Sentenza n. 118/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 25 del

Codice di procedura civile e degli artt. 6, 7, 8 e 10 del T. U. 30

ottobre 1933, n. 1611, sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello

Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 30 novembre 1963 dal Pretore di Pieve di

Cadore nel procedimento civile vertente tra Marchiafava Giuseppe e

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, iscritta al n. 30 del

Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 67 del 14 marzo 1964;

2) ordinanza emessa il 31 marzo 1964 dal Pretore di S. Agata di

Militello nel procedimento civile vertente tra Faraci Biagina e

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, nonché Corpina Calogero e

Sinagra Maria, iscritta al n. 82 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 144 del 13

giugno 1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione

finanziaria dello Stato;

udita nell'udienza pubblica del 18 novembre 1964 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per

l'Amministrazione finanziaria dello Stato.

Ritenuto in fatto :

1. - Con la prima delle ordinanze in epigrafe, nella controversia

in materia di imposta generale sull'entrata tra Marchiafava Giuseppe e

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, il Pretore di Pieve di

Cadore ha promosso giudizio di legittimità costituzionale nei

confronti dell'art. 25 del Codice di procedura civile in riferimento

agli artt. 3 e 24 della Costituzione, ritenendo invece manifestamente

infondata la questione relativa a un preteso contrasto della medesima

disposizione con l'art. 25 della Costituzione.

Ai fini della rilevanza della questione il Pretore, pur

riconoscendo che, una volta pronunciata l'illegittimità della

disposizione impugnata, la causa esulerebbe nondimeno dalla sua

competenza - appartenendo, ai sensi dell'art. 9 del Codice di procedura

civile, alla competenza del Tribunale di Belluno -, afferma che

tuttavia la risoluzione della questione proposta è indispensabile per

consentirgli di conoscere se, nel dichiarare la propria incompetenza,

egli debba rimettere la causa a questo ultimo Tribunale oppure a quello

di Venezia, che sarebbe competente in base alla regola del foro dello

Stato enunciata nell'impugnato art. 25.

Circa il merito della questione il Pretore osserva che l'art. 25

del Codice di procedura civile contrasterebbe con l'art. 3 della

Costituzione pel fatto di concedere allo Stato parte in causa nei

giudizi civili un vero e proprio privilegio in ordine alla sede di

trattazione dei giudizi: privilegio il quale per giunta si

risolverebbe frequentemente in un maggiore onere economico per le parti

private, costrette a partecipare ai giudizi fuori della sede

"naturale". Tutto ciò concreterebbe anche una violazione dei principi

dello Stato di diritto nonché dell'art. 24 della Costituzione, dal

quale, in coordinamento con l'art. 3, discenderebbe che "tutti debbono

essere posti nelle stesse condizioni per poter ugualmente e liberamente

adire il giudice".

L'ordinanza è stata notificata alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 14 gennaio 1964. Essa era stata comunicata ai

Presidenti dei due rami del Parlamento il 9 gennaio, ed è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 67 del 14 marzo, Nel giudizio

davanti a questa Corte si è costituito soltanto il Presidente del

Consiglio dei Ministri con atto d'intervento dell'Avvocatura generale

dello Stato depositato il 5 marzo 1964.

In tale atto si sottolinea particolarmente che il principio del

foro erariale attua una concentrazione per ragione di materia e non di

territorio, e ha la sua giustificazione in esigenze di economicità e

di buon andamento dell'organizzazione dell'Amministrazione, nonché di

specializzazione del giudice: ragioni le quali ridondano tutte a

beneficio dell'intera collettività e quindi dei singoli cittadini

(compresa la controparte dell'Amministrazione che nel singolo giudizio

si trovi a essere svantaggiata dall'applicazione di quel principio).

Ciò posto, sarebbe inappropriato il riferimento ai precetti

costituzionali invocati nell'ordinanza di rinvio.

2. - Un analogo giudizio di legittimità costituzionale è stato

proposto dal Pretore di S. Agata di Militello, con la seconda delle

ordinanze in epigrafe, nella controversia in materia di imposta di

registro tra Faraci Biagina e l'Amministrazione finanziaria dello

Stato, nonché Corpina Calogero e Sinagra Maria.

Premesso che le disposizioni sul foro erariale realizzano, nelle

controversie riguardanti l'Amministrazione statale, uno spostamento di

competenza territoriale, e sottolineato che ciò è suscettibile di

risolversi in un notevole aggravio del costo del processo per le altre

parti, quel Pretore, appellandosi anch'egli alle esigenze dello Stato

di diritto, ritiene che le ricordate disposizioni si risolverebbero, da

un lato, in una violazione dell'art. 25 della Costituzione, il quale

esige che nessuno venga distolto dal giudice naturale, dall'altro -

data l'anzidetta posizione di svantaggio fatta ai litiganti privati nei

confronti dell'Amministrazione -in una violazione degli artt. 24 e 113

della Costituzione, che assicurano a tutti il diritto di agire e

difendersi in giudizio nei confronti di chiunque, e in particolare

della pubblica Amministrazione. Pertanto, in riferimento ai menzionati

due articoli della Costituzione, ha rimesso a questa Corte la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 8 del T. U. 30 ottobre 1933,

n. 1611, sulla rappresentanza e difesa dello Stato in giudizio "(al

quale, per compiutezza, devono aggiungersi anche gli artt. 6, 7 e 10,

nonché l'art. 25 del Codice di procedura civile in relazione all'art.

9 dello stesso Codice)".

L'ordinanza è stata notificata alle parti private il 28 e 29

aprile, all'Amministrazione finanziaria il 2 maggio, al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 5 maggio 1964.

Essa era stata comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento

il 27 aprile ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 144

del 13 giugno 1964.

Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituiti il

Presidente del Consiglio dei Ministri con atto d'intervento

dell'Avvocatura generale dello Stato e il Ministro delle finanze con

deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato, entrambi depositati il

16 maggio 1964.

La difesa del Presidente del Consiglio si basa sulle stesse

argomentazioni fatte valere nella causa proposta dal Pretore di Pieve

di Cadore. Quella del Ministro delle finanze sottolinea particolarmente

l'inesattezza dell'affermazione di un maggior costo del processo

davanti al foro erariale, giacché "le tariffe forensi, come le spese

di giustizia, sono uguali per tutto il territorio dello Stato" e la

presenza personale delle parti, almeno nella maggior parte dei casi,

non è necessaria. Si sofferma inoltre sull'art. 9 del Codice di

procedura civile, per osservare che la riserva al giudice collegiale

delle controversie tributarie - riserva che riguarda anche i tributi

non statali -, se può importare un aggravio di spese per quei giudizi

che per valore potrebbero rientrare, in base al criterio generale,

nella competenza pretorile, non urta contro la Costituzione, giacché

questa non detta disposizioni destinate a regolare la competenza per

valore dei giudici.

3. - Nei due giudizi l'Avvocatura dello Stato ha presentato due

identiche memorie, depositate il 30 settembre.

In esse si contesta la violazione dell'art. 25 della Costituzione,

ricordando la giurisprudenza della Corte che ha precisato il concetto

di giudice naturale, e in particolare la sentenza n. 119 del 1963 che

ha affermato espressamente che il giudice indicato dalle disposizioni

sul foro erariale "è esso stesso un giudice naturale precostituito per

legge". Con riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione si fa poi

osservare che, se dalle disposizioni impugnate tutti i cittadini sono

trattati alla stessa stregua rispetto allo Stato, se questo rappresenta

la collettività dei cittadini giuridicamente organizzati, se le norme

sul foro dello Stato furono dettate a fini di efficienza della funzione

amministrativa e di quella giurisdizionale, non può vedersi alcuna

illegittimità - stante la diversità delle situazioni e delle ragioni

- nel fatto che per le cause dello Stato sia prevista una competenza

giurisdizionale non coincidente con quella comune. Con riferimento

infine agli artt. 24 e 113 della Costituzione l'Avvocatura ribadisce le

precedenti deduzioni.

4. All'udienza di trattazione le due cause sono state discusse

congiuntamente e l'Avvocato dello Stato si è riportato alle difese

scritte. Considerato in diritto :

1. - I due giudizi sono stati trattati congiuntamente e possono

essere riuniti. Con le due ordinanze di rimessione - e in particolare

con quella del Pretore di S. Agata di Militello - vengono investite

tutte le disposizioni riguardanti (secondo l'espressione dell'art. 25

del Codice di procedura civile) il foro dello Stato (artt. 6, 7, 8 e 10

del T. U. 30 ottobre 1933, n. 1611, e art. 25 del Codice di procedura

civile). Le questioni sollevate hanno quindi, in sostanza, un unico

oggetto.

Né ha importanza, a tal fine, che i motivi addotti dalle due

ordinanze a sostegno della illegittimità costituzionale non coincidono

se non in parte.

2. - Secondo un primo profilo l'illegittimità della prescrizione,

per le cause dello Stato, di un foro particolare - il quale può non

coincidere col foro davanti al quale in casi identici debbono esser

portate le cause in cui non sia parte lo Stato - viene prospettata con

riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, in quanto le

disposizioni impugnate conferirebbero allo Stato un ingiusto

privilegio, cui si accompagnerebbe una diminuzione della possibilità,

per gli altri soggetti interessati ai giudizi in cui sia parte lo

Stato, di difendere le proprie posizioni giuridiche.

Occorre riconoscere che la regola del foro dello Stato è

effettivamente in grado di rendere più elevato, per le altre parti, il

costo del processo, quando quest'ultimo abbia a svolgersi in una sede

più lontana, rispetto alla loro residenza, nei confronti di quella

dove il giudizio si sarebbe svolto qualora la regola stessa non si

fosse dovuta osservare (basterebbe pensare, se non altro, alla

necessità di avvalersi di un difensore locale, e quindi di

raggiungerlo nella sua sede per illuminarlo sui fatti della causa,

ovvero alla necessità, alternativa con la prima, di sostenere - nel

caso di scelta di un difensore praticante nel luogo di propria

residenza - le maggiori spese previste dalle tariffe professionali per

gli spostamenti del difensore non locale fino alla sede del foro dello

Stato). Non ritiene però la Corte che tale maggior costo del processo

si risolva in una violazione del principio di eguaglianza e in una

effettiva diminuzione del diritto di agire e difendersi in giudizio.

Con riferimento al principio di eguaglianza è da osservare, in

coerenza con le costanti affermazioni di questa Corte, che esso non

può considerarsi vulnerato da una legge la quale regoli in modo

differente dagli altri un caso che presenti, rispetto a questi ultimi,

dei profili particolari idonei a non far apparire priva di ragione

meritevole di considerazione la disparità di trattamento (v., tra le

pronuncie più recenti relative a leggi contenenti una disciplina

differenziata per rapporti interessanti lo Stato, le sentenze nn. 87

del 1962, 81 del 1963, 77 del 1964). Orbene: la regola del foro dello

Stato ha una giustificazione sufficientemente adeguata, da un lato,

nell'esigenza di concentrare - in vista di un minor costo e di un

migliore svolgimento del servizio (cui fa richiamo anche l'art. 97

della Costituzione), e perciò a vantaggio dell'intera collettività

(ridondante indirettamente anche a beneficio dei singoli, e perciò

degli stessi eventuali avversari dello Stato in giudizio) - gli uffici

dell'Avvocatura dello Stato; dall'altro nell'esigenza di concentrare i

giudizi cui partecipa lo Stato - frequentemente implicanti questioni

sui generis di complessa risoluzione - presso un numero ristretto di

sedi giudiziarie, sì da dare impulso alla specializzazione di queste

nel trattarli, con vantaggio dello svolgimento e dei risultati della

funzione giudiziaria, e quindi, ancora una volta, dell'intera

collettività.

Con riferimento al diritto di agire e difendersi in giudizio,

riconosciuto indistintamente a tutti dall'art. 24 della Costituzione,

è poi da osservare che la regola del foro dello Stato, mentre non

ferisce in modo diretto tale diritto costituzionalmente garantito, non

lo colpisce neppure in modo indiretto. Infatti, in primo luogo, il

maggior costo del giudizio - fatte le debite proporzioni, e tenendo

anche conto dell'istituto del gratuito patrocinio e del principio per

cui il vincitore in giudizio deve essere rimborsato delle spese

processuali - non può esser considerato tale da sconsigliare, a chi in

mancanza della regola del foro dello Stato l'avrebbe esercitata, la

difesa in giudizio (in qualità di attore o di convenuto) delle proprie

posizioni soggettive; in secondo luogo, esso ha una adeguata

giustificazione nelle ragioni di interesse generale (ridondanti anche a

beneficio dei singoli, uti universi) di cui gia si e detto.

3. - Proprio per le medesime ragioni la regola del foro dello Stato

non appare lesiva del precetto costituzionale per cui (in applicazione

del principio di legalità) la possibilità di agire in giudizio contro

la pubblica Amministrazione in difesa dei propri diritti e interessi

legittimi non può essere in alcun modo preclusa, limitata o diminuita

(art. 113 della Costituzione).

Infatti, se ha una sua logica e una sufficiente giustificazione e

non può esser considerata lesiva del diritto di agire e difendersi in

giudizio, garantito a tutela di qualsiasi posizione soggettiva

dall'art. 24 della Costituzione, essa non può nemmeno esser

considerata in contrasto con l'art. 113 (è il caso di ricordare, del

resto, che con la sentenza n. 87 del 1962 questa Corte affermò che la

tutela giurisdizionale contro la pubblica Amministrazione può essere

diversamente regolata, nei modi e nell'efficacia, dal legislatore

ordinario). È vero che (come questa Corte ha avuto occasione di

osservare nella sentenza n. 2 del corrente anno) l'art. 113 è da

considerare violato quando la difesa giurisdizionale nei confronti

della pubblica Amministrazione sia resa estremamente difficile o

puramente apparente. Ma già è stato posto in evidenza che ciò non si

verifica nel caso presente.

4. Da tutto quanto precede risulta anche che in nessun modo la

regola impugnata urta contro i principi dello Stato di diritto.

Non occorre poi un diffuso discorso per dimostrare l'insussistenza

del denunciato contrasto delle disposizioni sul foro dello Stato con

l'art. 25 della Costituzione. Già nella sentenza n. 119 del 1963

questa Corte ha avuto infatti occasione di rilevare che, determinando

una volta per sempre, in relazione alla generalità delle controversie

in cui sia parte l'Amministrazione, quale sia il giudice competente, le

disposizioni legislative in questione non urtano minimamente col

precetto costituzionale per cui nessuno può esser distolto dal giudice

naturale precostituito per legge.