Sentenza n. 117/1996

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 2,

della legge 31 maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da

disposizioni legislative), promossi con cinque ordinanze emesse il 14

dicembre 1994 dal TAR della Puglia, rispettivamente iscritte ai nn.

375, 376, 377, 378 e 379 del registro ordinanze 1995 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n.

26 dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Giovanni Gianciotta, Luigi Como,

Francesco Paolo Addario, Francesco Lagreca ed altro;

Visto l'atto di intervento di Giuseppe Leone ed altri, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avv.ti Pasquale Medina e Franco G. Scoca per Giovanni

Gianciotta e per Giuseppe Leone ed altri; Alberto Bagnoli e Franco G.

Scoca per Luigi Como, Francesco Paolo Addario, Francesco Lagreca ed

altro, nonché l'avvocato dello Stato Adolfo Mutarelli per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

RITENUTO IN FATTO

1. - Con cinque ordinanze di analogo contenuto, tutte emesse il 14

dicembre 1994 (r.o. nn. 375, 376, 377, 378 e 379 del 1995), il

tribunale amministrativo regionale della Puglia ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 97 e 113 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 2, della legge 31

maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da disposizioni

legislative), "nella parte in cui dispone che fino alla data di

entrata in vigore dei provvedimenti del Governo sono fatti salvi gli

inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali approvati e

resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31

dicembre 1987".

Il giudice rimettente - premesso che i giudizi a quibus riguardano

la legittimità del provvedimento (n. 6903 del 1992) con il quale la

regione Puglia ha annullato d'ufficio una propria precedente delibera

(n. 8516 del 1984) e gli altri atti connessi, che avevano consentito

inquadramenti del personale più favorevoli di quelli spettanti in

applicazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - ritiene che,

alla luce della "clausola di moratoria o di salvaguardia disposta dal

legislatore nel 1990", "gli inquadramenti contestati non potevano

essere rimossi".

Tuttavia - osserva l'ordinanza - la disposta salvaguardia degli

inquadramenti in questione, essendo collegata ad un evento futuro e

incerto, consegnerebbe alla volontà meramente potestativa di un

organo amministrativo (Governo) la permanenza nell'ordinamento di

inquadramenti quanto meno sospetti di illegittimità, sottraendoli

non solo ai poteri di autotutela delle amministrazioni interessate,

ma anche all'accertamento stesso del giudice.

Secondo il rimettente sarebbe violato:

1) l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del principio

del buon andamento, in quanto si impedirebbe all'amministrazione "non

solo di predisporre una definitiva distribuzione del personale per

una migliore soddisfazione delle esigenze di lavoro, ma anche di

utilizzare il personale in relazione alle qualifiche effettivamente

spettanti", considerato che con gli inquadramenti oggetto di

contestazioni agli interessati risultano attribuite posizioni

funzionali superiori a quelle spettanti in base alla stretta

interpretazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, in difetto,

cioè, di quei requisiti dai quali deriva beneficio sia per l'utenza

che per la stessa amministrazione;

2) lo stesso art. 97 della Costituzione sotto il profilo

dell'imparzialità dell'azione amministrativa in quanto - oltre a

risultare fortemente minato il principio della certezza dei rapporti

giuridici dalla mancanza per il Governo di un obbligo di adempimento

in un tempo stabilito - potrebbe verificarsi che "il personale

proveniente da alcuni enti pubblici ottenga, in qualche regione,

"equiparazione" più favorevole" rispetto a quella riscontrabile in

altre regioni per personale con le medesime qualifiche, con effetti

di sostanziale disparità anche in occasione di procedure di

copertura di posti mediante mobilità interregionale;

3) l'art. 3 della Costituzione, in quanto l'incertezza dei

dipendenti circa il proprio status giuridico-economico si

risolverebbe "in una ingiustificata disparità di trattamento nei

confronti degli altri appartenenti al servizio sanitario nazionale la

cui posizione funzionale è stata definita secondo il regime

normativo ordinario" e, specularmente, a svantaggio di questi ultimi,

per la circostanza che "a parità di requisiti, per lungo tempo altri

dipendenti, a causa dell'inerzia governativa, si trovino a rivestire

qualifiche superiori in ipotesi non spettanti", continuando ad

occupare posti che diversamente potrebbero essere "disponibili per

mobilità o per concorso";

4) infine, l'art. 113 della Costituzione, in quanto la

disposizione denunciata, non consentendo né all'amministrazione né

ai dipendenti - per un tempo che solo il Governo ha la potestà di

rendere determinato - "di far definire da un giudice la legittimità

o meno degli originari provvedimenti di inquadramento",

contrasterebbe sia con il diritto alla tutela giurisdizionale sia con

il divieto di esclusioni o limitazioni della medesima.

2. - Taluni dei ricorrenti nei giudizi che hanno dato luogo alle

ordinanze di rimessione, segnatamente quelle di cui al registro

ordinanze nn. 375, 376, 377 e 378 - e cioè Gianciotta Giovanni, Como

Luigi, Addario Francesco Paolo, Lagreca Francesco e Rubino Angelo -

si sono costituiti innanzi a questa Corte chiedendo, con atti di

analogo contenuto, una declaratoria di inammissibilità o comunque di

manifesta irrilevanza e infondatezza della questione proposta.

La questione sollevata sarebbe infatti inammissibile, in ragione

della sua astrattezza, dal momento che il vizio denunziato non

risulterebbe lesivo degli interessi che la parte processuale intende

far valere in sede giurisdizionale. Inoltre, la stessa sarebbe

"abnorme", sia perché lo stesso TAR Puglia ha già ritenuto fondato

il motivo di censura formulato avverso la delibera regionale

impugnata con riferimento al vizio di violazione di legge; sia

perché la questione risulta proposta "al solo e dichiarato fine di

respingere una domanda" proposta "dall'unica parte titolare di un

interesse qualificato fatto valere nel giudizio" a quo.

Nel merito, la difesa delle parti private deduce:

a) che la norma denunciata, proprio in ossequio al principio di

buon andamento, intendeva assicurare "il normale funzionamento degli

uffici" preposti alla tutela della salute, scongiurando il pericolo

del proliferare, fino all'adozione dei provvedimenti governativi, di

un inevitabile contenzioso;

b) che le norme di favore, avendo "palese carattere derogatorio",

"non sono sindacabili dal giudice della legittimità costituzionale,

se non quando esse si appalesano ingiustificate o irrazionali";

c) che la tutela assicurata dall'art. 113 è correlata alla

difesa di diritti e interessi legittimi e non "alla possibilità per

la p.a. di vedere accertata in giudizio (...) la legittimità

dell'esercizio del potere dalla stessa esercitato con l'adozione di

atti idonei a conculcare diritti e interessi legittimi di terzi".

3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo, con atti di identico contenuto, per

l'infondatezza della questione.

Premesso che lo stesso TAR Puglia ha riconosciuto (sentenza n. 312

del 1992) nella norma impugnata "evidenti contenuti di sostanziale

sanatoria fino a quando il Governo non adotterà i provvedimenti

relativi", in riferimento ad inquadramenti "la cui perdurante

operatività è espressamente prevista dalla legge" di cui trattasi,

la difesa erariale rileva che "la radicale riorganizzazione della

sanità pubblica ha comportato, nel primo periodo della riforma, la

necessità di una normativa transitoria".

Tanto premesso la questione sarebbe infondata:

1) quanto all'art. 97 della Costituzione, perché la norma

impugnata risulterebbe "sufficientemente giustificata dalla

particolarità della situazione da disciplinare e dall'obiettivo

specifico del legislatore: offrire un primo assetto del personale

delle UU.SS.LL. previa utilizzazione di quello degli enti soppressi";

2) quanto all'art. 3 della Costituzione, poiché se "da un lato

la lamentata disparità di trattamento non pare sussistere attesa la

natura transitoria della normativa, dall'altro lato è proprio la

transitorietà della disposizione che giustifica il riconoscimento

dei diritti quesiti del personale già inquadrato nei ruoli

nominativi regionali alla data del 31 dicembre 1990";

3) quanto all'art. 113 della Costituzione, poiché la censura

"non pare rivolgersi ad ipotesi di limitazione o esclusione della

tutela giurisdizionale, quanto, piuttosto, alla disciplina delle

modalità della tutela stessa", si configurerebbe un'ipotesi di

"giurisdizione condizionata", dove la condizione sarebbe

rappresentata dall'emanazione dei provvedimenti governativi di cui

alla norma in esame.

4. - Nel giudizio introdotto dall'ordinanza di cui al r. o. n. 378

del 1995, hanno depositato atto di intervento Giuseppe Leone, Vito

Lozito, Mauro Buonvino, Donato Ceglie, Vittorio Monaci, Natale

Patrone, Attilio Di Turi, Bruno Caldaropoli, Francesco Paccione,

Giacinto Felle, Filippo Tota, Giuseppe Sorrenti, Marco Azzolini e

Ignazio Damiani, che, pur non essendo parti nel processo a quo,

assumono l'esistenza di un interesse ad intervenire, per l'"oggettivo

e "condizionante" collegamento fra i giudizi pendenti avanti al TAR

Puglia ed attualmente sospesi ed il giudizio di costituzionalità

sollevato dallo stesso TAR Puglia con ordinanza n. 91 del 1995". Considerato in diritto

1. - Con le cinque ordinanze di cui in epigrafe, tutte di analogo

contenuto, il tribunale amministrativo regionale della Puglia ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97 e 113 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 2, della

legge 31 maggio 1990, n. 128 (Proroga di termini previsti da

disposizioni legislative), "nella parte in cui dispone che fino alla

data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo sono fatti

salvi gli inquadramenti nei ruoli nominativi regionali approvati e

resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31

dicembre 1987".

Secondo il giudice rimettente la disposizione si porrebbe in

contrasto con:

l'art. 97 della Costituzione, in quanto, violando il principio

del buon andamento, impedirebbe all'amministrazione "non solo di

predisporre una definitiva distribuzione del personale per una

migliore soddisfazione delle esigenze di lavoro, ma anche di

utilizzare il personale in relazione alle qualifiche effettivamente

spettanti", considerato che, con gli inquadramenti oggetto di

contestazione, agli interessati risultano attribuite posizioni

funzionali superiori a quelle spettanti in base alla stretta

interpretazione dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, in difetto,

cioè, di quei requisiti dai quali deriva beneficio sia per l'utenza

che per la stessa amministrazione;

lo stesso art. 97 della Costituzione, sotto il profilo

dell'"imparzialità" dell'azione amministrativa, in quanto - oltre a

risultare fortemente minato il principio della certezza dei rapporti

giuridici dalla mancanza per il Governo di un obbligo di adempimento

in un tempo stabilito - potrebbe verificarsi che "il personale

proveniente da alcuni enti pubblici abbia ottenuto, in qualche

regione, "equiparazione" più favorevole rispetto a quella effettuata

da altre regioni nell'inserire personale con le medesime qualifiche

nei propri ruoli nominativi", con effetti di sostanziale disparità,

anche in occasione di procedure di copertura di posti mediante

mobilità interregionale;

l'art. 3 della Costituzione, in quanto l'incertezza dei

dipendenti circa il proprio status giuridico-economico e la

conseguente precarietà della posizione si risolverebbe "in una

ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli altri

appartenenti al Servizio sanitario nazionale la cui posizione

funzionale è stata definita secondo il regime normativo ordinario"

e, specularmente, a svantaggio di questi ultimi, per la circostanza

che "a parità di requisiti, per lungo tempo altri dipendenti, a

causa dell'inerzia governativa, si trovino a rivestire qualifiche

superiori, in ipotesi non spettanti", continuando ad occupare posti

che diversamente potrebbero essere "disponibili per mobilità o per

concorso";

l'art. 113 della Costituzione, in quanto non si consentirebbe né

all'amministrazione né ai dipendenti, per un tempo che è nella

potestà del Governo di rendere determinato, di "far definire da un

giudice la legittimità o meno degli originari provvedimenti di

inquadramento", in contrasto sia con il diritto alla tutela

giurisdizionale sia con il divieto di esclusioni o limitazioni della

medesima, attraverso atti "demandati al potere del Governo".

2. - Va pregiudizialmente disposta la riunione dei giudizi che,

avendo ad oggetto la stessa questione, possono essere decisi con

un'unica sentenza.

3. - Sempre in via pregiudiziale va dichiarato inammissibile l'atto

di intervento proposto, nel giudizio di cui al n. 378 del registro

ordinanze 1995, da Leone Giuseppe, Lozito Vito, Buonvino Mauro,

Ceglie Donato, Monaci Vittorio, Patrone Natale, Di Turi Attilio,

Caldaropoli Bruno, Paccione Francesco, Felle Giacinto, Tota Filippo,

Sorrenti Giuseppe, Azzolini Marco e Damiani Ignazio, i quali

asseriscono, a fondamento dell'interesse all'intervento stesso, la

sussistenza di "un oggettivo e "condizionante" collegamento fra i

giudizi pendenti avanti al TAR della Puglia ed attualmente sospesi e

il giudizio di costituzionalità sollevato dallo stesso TAR", con

riferimento, verosimilmente, a giudizi dei quali i predetti sono

parte, ma che sono diversi da quelli che hanno dato luogo al presente

incidente di costituzionalità.

La Corte non ritiene qui di discostarsi dal ripetuto orientamento

secondo il quale nel giudizio incidentale non è consentita la

costituzione, in via di principio, di soggetti che non siano stati

parti nel giudizio a quo.

4. - Ancora in via pregiudiziale, va disattesa l'eccezione proposta

dalle parti private regolarmente costituite innanzi alla Corte, le

quali assumono l'inammissibilità della questione sollevata perché

l'accoglimento della medesima avrebbe l'effetto di far respingere la

domanda proposta dai ricorrenti nel giudizio a quo.

L'eccezione si fonda infatti su un assunto che non può essere

condiviso e cioè che le questioni incidentali di legittimità

costituzionale siano ammissibili solo in quanto preordinate alla

tutela o alla soddisfazione dell'interesse fatto valere innanzi al

giudice rimettente.

Come la Corte ha già avuto occasione di affermare (v. sentenza n.

415 del 1991), la rilevanza di una determinata questione di

costituzionalità prescinde dagli ipotetici effetti di cui potrebbero

beneficiare le parti in causa, dovendo essere valutata in relazione

alla semplice applicabilità nel giudizio a quo della disposizione di

cui si contesta la legittimità costituzionale e quindi all'influenza

che sotto tale profilo il giudizio di costituzionalità può

esercitare su quello dal quale proviene la questione.

5. - Nel merito la questione è fondata.

Ai fini della più compiuta valutazione della stessa, la Corte

ritiene opportuno prendere le mosse dal contesto normativo nel quale

si colloca la disposizione censurata, di cui sono parte integrante,

da un lato, l'art. 64 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e,

dall'altro, l'art. 116 del d.P.R. 20 maggio 1987, n. 270. La prima

disposizione, e cioè l'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - nel

regolare il passaggio, nei ruoli nominativi regionali, del personale

proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui funzioni erano

state trasferite alle Unità sanitarie locali ai sensi della legge 23

dicembre 1978, n. 833 - ne stabilì l'inquadramento in base alla

tabella di equiparazione di cui all'allegato 2 allo stesso d.P.R. La

seconda disposizione, e cioè l'art. 116 del d.P.R. 20 maggio 1987,

n. 270, nel recepire le norme dell'accordo sindacale, per il triennio

1985-1987, relativo al comparto del Servizio sanitario nazionale,

dispose che, ove i provvedimenti in materia di promozioni e

inquadramento del personale dipendente - assunti nel periodo fra la

emanazione del predetto decreto presidenziale del 1979 e il 31

dicembre 1985 - avessero formato oggetto di contestazioni, il Governo

avrebbe adottato, "sentite le regioni, l'ANCI, l'UNCEM e le

organizzazioni sindacali firmatarie" dell'accordo di categoria, i

provvedimenti di sua competenza, entro il 31 dicembre 1987.

L'art. 28, comma 1, della legge 31 maggio 1990, n. 128,

ricollegandosi alle disposizioni testé rammentate, ha prorogato fino

al 31 dicembre 1990 detto termine, stabilendo al comma 2 -

disposizione sulla quale si appuntano le censure del giudice

rimettente - la salvezza fino alla stessa data, "e comunque fino alla

data di entrata in vigore dei provvedimenti del Governo", degli

"inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali approvati e

resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31

dicembre 1987".

6. - Da quanto riferito emerge che la disposizione censurata, nel

prevedere la salvaguardia, ancorché in via provvisoria, di

inquadramenti e promozioni che abbiano formato oggetto di

contestazione, ha inteso conferire temporanea efficacia ad atti

assunti in difformità dai principi fissati dall'art. 64 del d.P.R.

n. 761 del 1979, in attesa dell'adozione da parte del Governo dei

provvedimenti di sua competenza.

In via generale, va ricordato che la Corte, in numerose sue

pronunzie, ha ritenuto competere al legislatore ordinario ampia

discrezionalità nel disciplinare l'inquadramento e la carriera del

personale dipendente; ma questo non senza evidenziare l'indissolubile

rapporto che, sul piano della razionalità degli assetti in chiave di

efficienza degli apparati e di tutela delle aspettative degli

interessati, deve sussistere fra assegnazione del personale alle

varie funzioni e professionalità posseduta dai dipendenti

destinatari dell'inquadramento stesso (da ultimo sentenza n. 1 del

1996).

La disposizione denunciata, attraverso il generico richiamo ai

"provvedimenti del Governo", comporta - specie se considerata nella

sequenza temporale che la lega ai precedenti testi normativi - un

rinvio sine die di adempimenti di fondamentale rilievo per il

corretto inquadramento dei dipendenti del Servizio sanitario

nazionale, materia da ritenere affidata precipuamente alle competenze

amministrative delle Regioni.

Ne deriva un assetto del tutto precario delle posizioni del

personale, a prescindere dal fatto che si tratti di provvedimenti di

inquadramento più o meno favorevoli, con ulteriore conseguente

paralisi di eventuali iniziative, anche in via di autotutela, da

parte delle amministrazioni, sì da non potersi individuare, nel

complesso, altra ratio ispiratrice, nella disposizione censurata, che

non sia quella diretta al consolidamento di situazioni di

illegittimità.

In tal modo la norma appare in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto contraria al principio del buon andamento

nonché alle esigenze di una razionale e coerente attività di

amministrazione, contribuendo a perpetuare - specie se si considera

il tempo ormai trascorso dagli iniziali inquadramenti operati ai

sensi dell'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979 - una transitorietà

di disciplina che impedisce all'amministrazione di procedere ad una

definitiva distribuzione ed utilizzazione del personale in relazione

alle qualifiche effettivamente spettanti, con il rischio oltre tutto

di situazioni di disparità di trattamento fra i dipendenti, a

seconda dell'ente di appartenenza.

L'accoglimento della questione nei termini sopra precisati assorbe

ogni altro profilo.