Sentenza n. 118/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 159,

terzo comma, del R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368, contenente le

disposizioni di attuazione del Codice di procedura civile, promossi con

le ordinanze emesse il 30 marzo 1966 dal pretore di Ancona nei

procedimenti civili vertenti tra l'I.N.P.S. e Principi Giancarlo e tra

l'I.N.A.M. e Bartola Alessandro, iscritto ai nn. 97 e 98 del Registro

ordinanze 1966 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 168 del 9 luglio 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 1967 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze di identico contenuto, emesse il 30 marzo

1966 nei procedimenti esecutivi pendenti fra l'I.N.P.S. e Giancarlo

Principi e fra l'I.N.A.M. e Alessandro Bartola, il pretore di Ancona ha

sollevato una questione di legittimità costituzionale concernente il

terzo comma dell'art. 159 delle disposizioni di attuazione del Codice

di procedura civile (R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368), in forza del

quale al Ministro di grazia e giustizia viene attribuito il potere di

stabilire le modalità ed i controlli degli incarichi affidati agli

istituti autorizzati alle vendite all'incanto dei beni mobili oggetti

di pignoramento.

Dopo aver ricordato che nelle due procedure innanzi a lui pendenti

la vendita dei beni pignorati era stata fissata ai sensi del D. M. 20

giugno 1960 a mezzo dell'Istituto per le vendite giudiziarie di Ancona

e che la misura esecutiva non era stata espletata a causa

dell'impossibilità di funzionamento di detto istituto per difetto di

personale, il pretore afferma che i due giudizi non possono essere

definiti indipendentemente dalla risoluzione della questione di

legittimità costituzionale della norma di legge in base alla quale il

ricordato decreto ministeriale venne a suo tempo emanato e sulla quale

cade un dubbio non manifestamente infondato di legittimità

costituzionale. Il giudice a quo osserva, infatti, che l'art. 87,

comma quinto, della Costituzione dispone che il Presidente della

Repubblica emana i regolamenti, sicché la partecipazione del

Presidente del Consiglio dei Ministri o dei singoli ministri

all'esercizio della potestà regolamentare non può realizzarsi se non

nelle forme e nei modi previsti dal successivo art. 89: dal che, a suo

parere, deriva il sospetto che non siano conformi alla Costituzione

tutte quelle disposizioni legislative che assegnano a singoli ministri

la funzione regolamentare.

Le ordinanze proseguono rilevando che il descritto dubbio di

costituzionalità è rafforzato da ulteriori considerazioni relative

alla disciplina cui sottostanno i regolamenti approvati con semplice

decreto ministeriale. L'assenza di un obbligo di pubblicazione

inconciliabile con la soggezione dei cittadini alle norme

indipendentemente dalla loro effettiva conoscenza; l'incertezza del

rapporto in cui le norme regolamentari ministeriali vengono a trovarsi

nei confronti dei regolamenti emanati con decreti ministeriali

(incertezza non dissipata dall'art. 4 delle disposizioni sulla legge in

generale, atteso che questo disciplina solo la gerarchia fra

regolamento governativo e regolamento di altra autorità); il difetto

delle garanzie che in forza della legge 31 gennaio 1926, n. 100-, la

quale non prevede affatto i decreti ministeriali - assistono il

procedimento relativo alla formazione dei regolamenti presidenziali

(parere del Consiglio di Stato e deliberazione del Consiglio dei

Ministri); il venir meno anche del controllo della Corte dei Conti,

tutte le volte in cui non ci sia impegno di spesa: tutto questo

dimostra che nel precedente ordinamento le singole leggi attributive di

potestà regolamentare al ministro erano di carattere eccezionale, e

che, sopravvenuta la Costituzione, esse non sono conciliabili col

sistema delle fonti da questa delineato né sono conformi ai principi

regolatori dello stato di diritto che il legislatore costituente ha

voluto riaffermare.

Dopo aver precisato che il dubbio prospettato non riguarda affatto

le leggi che attribuiscono ai ministri il potere di emanare atti

amministrativi generali, ma investe solo il diverso potere di emanare

norme obbligatorie per la generalità dei cittadini e per i giudici, il

pretore di Ancona rimette al giudizio di questa Corte la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 159, terzo comma, delle

disposizioni di attuazione del Codice di procedura civile in

riferimento all'art. 87, comma quinto della Costituzione, nonché ai

principi costituzionali che regolano le fonti di produzione normativa.

2. - Le due ordinanze, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 168

del 9 luglio 1966, sono state notificate alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicato ai Presidenti delle due Camere.

Nel giudizio relativo all'ordinanza emessa nel procedimento tra

l'I.N.P.S. e Giancarlo Principi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Nel relativo atto di Costituzione, depositato

il 3 giugno 1966, l'Avvocatura dello Stato richiama preliminarmente

l'attenzione della Corte sulla inadeguatezza della motivazione

dell'ordinanza sul punto relativo alla rilevanza della questione ed

osserva che gli artt. 530, 532 e 534 del Codice di procedura civile

attribuiscono al giudice ampie facoltà circa l'esecuzione della

vendita, la quale non deve, ma solo può essere affidata agli istituti

autorizzati.

Nel merito l'Avvocatura dubita che l'art. 159 attribuisca al

ministro un vero e proprio potere regolamentare e non già il potere di

emanare un atto amministrativo generale. A diradare il dubbio non

varrebbe l'espressione "regolamento" contenuta nella intitolazione del

D. M. 20 giugno 1960, atteso che la terminologia usata non costituisce

un valido criterio di qualificazione, mentre, di contro, vi sono

elementi sufficienti per far ritenere che, nella specie, ci si trova di

fronte ad un atto che ha natura amministrativa improntata a

discrezionalità tecnica. L'Avvocatura osserva in proposito che

nell'ipotesi di affidamento della vendita agli istituti autorizzati,

trattandosi in sostanza dell'esplicazione di un'attività propria

dell'amministrazione della giustizia a mezzo di soggetti a questa

estranei, ricorre l'ipotesi di concessione di un pubblico servizio,

sicché il decreto ministeriale previsto dall'art. 159 disp. att. non

è altro che un "disciplinare" di carattere generale, di volta in volta

richiamato in occasione delle singole concessioni. Comunque, anche a

voler ritenere che al ministro venga attribuita una vera e propria

potestà regolamentare, la questione - così prosegue l'Avvocatura -

sarebbe egualmente infondata. La dottrina e la giurisprudenza, infatti,

hanno escluso che i regolamenti ministeriali siano inconciliabili col

nuovo assetto costituzionale, giacché l'art. 87 della Costituzione va

interpretato solo nel senso che tutte le volte in cui, senza altre

determinazioni, un regolamento venga attribuito alla competenza del

potere esecutivo, esso debba essere emanato con decreto presidenziale,

non già nel senso che alla partecipazione presidenziale alla funzione

regolamentare venga assegnato un carattere tassativo ed inderogabile.

L'Avvocatura conclude, pertanto, chiedendo che la questione venga

dichiarata non fondata.

3. - Nell'udienza pubblica la difesa del Presidente del Consiglio

ha insistito nelle descritte osservazioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze del pretore di Ancona propongono la stessa

questione di legittimità costituzionale, e pertanto i giudizi,

congiuntamente discussi nella pubblica udienza, vengono riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - La norma impugnata - art. 159, comma terzo, delle

disposizioni di attuazione del Codice di procedura civile (D.R. 18

dicembre 1941, n. 1368) - conferisce al Ministro di grazia e giustizia

il potere di stabilire le modalità e i controlli per l'esecuzione

degli incarichi affidati agli istituti autorizzati all'incanto e

all'amministrazione dei beni, ed essa viene denunziata a causa della

supposta incompatibilità dei regolamenti ministeriali con l'art. 87,

comma quinto, della Costituzione e, più in generale, coi principi

costituzionali che regolano le fonti di produzione normativa.

Dal testo delle ordinanze di rimessione risulta, tuttavia, che il

giudice a quo non ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale nel momento in cui si accingeva, in base all'art. 534

del Codice di procedura civile, ad esercitare la facoltà di affidare

l'incanto al locale istituto autorizzato e, quindi, a dare l'avvio ad

una fase dell'esecuzione le cui modalità cadono sotto la disciplina

del decreto ministeriale (D.M. 20 giugno 1960) emanato in virtù della

norma impugnata. Risulta, al contrario, che i provvedimenti di

affidamento della vendita all'istituto di Ancona erano già stati

adottati con precedenti ordinanze, ma erano divenuti - come

testualmente si legge - "frustranei" a causa dell'impossibilità di

darvi esecuzione, in cui il predetto istituto era venuto a trovarsi per

mancanza di personale abilitato.

Tale circostanza appare inequivocabilmente inconciliabile col

giudizio di rilevanza che il pretore esprime richiamando una

considerazione di fatto - inidoneità della disciplina regolamentare a

garantire il regolare espletamento dell'incarico ed ad assicurare il

risultato dell'incanto - del tutto inadeguata a dimostrare che, nella

fase in cui i due procedimenti esecutivi vengono a trovarsi, debba

darsi applicazione alla norma impugnata. È da ritenere, perciò, che

il potere di promuovere il processo incidentale di legittimità

costituzionale è stato esercitato dal giudice a quo nell'assoluto

difetto del presupposto voluto dal sistema (art. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e art. 23 legge 11 marzo 1953, n.

87). La questione deve essere conseguentemente dichiarata

inammissibile.