiva del principio di cui all'art. 5

della legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento

della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province

autonome di Trento e Bolzano con la riforma tributaria), approvata ai

sensi dell'art. 104 dello Statuto, in base al quale le Province

avrebbero dovuto partecipare alla ripartizione del Fondo istituito

dalla legge impugnata, così come di ogni altro fondo speciale

istituito "per garantire livelli minimi di prestazioni in modo

uniforme su tutto il territorio nazionale".

2. - Con ricorso notificato il 25 maggio la Regione Emilia-Romagna

ha impugnato gli artt. 1, primo e secondo comma, 3, 4, 5, 6 e 8 della

stessa legge 9 aprile 1990, n. 87, per violazione degli artt. 117,

primo comma, 118, primo comma, e 119, primo e secondo comma, della

Costituzione.

La Regione espone che in materia di zootecnia gli artt. 66 e 67

del d.P.R. 24 agosto 1977, n. 616, hanno affermato la piena

competenza regionale, ammettendo interventi dello Stato unicamente in

relazione agli impianti di interesse nazionale e in attuazione di

indirizzi fissati in sede di programmazione nazionale.

Successivamente, la legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale

per l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura) ha

previsto una speciale disciplina per interventi statali a carattere

"orizzontale". Tale assetto normativo, conforme al dettato

costituzionale, risulterebbe irrazionalmente sconvolto, ad avviso

della Regione, dalla legge impugnata che riattribuirebbe stabilmente

ed organicamente allo Stato funzioni e finanziamenti già assegnati

alle Regioni, senza alcun riferimento ad oggetti o interessi di

carattere ultraregionale o ad interventi di natura straordinaria in

grado di giustificare tali disposizioni.

In particolare, la Regione ritiene costituzionalmente illegittimi

l'art. 1, primo comma, l'art. 4, primo comma, e l'art. 3 della legge

n. 87 del 1990, in quanto attribuiscono alla competenza di organi

statali compiti di programmazione, finanziamento e incentivazione che

costituiscono parte integrante e fondamentale della materia

"zootecnia", costituzionalmente spettante alla stessa Regione; l'art.

5, primo e secondo comma, e l'art. 6, in quanto prevedono

l'affidamento di compiti di natura finanziaria nel settore

zootecnico, di competenza regionale, ad una società di diritto

privato controllata dal Ministero dell'agricoltura; l'art. 3, secondo

comma, in quanto attribuisce al Comitato per la ristrutturazione del

settore zootecnico - del quale, peraltro, la Regione non contesta

l'istituzione e l'esistenza - la titolarità di compiti di

amministrazione attiva propri della Regione; l'art. 1, secondo comma,

e 8, primo comma, lett. a), in quanto determinano lo stanziamento di

fondi statali per gli interventi sopra detti anche attraverso il

ritrasferimento al Ministero dell'agricoltura di fondi già assegnati

alle Regioni dalla citata legge n. 752 del 1986. Osserva inoltre la

Regione che non può essere riconosciuto allo Stato un potere di

spesa nelle materie di competenza regionale non collegato

all'esercizio di compiti statali non trasferiti.

3. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, concludendo per la infondatezza delle questioni

sollevate.

In merito ai ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e

di Bolzano, l'Avvocatura dello Stato riferisce alla legge impugnata

le caratteristiche di un intervento straordinario e temporaneo dello

Stato, volto al risanamento ed alla ristrutturazione del settore

zootecnico e delle imprese in esso operanti, per adeguarne la

produzione e la commercializzazione alle esigenze del mercato. Tale

intervento deve armonizzarsi (art. 2, primo comma, lett. b, n. 1) con

il piano agricolo nazionale e con il piano di settore previsto dalla

legge n. 752 del 1986 e si sostanzia in un programma che, ai fini

dell'approvazione da parte del C.I.P.E., viene predisposto da un

Comitato nel quale le Regioni e le Province autonome sono presenti

con propri rappresentanti. Sarebbe pertanto assicurato il concorso

delle Regioni e delle Province autonome alla elaborazione delle linee

d'intervento così come allo svolgimento della fase attuativa,

essendo previsto che le Regioni territorialmente interessate siano

sentite per gli interventi attuati direttamente dal Comitato. Per

quanto concerne poi gli interventi attuati tramite la società

finanziaria di cui all'art. 5, essi non potrebbero essere realizzati

che sulla base di direttive impartite dallo stesso Comitato, il

quale, pur nel silenzio della legge, dovrebbe in ogni caso richiedere

il parere delle Regioni e delle Province autonome in ordine a tali

determinazioni.

Ad avviso dell'Avvocatura non sussisterebbe, infine, la pretesa

violazione dell'autonomia finanziaria delle Province autonome, dal

momento che la stessa viene riferita a norme, quali quelle contenute

nella legge 30 novembre 1989, n. 386, che non hanno rango

costituzionale e che si limitano a rinviare alle singole leggi

istitutive per quanto concerne i criteri e le modalità della

partecipazione delle Province alla ripartizione dei fondi speciali.

4. - Considerazioni del tutto analoghe sono svolte dalla difesa

dello Stato anche in ordine al ricorso della Regione Emilia-Romagna.

Con riferimento a tale ricorso, l'Avvocatura riafferma che gli

interventi previsti dalla legge, in quanto finalizzati alla

regolazione del mercato, andrebbero inquadrati nell'ambito delle

azioni richiedenti un livello nazionale unitario di gestione e, come

tali, non inquadrabili nelle competenze trasferite alle Regioni dal

d.P.R. n. 616 del 1977. Per quanto concerne poi la lamentata

riappropriazione di fondi già assegnati alle Regioni, l'Avvocatura

rileva che la legge impugnata, per il reperimento della copertura

della spesa, in parte ha ridotto fondi già assegnati allo Stato

dall'art. 4 della legge n. 752 del 1986 e in parte ha inciso, ma in

termini trascurabili, sulla quota di riparto da assegnare a ciascuna

Regione in base all'art. 3 della stessa legge.

5. - In prossimità dell'udienza le Province autonome di Trento e

di Bolzano e la Regione Emilia-Romagna hanno presentato memorie per

sviluppare i motivi del ricorso e controdedurre alle osservazioni

dell'Avvocatura dello Stato.

Le Province autonome contestano, in particolare, che la legge

impugnata possa legittimarsi come intervento di carattere

straordinario e temporaneo, in quanto, al di là dei termini

utilizzati, il contenuto effettivo delle sue disposizioni

risulterebbe finalizzato ad un riassetto strutturale del settore e,

quindi, alla realizzazione di una nuova disciplina permanente della

materia. Né, d'altro canto, la disciplina impugnata potrebbe

ritenersi riservata allo Stato in quanto inerente alla "regolazione

del mercato agricolo" (art. 8, lett. f), d.P.R. n. 279 del 1974), dal

momento che tale riserva riguarda soltanto gli interventi che hanno

influenza diretta sui termini costitutivi del mercato, quali la

domanda, l'offerta, i prezzi, i costi di produzione etc. (secondo

quanto affermato nella sent. n. 994 del 1988).

Si ribadisce, inoltre, che la sottoposizione al C.I.P.E. del

programma di cui all'art. 2 della legge impugnata, intervenendo solo

in una fase successiva alla redazione del programma in questione, non

risolverebbe l'illegittima esclusione delle Province autonome dalla

partecipazione alle scelte programmatiche di settore così come,

nella fase attuativa, le Province risulterebbero escluse da tutti gli

interventi di cui all'art. 5 della legge.

Per quanto concerne, infine, le norme della legge n. 386 del 1989,

si afferma che esse, pur prive di rango costituzionale, hanno

carattere "rinforzato", per essere state approvate con la speciale

procedura di cui all'art. 104 dello Statuto e pertanto non potrebbero

essere abrogate o derogate da norme successive che non siano state

adottate con la medesima speciale procedura.

6. La Regione Emilia-Romagna, nella propria memoria, contesta che

l'impugnata disciplina possa essere ricondotta alla competenza

statale di regolazione del mercato, essendo rivolta alla promozione

della ristrutturazione delle imprese zootecniche e, quindi, proprio a

quegli interventi sulle strutture agricole che l'art. 66, lettere d)

e e), del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce alla competenza

regionale.

Le stesse caratteristiche degli interventi previsti sarebbero in

contrasto con la pretesa temporaneità e straordinarietà degli

stessi, mirando a realizzare compiti permanenti dell'azione pubblica

nel settore agricolo.

Gli interventi stessi non avrebbero, infine, carattere aggiuntivo

rispetto a quelli ordinariamente disciplinati dalla legge n. 752 del

1986, ma si porrebbero come sostitutivi rispetto ad essi ed alle relative competenze regionali. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi investono numerose disposizioni della legge 9

aprile 1990, n. 87, recante "Interventi urgenti per la zootecnia". In

particolare, i ricorsi promossi dalle Province autonome di Trento e

di Bolzano impugnano di tale legge gli artt. da 1 a 5; il ricorso

promosso dalla Regione Emilia-Romagna gli artt. 1, primo comma, in

connessione con gli artt. 3, 4 e 5; 1, secondo comma, in connessione

con l'art. 8; 3, secondo comma; 4, primo e terzo comma; 5, primo e

secondo comma, in connessione con l'art. 6.

Poiché le questioni che vengono prospettate si presentano o

identiche o analoghe o connesse, i ricorsi possono essere riuniti per

essere decisi con unica pronuncia.

2. - La legge 9 aprile 1990, n. 87 assume come obbiettivo

fondamentale "il risanamento e la ristrutturazione della produzione e

della commercializzazione nel settore zootecnico", così da garantire

l'adeguamento di tale settore, secondo criteri di economicità, alle

esigenze del mercato.

A tal fine nella legge viene prevista la costituzione, presso il

Ministero dell'agricoltura e delle foreste, di un Comitato per la

ristrutturazione del settore zootecnico, affiancato da un Fondo

speciale, di durata quinquennale, cui è attribuita la dotazione

complessiva di 340 miliardi (art. 1). Il Comitato è presieduto dal

Ministro dell'agricoltura ed è composto da tre rappresentanti

dell'amministrazione statale e da tre rappresentanti delle Regioni

designati dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome. L'organo dura in carica cinque anni ed attua gli

interventi previsti dalla legge sia direttamente che tramite una

società per azioni, con capitale sottoscritto per almeno il 51% dal

Ministero dell'agricoltura e per la quota restante da istituti di

credito di diritto pubblico, privati o cooperativi, da enti pubblici,

anche territoriali, o da società il cui capitale sia per la

maggioranza detenuta da imprenditori agricoli o loro organismi

associativi (artt. 3 e 5).

Con riferimento alle funzioni, la legge conferisce al Comitato

poteri sia di programmazione (art. 2) che gestionali (art. 4).

Sul piano della programmazione spetta al Comitato provvedere, previa verifica della situazione del settore, alla redazione di un

programma di intervento diretto a formulare le linee generali di

ristrutturazione del settore zootecnico nonché i criteri per la più

efficace gestione delle risorse finanziarie destinate allo stesso

settore. Il programma viene sottoposto dal Ministro all'approvazione

del C.I.P.E. con il rispetto delle procedure di cui all'art. 2 della

legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale per l'attuazione di

interventi programmati in agricoltura).

Sul piano gestionale la legge attribuisce al Comitato il compito

di approvare i progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati

dalle imprese operanti nel settore zootecnico; di disporre

finanziamenti anche in conto capitale a favore di società ed imprese

ritenute essenziali per le finalità della legge; di concedere

contributi finalizzati alla capitalizzazione di società o loro

consorzi; di concedere contributi sui mutui di cui all'art. 15,

sedicesimo comma, della legge 4 marzo 1988, n. 67. Per questo

complesso di interventi la legge prevede (art. 4, terzo comma) il

parere, obbligatorio ma non vincolante, delle Regioni

territorialmente interessate.

La società per azioni promossa dal Comitato, oltre a svolgere i

compiti che lo stesso Comitato può affidarle, è autorizzata dalla

legge ad accordare fideiussioni su operazioni creditizie; ad

effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al mercato; a

concedere finanziamenti per interventi relativi ad azioni di

risanamento e liquidazione di società; ad acquisire quote di

partecipazione in altre società (art. 5).

La legge prevede, infine, alcune norme in tema di organizzazione

di detta società (artt. 6 e 7) e di copertura degli oneri finanziari

connessi all'attuazione dei vari interventi (art. 8).

3. - Questa disciplina viene impugnata nella sua quasi totalità

dai ricorsi in esame.

In particolare, le Province autonome di Trento e di Bolzano -

nell'ipotesi che la legge dovesse ritenersi applicabile anche ai loro

territori - contestano: a) l'uso illegittimo della funzione di

indirizzo e coordinamento statale in una materia (patrimonio

zootecnico) riservata alla competenza esclusiva provinciale; b)

l'assenza o l'insufficiente presenza delle Regioni e delle Province

autonome negli organi e nelle procedure previste dalla legge; c) la

lesione dell'autonomia finanziaria garantita alle Province dallo

Statuto speciale, per avere la legge escluso le stesse - in

violazione dell'art. 5, primo comma, della legge 30 novembre 1989, n.

386 - dalla ripartizione del Fondo speciale affidato al Comitato.

A sua volta la Regione Emilia-Romagna censura: a) la violazione

delle competenze regionali nella materia della zootecnia, così come

delineate negli artt. 66 e 67 del d.P.R. 24 agosto 1977, n. 616 e

nella legge 8 novembre 1986, n. 752; b) la lesione delle stesse

competenze regionali attuata attraverso l'affidamento ad una società

di diritto privato delle funzioni amministrative spettanti alla

Regione; c) la lesione dell'autonomia finanziaria regionale per avere

la legge impugnata ritrasferito all'amministrazione statale fondi

già assegnati alle Regioni per interventi in agricoltura.

A tali censure la difesa dello Stato replica sottolineando in

particolare: a) il carattere "straordinario e temporaneo" degli

interventi previsti dalla legge nonché la loro connessione con

l'"interesse nazionale per la regolazione del mercato agricolo"; b)

l'adeguatezza della partecipazione regionale e provinciale ai vari

strumenti, di programmazione e gestionali, previsti dalla legge; c)

l'assenza di una lesione dell'autonomia finanziaria, sia con

riferimento alla disciplina speciale posta dallo Statuto per le Province autonome che alla disciplina generale formulata dalla

Costituzione per le Regioni ordinarie.

4. - Le questioni sollevate con i ricorsi in esame sono, in parte,

fondate.

Va innanzitutto disattesa la tesi avanzata della difesa statale

secondo cui la legge in contestazione verrebbe a realizzare un

intervento di carattere "straordinario e temporaneo" e pertanto tale

da giustificare - secondo principi ripetutamente affermati da questa

Corte (cfr. sentt. n. 217 del 1988 e nn. 324, 399 e 459 del 1989) -

una limitata compressione da parte dello Stato della sfera delle

competenze costituzionalmente spettanti alle Regioni ed alle Province

autonome. E invero è lo stesso impianto della legge n. 87, quale si

viene a delineare attraverso le finalità ed i contenuti dalla stessa

espressi, che non consente di riferire alla disciplina in esame -

nonostante il titolo adottato dalla legge (dove si parla di

"interventi urgenti") e la durata quinquennale prevista per

l'operatività del Fondo e per l'azione del Comitato (art. 1, terzo

comma, e art. 3, secondo comma) - le caratteristiche dell'intervento

"straordinario e temporaneo". Basti solo considerare che la legge -

destinata a operare per l'intero territorio nazionale - pone a

proprio obbiettivo fondamentale una finalità, quale il riassetto del

settore zootecnico, che non appare limitata nel tempo, tanto più che

la stessa viene perseguita attraverso un "programma di intervento"

collegato e coordinato agli ordinari strumenti di programmazione in

materia di politica agricola disciplinati dalla legge 8 novembre

1986, n. 752.

Si aggiunga che gli interventi previsti dalla disciplina in esame

a favore delle imprese operanti nel settore (finanziamenti in conto

capitale; contributi per capitalizzazioni o per mutui; fideiussioni

etc.) si vengono tutti a inquadrare nell'ordinaria azione di sostegno

pubblico a favore di attività economiche socialmente rilevanti,

senza alcun collegamento con fattori di carattere straordinario

riconducibili al quadro di una particolare emergenza. In questa

ottica, lo stesso assetto organizzativo previsto dalla legge con la

costituzione del Comitato e del Fondo (di cui all'art. 1) tende ad

assumere, nonostante il termine quinquennale apposto, una

connotazione di stabilità, anche in relazione al fatto che lo

strumento operativo attuato mediante la costituzione della società

per azioni di cui all'art. 5 non risulta sottoposto ad alcun limite

temporale.

Parimenti non può trovare accoglimento la tesi, sempre avanzata

dall'Avvocatura dello Stato, che porterebbe ad individuare il

fondamento della legge n. 87 in un "interesse di evidente carattere

nazionale", quale quello inerente al "miglioramento delle condizioni

del mercato" e, di conseguenza, ad applicare alla materia regolata da

tale legge la riserva di competenza statale in tema di "regolazione

del mercato" prevista dall'art. 71, primo comma, lett. b) del d.P.R.

n. 616 del 1977 (e per le Province di Trento e Bolzano dall'art. 8,

lett. f, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279). Se è vero, infatti, che

la legge n. 87, nell'art. 1, richiama le "esigenze del mercato", è

anche vero che il fine primario della disciplina in contestazione va

comunque individuato non nella "regolazione del mercato", bensì nel

"risanamento" e nella "ristrutturazione" delle imprese operanti nel

settore zootecnico. La legge in questione non svolge, pertanto,

quella "diretta influenza o incidenza sui termini costitutivi del

mercato, quali la domanda e l'offerta, i prezzi, i costi di

produzione, e così via", che questa Corte ha ritenuto di dover

indicare come il presupposto fondamentale per la presenza di un

intervento di "regolazione del mercato" di competenza statale (cfr.

sentt. n.994 del 1988 e n. 433 del 1987), mentre non risulta, d'altro

canto, sufficiente, a questo fine, il mero nesso strumentale che di

volta in volta potrebbe essere individuato tra l'oggetto

dell'intervento e la politica del mercato agricolo (cfr. sent. n. 304

del 1987).

Esclusa, dunque, la possibilità di riferire alla disciplina in

esame sia la natura di intervento di carattere "straordinario e

temporaneo" sia il carattere di normazione indirizzata alla

"regolazione del mercato agricolo", la legge n. 87 del 1990 dovrà

essere correttamente collocata nel quadro degli ordinari interventi

attinenti alla programmazione di settore relativa alla materia

agricola e forestale. Questo quadro, com'è noto, trova oggi la sua

base normativa nella legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale

per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura), dove si

prevede l'adozione di un piano agricolo nazionale che viene ad

articolarsi in vari strumenti (programma quadro; piani specifici di

intervento; direttive di coordinamento). Non è, dunque, un caso che

la legge n. 87 ponga al centro della propria disciplina la redazione

da parte del Comitato di un "programma di intervento" destinato a

definire le linee generali di ristrutturazione del settore zootecnico

"in armonia con le finalità del piano agricolo nazionale e del piano

specifico di intervento di cui all'art. 2 della legge 8 novembre

1986, n. 752", programma sottoposto all'approvazione del C.I.P.E. nel

rispetto delle stesse procedure previste per il piano agricolo

nazionale (art. 2, primo e secondo comma).

5. - Il richiamo al quadro di riferimento espresso dalla legge n.

752 del 1986 - che in varie sue disposizioni ha già formato oggetto

di esame da parte di questa Corte (cfr. sent. n.1145 del 1988) - conduce innanzitutto ad escludere la fondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate sia nei confronti dei profili

organizzativi che nei confronti delle competenze di programmazione,

di cui agli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge n. 87.

E invero, sul piano delle norme costituzionali relative alla

distribuzione delle competenze nella materia agricola e forestale,

nulla si oppone al fatto che una legge statale, che intenda

provvedere alla definizione di un sistema compiuto di programmazione

settoriale di livello nazionale, possa procedere alla costituzione,

nell'ambito dell'amministrazione centrale, di un organo speciale a

composizione mista (nella specie, di un Comitato per la

ristrutturazione del settore zootecnico), investito della verifica

della situazione del settore e della conseguente redazione di un

programma di intervento, amministrativo e finanziario, coordinato con

altri strumenti programmatori di portata più ampia e destinato a

porre principi e criteri direttivi di carattere generale, relativi al

settore.

Così come, sempre sul piano costituzionale, non sussistono, in

linea di principio, ostacoli al fatto che l'organo speciale possa

avvalersi di un fondo, provvisto di una specifica dotazione, cui

risulti affidato il compito, connesso all'attività di

programmazione, di interventi aggiuntivi di interesse nazionale nelle

materie spettanti alla competenza regionale o provinciale ovvero che

allo stesso organo possa essere affiancata una struttura operativa di

natura privata (società per azioni a prevalente partecipazione

statale), destinata a operare nel mercato con gli strumenti propri

del diritto privato.

In tutte queste ipotesi - rispecchiate negli artt., 1, 3 e 5 della

legge impugnata - è il potere di autoorganizzazione dello Stato che

viene in gioco e che consente al legislatore nazionale di adottare le

forme e gli strumenti ritenuti più appropriati ai fini

dell'esercizio di una competenza statale di programmazione o del

perseguimento di un interesse che investe il livello nazionale.

Passando poi dal piano organizzativo a quello delle competenze,

nessuna lesione della sfera regionale o provinciale è dato desumere

dalla disciplina posta dall'art. 2 della legge n. 87 in tema di

programmazione degli interventi nel settore zootecnico: e questo sia

in relazione alla procedura di approvazione del "programma di

intervento", che - ricalcando lo schema previsto dall'art. 2 della

legge n. 752 del 1986 - prevede un doppio livello di partecipazione

delle Regioni e delle Province autonome (attraverso la Commissione

interregionale di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281

e attraverso il Comitato di settore di cui all'art. 2, quarto comma,

della legge n. 752 del 1986); sia in relazione ai contenuti del

programma, descritti dall'art. 2, primo comma, che, per il loro

carattere di indirizzi generali, sono tali da non compromettere la

sfera gestionale spettante alle Regioni, risultando altresì

rispettosi (quantomeno nella loro astratta enunciazione) anche dei

più rigorosi limiti operanti a favore della competenza di tipo

esclusivo attribuita, in materia di agricoltura, alle Province

autonome (cfr. sent. n. 1145 del 1988, par. 2.1 e 2.2).

6. - Sempre sul terreno delle competenze, diversa risulta, invece,

la valutazione della disciplina posta nell'art. 4, primo e terzo

comma, della legge impugnata.

L'art. 4, primo comma, conferisce, infatti, al Comitato compiti la

cui assegnazione all'organo centrale non può trovare alcuna

giustificazione né sul piano della funzione d'indirizzo e

coordinamento né su quello del possibile perseguimento di un

interesse di carattere nazionale. L'approvazione dei progetti di

ristrutturazione e sviluppo presentati dalle imprese di allevamento,

produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti

zootecnici; la concessione di finanziamenti anche in conto capitale

necessari a coprire non più del settanta per cento dei costi

inerenti ai piani di ristrutturazione e di sviluppo approvati dal

Comitato; la concessione alle cooperative ed ai loro consorzi di

contributi finalizzati alla capitalizzazione; la concessione di

contributi sui mutui di cui all'art. 15, comma sedici, della legge n.

67 del 1988, sono, tutti, interventi di natura concreta e puntuale

che, ove non risultino giustificati dalla presenza di un comprovato

interesse di carattere nazionale, si presentano lesivi delle

attribuzioni spettanti, in materia di agricoltura, alle Regioni ed

alle Province autonome. Né tale lesione può essere superata

mediante la previsione - espressa nel terzo comma dello stesso art. 4

- di un parere (obbligatorio, ma non vincolante) delle Regioni

territorialmente interessate a tali interventi, dal momento che

l'esercizio delle competenze gestionali spettanti alle Regioni ed

alle Province autonome non può essere in alcun caso degradato, in

assenza di un interesse nazionale idoneo a giustificare lo

spostamento di competenza, a mera attività consultiva.

7. - L'illegittimità rilevata nei confronti dell'art. 4, primo e

terzo comma, della legge n. 87 del 1990 è destinata a riflettersi

anche sull'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in

cui prevede che "il Comitato.. .. .., attua i suoi interventi sia

direttamente che per il tramite della società per azioni costituita

ai sensi dell'art. 5". E invero, stante la coincidenza - desumibile

dall'esame sistematico della legge - tra gli interventi richiamati

nell'art. 3, secondo comma, e quelli elencati nell'art. 4, la

dichiarazione d'incostituzionalità relativa a quest'ultima norma non

potrà non estendere i suoi effetti anche alla disciplina posta

nell'art. 3, secondo comma, in quanto destinata a regolare le

modalità di esercizio (diretto o indiretto) dei vari interventi di

carattere operativo indebitamente affidati dall'art. 4 allo stesso

Comitato.

Per lo stesso motivo va altresì dichiarata l'illegittimità

dell'art. 5, secondo comma, della legge, nella parte in cui prevede

che la società per azioni svolga a favore dei beneficiari degli

interventi previsti dalla legge "i compiti affidatigli dal Comitato

di cui all'art. 1". Anche in questo caso, infatti, i "compiti" di cui

parla la norma, in assenza di una specifica individuazione, non

potranno non coincidere con quelle stesse competenze di natura

operativa che l'art. 4 assegna al Comitato, in violazione di

attribuzioni spettanti alla sfera regionale e provinciale. E invero

la facoltà che va riconosciuta allo Stato di poter intervenire con

strumenti di natura privatistica e finanziaria in settori affidati

alla competenza delle Regioni e delle Province autonome non può

estendersi fino al punto di consentire lo svolgimento, attraverso una

società di diritto privato a prevalente partecipazione statale, di

attività connesse a funzioni amministrative illegittimamente

sottratte alla sfera delle attribuzioni costituzionali dei soggetti

di autonomia. In questo caso il ricorso allo strumento privatistico,

determinando quanto meno un aggiramento del limite costituzionale,

anziché giustificare, finisce, infatti, nella sostanza, per

aggravare l'illegittimità della sottrazione operata.

8. - Vanno, infine, esaminate le censure che i ricorsi

prospettano, sotto profili diversi, in relazione all'asserita lesione

dell'autonomia finanziaria spettante alle Province ed alla Regione

ricorrenti.

Per quanto riguarda le Province autonome di Trento e di Bolzano,

la censura viene riferita al fatto che i finanziamenti previsti dalla

legge n. 87 per un settore affidato alla competenza esclusiva delle

ricorrenti, anziché essere assegnati pro quota alle stesse, vengano

erogati dal Comitato o direttamente o attraverso la costituenda

società per azioni. Così disponendo, la legge verrebbe a violare le

norme contenute nel titolo VI dello Statuto speciale (artt. 69 ss.

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), anche in relazione all'art. 5 della

legge 30 novembre 1989, n. 366 (approvata con la procedura

"rinforzata" di cui all'art. 104, primo comma, dello Statuto, previa

"concorde richiesta" del Governo e delle Province), dove si prevede

la partecipazione delle Province autonome "alla ripartizione dei

fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di

partecipazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale".

La questione non risulta fondata.

Se è vero, infatti, che l'art. 5 della legge n. 386 del 1989

esprime una norma "rinforzata" insuscettibile di essere derogata da

leggi successive non adottate con lo stesso procedimento, è anche

vero che, nella fattispecie in esame, la norma stessa non può

ritenersi applicabile, date le caratteristiche proprie del fondo

speciale istituito con la legge n. 87 del 1990.

Il Fondo di cui alla legge n. 87 non risulta, infatti, destinato a

garantire "livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il

territorio nazionale", bensì ad incentivare le imprese impegnate nel

risanamento e nella ristrutturazione delle proprie attività connesse

al settore zootecnico, venendo a perseguire un'obbiettivo che, in

linea preminente, non è di politica sociale, ma di politica

economica. Mancano, di conseguenza, i presupposti oggettivi per

assimilare il Fondo in questione a quelli richiamati nell'art. 5

della legge n. 386.

La Regione Emilia-Romagna, a sua volta, lamenta la lesione della

propria sfera di autonomia finanziaria, contestando il finanziamento

del Fondo di cui alla legge n. 87 sia nel suo complesso, per la sua

attinenza a funzioni di spettanza regionale, sia con riferimento alla

parte, pari a 140 miliardi, coperta, ai sensi dell'art. 8, primo

comma, lett. a), mediante la riduzione delle somme di cui all'art. 3

della legge n. 752 del 1986, con il "ritrasferimento" al Ministero

dell'agricoltura di fondi già assegnati alle Regioni da tale legge.

La questione risulta fondata limitatamente a quest'ultima censura.

L'art. 8 della legge impugnata prevede, per l'attuazione delle

finalità perseguite dalla stessa legge, uno stanziamento complessivo

di 340 miliardi distribuito su due esercizi (1989 e 1990) e coperto,

per il 1990, con l'imputazione di 280 miliardi a carico

dell'autorizzazione di spesa prevista per tale anno dall'art. 1,

comma primo, della legge 8 novembre 1986, n. 752 "intendendosi

corrispondentemente ridotta di lire 140 miliardi ciascuna delle somme

di cui agli artt. 3 e 4 della stessa legge n. 752 del 1986". Ora, è

vero che la Costituzione non vieta che nuove leggi statali

intervengano a modificare la legislazione preesistente, anche per

quanto riguarda i proventi attribuiti dallo Stato alle Regioni (sent.

n. 245 del 1984, par. 3) e che - come rileva la difesa statale - la

riduzione di spesa operata a carico dell'art. 4 della legge n. 752

non è tale da dar luogo a lesioni dell'autonomia finanziaria

regionale, venendo a incidere solo sull'esercizio di competenze

statali (azioni a carattere "orizzontale" promosse dal Ministero a

sostegno dell'agricoltura nazionale): ma questo non toglie che la

sottrazione dell'importo di 140 miliardi dal finanziamento previsto

nell'art. 3 della legge n. 752 possa, invece, incidere su tale

autonomia, per il fatto di utilizzare - come rilevato dalla stessa

Commissione parlamentare per le questioni regionali, con il parere

espresso in data 21 febbraio 1990 sul disegno di legge - risorse già

destinate, per l'anno 1990, alle Regioni ed alle Province autonome

con riferimento a interventi nel settore agricolo di competenza

regionale e provinciale. In questo caso la lesione dell'autonomia

finanziaria rappresenta la conseguenza della riduzione, operata nel

corso dell'esercizio annuale, di una somma da tempo stanziata, in

relazione allo stesso esercizio, a favore delle Regioni e delle Province autonome per interventi connessi a competenze rimaste invariate.

Una riduzione di risorse disposta in questi termini non può,

infatti, non determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia

costituzionalmente garantita alle Regioni ed alle Province autonome,

stante la sua possibile incidenza su programmi di intervento e di

spesa già adottati e in corso di svolgimento.